高等教育后大众化时代大学内部质量管理路径探析∗

吴 雪

（福州大学 共青团委员会，福建 福州 350108）

一、引言

当前，后大众化阶段的高等教育对社会经济环境和功能结构影响深刻：高等教育发展已经越来越置身于国家经济社会战略规划布局中，规模庞大、类型多样成为新时期高等教育的特点。与大众化阶段相比，后大众化阶段高等教育学生类别和经费来源更加多样化，高等教育机构利益相关者更加多元化：一方面，社会各界更加关注投入产出的绩效成果 （Performance）；另一方面，利益相关者也试图通过多种渠道关注甚至参与高校质量管理中。基于这样的特点，后大众化时期高等教育质量管理必然呈现出新的特点。本研究在探究后大众化时期高等教育质量管理特征的基础上，希望探寻后大众化阶段高等教育质量管理的普遍路径，以更好地保证大学内部管理绩效，促进高等教育与社会的协调发展。

二、后大众化高等教育质量管理特征

（一）“信息对称”是后大众化时代质量管理的前提条件

精英高等教育时代，作为 “探索普遍学问的场所”的大学有足够的教育资金，保证大学内部制度的完整运作，也就保证了大学保持高深学问的探究和学术自治，降低了大学因为经费不足而以质量为代价屈从于政府社会和市场需要的可能，质量信息主导权在大学。20世纪80年代后期，高等教育进入大众化阶段，大学公共财政经费的不足，大学不得不开始通过其他的方式募集经费来维持大学的基本运作，世界范围内掀起高等教育质量管理改革。政府开始把 “官僚化”的管理模式带入一直以学术自治为传统的高等教育领域，用简单量化的评分方式来公布大学质量信息，但是，大学的差异性和多样性的质量是不可能在简单分数高低中体现出来的。大学质量信息主导权在大学和政府，对其他利益相关者而言，信息依旧不对称。高等教育后大众化时代，非传统学生占据了压倒性的比例 （见表1）。

表1 1997—2018年非传统学生占全日制学生的比例 单位：%

这就意味着不同类型的学生对教育质量的期待要求和关注都不一样，如何去满足不同类型学生的就学需求，满足不同类型学生对质量的差异化关注，市场要求高等教育质量信息对称和公开。英国教学质量信息网 （Teaching Quality Information，TQI），供各高校定期发布其质量和标准的信息、学生学习经历调查报告等，以满足公众对院校质量信息的需求，增加质量信息和质量监控的透明度和可信度，解决了质量信息对称的问题。这种以公开透明的方式向社会传达高等教育质量信息的方式，符合政府对高等教育院校质量信息公开的要求，符合社会大众希望清楚了解不同类型高校教学质量的真实信息的要求，为学生和家长选择高校提供了最直接的信息。

（二）“绩效管理”是后大众化时期质量管理的核心制度

高等教育发展到后大众化阶段，院校外部财政紧缩政策更加凸显了高等教育准公共产品的性质，公立院校的公共财政日益减少，与私立院校的竞争日益激烈，市场因素开始取代传统的公共政策影响高等教育发展，高等院校 “自主经营，自负盈亏”模式日益显现。以绩效目标为核心的新自由主义教育管理理念应运而生，高等教育领域纷纷引入企业管理的 “绩效”制度，问责和保证高等教育质量，绩效管理成为政府对大学质量监控的重要方式。具体可以分为以投入为基础的传统财政拨款方式对大学进行行为引导和以绩效评价进行拨款 （即 “绩效拨款”）为基础的结果导向对大学进行引导。早在20世纪80年代中期，美国各个州政府纷纷推行目标导向绩效拨款模型，以发展有关问责和教育质量方面的实践。20世纪90年代，公共问责系统更加强调质量管理指标作用。21世纪以来，高等教育绩效管理越来越强调院校的组织系统和战略发展规划，重视绩效和产出结果的结果导向型治理模式。高等教育绩效拨款是政府将大学 （主要是公立大学）的办学、科研等方面的绩效，通过衡量大学的办学绩效来决定对其拨款的方向和数额。它主要关注的是大学已经实现的目标与预期目标的对等性，而非单一关注大学预期的目标。英国等欧洲国家也不遗余力地强调高等教育绩效管理，并把市场机制引入绩效指标管理中来。英国以绩效为基础的科研评估制度，大约每年将近95%以上的科研经费以科研绩效评价的方式拨付。与此相对应的，高校内部也纷纷引入绩效管理制度，设定绩效目标导向，提高院校教师和行政管理的绩效，以应对外界的问责，保证高等教育质量。我国大学也开始引入绩效管理制度，从绩效考核、绩效工资等方面不同程度地开展办学质量和绩效管理，一定程度上提高了学校的办学效益。当前的实践表明，绩效管理是提高高等教育投资效率的重要工具，通过绩效评价可以提高高校公共管理程度和推动质量改进。目前，有许多国家和地区都在开展高等教育绩效管理并不同程度地把绩效指标与拨款挂钩。

（三） “常态监测”是后大众化时代质量管理的重要手段

常态监测和信息对称是相辅相成、互为结果的。后大众化时代高等学校发展的多样化，利益主体的多元化，社会需求的复杂化，标准的多元化，推动了高等教育质量价值判断的多样化，最终导致高等教育机构的质量不再是象牙塔中束之高阁的 “一言堂”，而是需要放在市场和利益相关者面前来接受检验，不同的利益相关者根据自身的标准和需求，对高等教育的办学水平、人才培养质量等内容独立自主地做出事实判断和价值判断。这就需要打破传统阶段性、静态化、终结性的质量管理手段，建立常规性、连续性、系统性与制度化的 “常态监测”质量管理模式。后大众化时代，政府和高校引入信息技术手段，对教育教学和内部管理相关指标和数据进行实时分析、监测和反馈，一方面能够对高等教育机构的质量管理和保障提供科学的依据，另一方面也能够给多方的利益相关者提供公开透明的数据，以供利益相关者从各自的角度获取相关的质量信息。虽然完全以数据和技术为支撑的质量保障模式受到了高等教育研究者的诟病，但是常态监测质量管理方式本身并不对结果进行事实或者价值判断，而是直观性、客观性质量数据结果，评估结果的价值判断和事实判断交由利益相关者根据自身实际需要，依据一定的评判标准自主进行。2012年3月，教育部发布 《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》，指出要建立以自我评估为基础，以教学基本状态数据常态监测、专业认证、院校评估等为主要内容，政府、社会、学校及专业机构等多元参与的教学评估机制。由此可见，现阶段的高等教育质量管理倡导建立更加完善的多元化质量保障体系，侧重常态教学数据的监测和分析。

三、战略规划：大学质量管理的制度模式

我们说，信息公开、绩效管理和常态监测成为高等教育后大众化时期质量管理的新特点，即要求大学质量管理制度模式做出相应的调整。大学如何将外部压力转化为内部发展的动力，寻找自我特色定位和发展的空间，成为各国大学应对挑战和竞争所必须面对的问题。战略规划则以其清晰的自我目标定位，明确的资源协同力和整合力，高质量的管理效率契合了绩效制度所强调的效率和效益的统一，成为当代大学内部管理的新“宠儿”，更成为当代高等院校内部质量管理制度的新选择。战略规划帮助大学把质量责任内化，在大学内部自上而下形成质量文化氛围，并明确院校的质量目标和行动框架，主动公开质量信息给市场和社会问责。大学战略规划出现并实施意味着后现代化大学新的质量管理制度模式的出现：即大学重新作为质量保障的主体，重建和社会的质量信任机制，构筑多主体参与和监督的大学内部新的学术自治模式。

首先，大学战略规划有利于院校质量文化的形成。2009年世界高等教育大会强调高等教育质量改革要实现 “既建立各种质量保障体系，形成多种评价模式，同时更需要在机构内部形成一种质量文化。”［1］这要求高等教育质量管理制度强化文化管理，高等院校质量管理要从过去制度评估和管理转向形成院校质量管理文化建设，通过对质量管理意识的共同认同来推动院校不同层面以自我转变和调整为己任，从而持续不断地推动院校质量的提升。只有在大学内部形成良好的质量文化氛围，在高校内各个利益群体中都形成质量为本的概念，把改进和提高质量作为大学自身发展不可或缺的校园文化和生活方式，质量管理的各种方式，才可能真正得到有效实施。但是，质量文化并非一朝一夕形成的，如何有机平衡大学发展过程中不同利益主体之间的诉求？如何广泛吸引大学发展过程中不同利益主体参与学校质量管理的积极性？如何在短期内使质量的意识在大学管理的各个层面得到确立？

从大学治理理念来说，大学战略规划的性质是一种解决院校内外多元利益冲突的共同治理策略，“大学战略规划不是制定一份厚厚的、详尽的文件，每个人都应当遵守，却让学校的关键人物们只在大脑中面向未来进行创造性思考和采取行动。战略规划以一个中心战略为主旨，包含了一系列连续的改变条件的调整活动。”［2］189究其原因，大学是一种知识型组织，她的发展经历“精英—大众化—后大众化”的长期蜕变、转型，在大学重构新的学术自治体系时必须要吸纳学生、家长、行政管理人员、教师、政府、大学出资者和社会公众等与大学可持续发展关系密切的利益相关者的意见，把这些意见围绕人才培养的大学基本职能，融入大学未来发展的规划活动中。这样，大学战略规划就有了影响管理行为的各种不同利益相关者的意见，凝聚了多种利益主体诉求的战略思想。不同利益主体需求的质量信息和质量文化就同步植入战略规划。所以，我们可以说就大学质量管理而言，这种战略思想能够有机平衡大学发展中利益主体的诉求，从而吸引利益主体参与和关注学校质量管理，把质量管理理念通过规划方式自上而下确定下来，最终推动质量文化的形成。

其次，大学战略规划有利于院校质量管理目标和行动框架确定。后大众化时代，为了改变高等教育的窘境，解除高等教育发展面临的危机与挑战，大学战略规划成为一种新的 “更富有生机、对变革更具适应性的管理方式”出现，这种管理方式可以通过明确的规划来帮助大学和学院应对各种激变。这就意味着 “学校管理的自由放任时代结束了，学校规划的时代已经到来”［2］2。战略规划是源于企业管理，作为一种具有全局性计谋的管理工具，它具备了其他管理工具所共有的为组织管理提供更高的效率和更好的效益特点外，还是一种多维又权变的管理工具，它是宏观战略方案。

在英国布里斯托大学战略发展规划中这样写道，学生学习经历将在 “学生中心和研究促进教学；就业能力，包容力，教师发展和奖励（Staff development and reward），提供学生良好学习框架 （Building the infrastructure for education）”［3］等方面进一步强化发展。这个战略规划指明他们2017—2023年教学质量的方向。布里斯托大学对市场和发展前景做了预测后，他们看到满足这些质量目标需要在三个方面加强：首要的教育使命是为了扩大学生个体潜能和职业机会，通过以学生为中心的教学模式研究促进教学的模式、适合个体需要的学习经历，以及迅速改变中的全球化的劳动力市场要求。这就为布里斯托大学未来五年质量管理指明行动方向，也为质量监控提出明确的指标定位。可见，大学战略规划就要求大学改变传统管理方式，对正在变化的环境和利益相关者各种需求预先提出解决方案，它是通过院校内部的顶层设计，在评估大学发展现状基础上，对大学未来一定时期内发展方向、发展重点的一种整体和系统的设计。内容上，大学战略规划为一定时期内大学内部资源配置提供依据，为大学院系发展、专业建设、师资建设、教学质量等提出了目标和行动框架，保证高校未来各项决策能够在高效、灵活和理性的环境下做出具体的科学决策。作为大学战略规划的重要组成部分，质量管理目标和行动框架是以使命和愿景的方式呈现的，使命和愿景的落实是大学战略规划是否得以顺利完成的重要考核因素，也就是质量管理和监控的重要目标指向。所以，制定并实施大学战略规划是实现大学发展的使命愿景的一种方式和途径，也能够保证个性化的大学质量管理目标设定，保障后大众化时代高等教育质量管理的分层分类多样化需求。

最后，战略规划有利于院校内外部管理基本质量信息的公开。对大学而言，战略规划是为了“了解自己在竞争中所处的位置，并做出一个决策，即明确自己在竞争中希望努力实现的位置。”［4］战略规划的制定需要群策群力、集思广益。 “大学管理者必须就自己的主张征询其他人，……以便能够获得决策所需要的最完整、有效的信息，保证所有利益相关者的统统参与……是必要的。”［2］200就大学内部而言，为了保证质量管理的持续性、有效性，各国大学内部都已经普遍形成了制定战略规划的组织机构，把发展战略与质量监控结合起来，通过战略规划的发展报告把院校内部质量的要求、改进的目标具象化，指明院校战略规划年限内的发展方向。英国高等院校内部管理结构中已经普遍形成质量管理委员会，主要负责院校研究、质量监控和制定发展战略。美国高校内部有专门的院校研究中心，专门从事校本研究和战略规划制定。中国各大高校也纷纷成立发展规划办，来负责本校的战略规划制定。

对外部质量管理而言，高校的质量审核都越来越强调内部质量保障进程与院校战略规划目标的对应。“战略规划给我们提供了关于单个大学和部门的整体发展趋势的有价值的信息。我们因此提议保留目前已有的要求，让大学继续在战略水平上制定其整体规划。”［5］QAA对英格兰各个大学进行质量审核的过程中，已经把院校战略规划设计作为质量监控的重要因素。QAA要求2006年以后的质量改进方案中都必须公布五年或者十年的发展规划，这个规划必须对未来教学质量内部管理的程序、责任归属和发展方向有明确的规定。可以说，战略规划报告可以为高等院校内外部质量管理提供基本的质量信息，保证质量管理的目标和过程监控的一致性、延续性。

四、结论

从世界高等教育发展来看，高等教育大众化纵深发展趋势不容改变，信息对称、绩效管理和常态监控成为后大众化质量管理的明显特点，“战略规划”的性质、内容和呈现方式决定了它可以成为后大众化阶段大学质量管理制度建设的重要路径。当前我国高等教育发展越来越强调走内涵发展、质量发展和特色发展的新路子，以战略规划的方式推动形成院校内部的质量文化认同，必将成为我国高等院校质量管理制度建设的强大推动力，成为高等教育人才培养和内涵建设的重要保证。