基于防控新冠肺炎疫情的城市规划反思——以厦门市为例

吴元君

(厦门市城市规划设计研究院 福建厦门 351000)

0 引言

此次爆发的新型冠状病毒肺炎疫情引起了社会各界广泛的关注和反思，公共健康成了当今世人一个重要的话题。新冠状肺炎疫情在短时间内迅速爆发，严重威胁了全人类的生命健康。城市规划长期以来聚焦经济、功能和美学，对于防灾防疫的重视不足[1]，以致在发生灾害时只能被动地采取防灾减灾措施，事倍功半。基于此，本文拟以厦门市为例，立足城市规划及管理的角度，对新型冠状病毒肺炎疫情的防治工作进行思考，反思城市规划管理及公共卫生工作中存在的问题，探索更加优化的城市规划应对策略,以期能更好地对我国城市规划未来打造更加健康、安全的城市人居未来环境有所裨益。

1 健康城市建设

世界卫生组织 (WHO) 对健康城市的定义，是一个由健康的人群、健康的环境和健康的社会有机结合、共同发展的一个整体，能够改善其环境、扩大其资源，使城市间能互相支持，以发挥最大的潜能[2]。基此，可以理解为，健康城市一切以人的健康为核心，同时强调在享受生命和发挥潜能的同时能够建立互相支持的城市。2016年《“健康中国2030”规划纲要》发布；随后，厦门市入选全国爱卫办确定首批38个全国健康城市试点城市。

我国的国家健康城市指标体系，主要包括健康环境、健康社会、健康服务、健康人群、健康文化5个维度。可见，健康城市的内涵极其丰富，涉及到城市的方方面面。厦门市的健康城市战略实施，主要体现在推进分级诊疗改革、医疗信息化、公共卫生服务、全民健身运动等方面，但迄今为止关于而防灾防疫还并未得到足够的重视。

图1 厦门市公共卫生服务体系示意图

2 厦门在此次疫情防控中的优劣势分析

本次新冠状肺炎疫情严重情况下，福建省在全国各省中排位居中，厦门市确诊病例数在福建省位于前列。基此，本文对厦门市在此次疫情防控中的劣势和优势做一个初步分析。

2.1 厦门在此次疫情防控中主要劣势

(1)城市化水平高

疾病在城市中传播速度较乡村更快。厦门城镇化率在2018年为89.1%，而思明和湖里区更是达到了100%，受灾率居于全省前位。城市化改变了自然景观和生物环境，使得人类与携带病毒的动物栖息地产生交集，也使病毒的适应性增强，产生变异，导致传染病新发。此外，城市化加速了社会互动，中心城市及周边城市形成城市网络，方便的流通性使得病毒扩散成指数增长。

(2)外来人口比重大

据统计，2018年年底，厦门市常住人口411万人，其中51.3%的常住人口户口登记地为省际和省内其他地市，表明厦门外来流入人口数量占常住人口比重很大。而在外来流入的常住人口中，省外流入人口占比51.8%，省内流入人口占比48.2%。随着福厦高铁的开通，进一步产生虹吸效应，大量的人口流动加快了疾病的传播速度。

(3)旅游城市导致游客成为重要传染源

根据此次的确诊病例分布情况，鼓浪屿、曾厝垵、黄厝等旅游热门地区为确诊病例集聚区。2020年1月24日起，厦门各大旅游景点暂停对外开放，暂停接待参观游览人员。对所有外来人口入厦、返厦实行摸排、报告及管理制度。至此,游客引发的病毒传染才得到基本控制。

2.2 厦门在此次防疫战中主要优势

(1)分级诊疗改革和家庭医生制度基本建立

图2 厦门医疗卫生服务体系示意图

厦门市自2016年起逐步推进，服务体系改革，合理配置医疗资源，建立起有效的医疗服务体系(图1～图2)。大医院与基层社区医院形成帮扶态势，通过“人才下沉”“资源下沉”、强化了基层力量，推进了“基层首诊、急慢分治、双向转诊、上下联动”的有序就医体系。推进了分级诊疗，很大程度上防止了交叉感染，避免资源浪费，提高了就医效率。截至2019年12月，厦门市家庭医生签约服务77.89万人，签约覆盖率32.28%，其中重点人群中65岁以上老年人签约15.32万人，签约率70.05%[3]。此次疫情中老年人为易感人群，厦门市的家庭医生可以及时为这些重点人群和普通市民提供医疗帮助，及时发现疫情，及时地缓解了大众的焦躁情绪。

(2)医疗信息化程度高

厦门基于医疗健康大数据建立了家庭医生签约服务平台和手机APP——“厦门i健康”，搭建了医生与居民互动交流管理平台，实现了社区卫生服务电子签约与管理。而且，还建立了基于健康档案的区域医疗卫生信息服务平台——厦门市民健康信息系统，实现了医疗卫生资源的互联互通、患者就诊信息区域共享，为厦门市95%以上的居民建立了全方位、全周期的终身电子健康档案。疫情防控初期，由于口罩短缺，厦门是全国首个线上摇号购买口罩的城市，市民通过“厦门i健康”可预约摇号抽取平价口罩，体现医疗资源的公平性。

(3)城市大格局体现优势

首先，厦门城市格局很好地规划了生态廊道和山海通廊(图3)。生态廊道的植被、河流、湿地、农田成为各个区块的天然隔离带，山海通廊又可以加快城市空气流通，有利于建立安全舒适的城市微气候。其次，厦门本岛具有交通上的隔离优势，在各个跨海大桥建立防疫点可有效控制传染病的传播。

图3 厦门市山水格局

(4)体医融合和全民健身推广

大力发展运动医学和康复医学，鼓励医院设立运动医学专业及运动康复治疗，推动形成体医融合的疾病管理和健康服务模式。厦门市一直以来都致力推进全民健身活动，有利于增强厦门市民体质。举办国际马拉松和帆船运动比赛，建成23km长的山海健身步道，学校体育场地设施向社会开放，打造“15分钟健身圈”等举措已经获得极大的社会效益。

3 面对疫情防控的城市规划反思

(1)重视防灾防疫

厦门全市医疗专项规划，明确按全市千人口医院和卫生院床位数6张的标准进行控制预留。目前，厦门市医疗卫生用地总面积为130hm2。全市人均用地面积为0.3m2，低于0.9～1.1m2/人的标准。千人床位指标为4.03床，距规划的6床/千人的指标差距较大。床位数的数量代表了医院接受病患尤其是重症病患的能力，厦门市目前床位数较低，应在规划阶段就考虑疫情大面积爆发可能的工作预案。

首先，城市发展应留有空白，对“厦门小汤山”或“厦门火神山雷神山”进行选址和预留，对可征用的医院以及周边城市的医疗联动也要进行提前梳理和分析。

此外，厦门市分级诊疗制度虽然已初步建立，但是主要还是针对慢性病，对于急性病和传染病考虑欠佳，今后应着重考虑如何结合新兴医疗科技，提升社区卫生点的检测水平和安全性，确保其他疫情万一再发生而需集中隔离治疗时能从容应对。

(2)优化城市交通

城市交通复杂多元，是灾中救援和灾后恢复的重要空间载体，科学高效的交通系统是防疫致胜的关键环节。

第一，建立有韧性的交通系统，即在特殊情况下，为避免“一刀切”式的交通隔离，应提前建立可分区分层运行的交通系统，在保障基础生命线的前提下，避免公共交通和物流运输瘫痪耽误病患救治和物资输送。

第二，加快岛内岛飞机场和火车站的外迁。厦门市面积1699km2，本岛面积仅158km2，占厦门市面积的9%，但是总人口数超过全厦门市的一半，人口密度大，建设用地局促。加快高崎机场向岛外翔安区迁移，改造岛内厦门火车站，可以减少流动人口在密集处聚集。

第三，加快非机动车道建设。1999年，厦门市禁止岛外牌照摩托车进岛，岛内牌照摩托车五年后不许上路；2012年，厦门市出台了电动车管理办法，在岛内全部主要区域对电动车禁行。所以，厦门市尤其是本岛很少有建设标准的非机动车道。随着电动车骑手慢慢担任起物流运输的终端环节，人们的食物、生活用品、药品、快递等都需要依靠骑手运输，尤其在此次疾病防控期间，居民不方便外出，骑手投递显得极其重要。厦门市缺少连续的非机动车道，使得电动车经常行驶在人行道，存在安全隐患，不利于人民生活和物资流动，建议新建城市道路预留安全通达的非机动车道，同时将人行道净化、慢行车道建设纳入道路综合整治改造提升的重要内容，最大限度地确保慢行车道的通行空间。

(3)加强城市治理与管理

此次疫情爆发，还需要对城市治理和管理情况进行深入反思。

第一，城市治理中，政府、企业和民众的良性互动问题。重大突发事件和利益冲突会导致社会关系的不稳定。2020年2月5日，厦门市政府发文，通过信贷展期、融资成本降低、政府给予补贴、适当减免税费、加大稳岗扶持、降低创业成本等政策，支持特殊时期企业发展。此外，还应建立责任担当、互助互爱、自觉自信的公民意识，建立良好的社区共同体，形成政府、企业、民众三者分层分工、相互协作、互利互惠的良好关系。

第二，商业市场的规划管理问题。此次疫情的爆发原点为武汉华南海鲜市场，政府对此的监管不力酿成大祸。厦门作为沿海城市，也有众多海鲜市场。对于新建的海鲜市场，在商业布点规划时应重新考虑其选址和布局的合理性，对于存量的海鲜市场如七市、八市海鲜市场，应该加大监管力度，注意食品安全。

第三，开放式居住小区的社区管理问题。厦门市本岛的居住小区，大多面积体量较小，老旧开放式小区数量较多，为掌握小区人口居住情况，控制社区人口流动带来了困难，应加快建立“智能设备+互联网”的老旧小区改造，形成“无形的围墙”，为小区管理带来便捷。

4 结语

疫情爆发，对于国家而言是一场灾难，但同时也为城市发展提供了一次宝贵的反思机会。在此次疫情爆发过程，厦门的劣势在于城市化水平高、外来人口比重大、来厦游客多；优势主要表现在分级诊疗改革和家庭医生制度基本建立、医疗信息化程度高、城市山水格局利于隔离和通风、体医融合和全民健身的推广。建议今后更加重视防灾防疫、优化城市交通、强化城市治理管理，以此加强城市对于突发性公共卫生事件的应对能力，推进健康城市的建设进程。