民国时期山西村治中的实察员

(长治学院 历史文化与旅游管理系，山西 长治 046011)

清末地方政治改革盛极一时，此风一直延续至民国，并在各地形成了各具特色的改革实践。1917-1928 年间，由阎锡山主持领导的山西省地方行政改革和乡村建设运动，是一场内容涉及政治、经济、教育、治安，以村为单位，层级跨越省、道、县、村的村庄建设运动。村治改革在内容与组织实施方面既借鉴了传统社会乡里自治传统，同时也吸收了西方民主法治精神，是民国时期国家政权向下扩张的具体实践，也是中国现代民族国家建立的一次积极探索。

目前学界对于山西村治的研究主要涉及两个方面:其一，史学意义上，聚焦国家近代化转型与山西社会变革，梳理分析民国时期山西村治运动中存在的问题，分析其建设思想及具体实践;其二，政治意义上，重点对山西村治与传统乡里制度、现代地方自治进行比较研究，分析其具有的传统与现代色彩，探讨作为一种制度化安排，山西村治与现代化政治体制间的密切联系①祖秋红:《“山西村治”:国家行政与乡村自治的整合(1917——1928)》，博士学位论文，首都师范大学，2007 年。孟令梅:《民国初期山西村治评述》，《晋阳学刊》，2000 年第5 期。李德芳:《阎锡山与民初山西乡村制度的变革》，《河北大学学报哲学社会科学版》，2000 年6 月。李德芳:《阎锡山与山西村制变革》《晋阳学刊》，2000 年第5 期。刘娟:《民国山西村治研究》，博士学位论文，西南政法大学2017 年。。

作为一项自上而下的国家建设，山西村治“推动力在省，改革重心在县，着力点在村”［1］，围绕建设目标，阎锡山政府一方面进行政策规划与制度设计，另一方面又会随着改革的推进不断进行着政策的调整与制度的改进。而在此期间负责沟通上下，联系政策与实践的重要环节与方式正是实察员及其实察制度。

一、政治实察所与实察员

民国时期山西村治改革的动力点在省府，监察动力点也来自省府。为了将省府的政策措施真正贯彻至地方，同时有效监督村治的实施，阎锡山所领导的省级政府进行了一系列制度设计，并成立了相应机构，颁布了相关条例对村治改革实践进行监督检查。

1917 年9 月3 日，阎锡山被北洋政府正式任命兼任山西省长。1917 年10 月1 日，山西省宣布将以前设立的考核禁烟成绩处改组归并，创设六政考核处。10 月20 日颁布《六政考核处成立宣言》，宣言提出，考虑到村治改革中“凡此兴利除害之六端，实为生众食寡之要政，如期望人民自行举办，则如河清难俟，非以官力积极提倡，不足以树风声而资振作。而欲官吏之实心从事，尤非严加考核，不足以定奖罚而促进行”［2］18。于是，阎锡山“邀约绅耆寅僚，集会研究，质以六事，佥谓简要可行。爰将前设之考核禁烟成绩处，改组归并，名曰‘六政考核处’，专司成绩之高下，以定办事之考成，已于十月一日成立。事属本公署内部组织，并非对外另设机关，自与各厅、道、局、处之权限无涉。其处中所需经费，即以锡山兼职之薪俸公费，悉数拨充，亦与国家行政预算经费支出无碍”［2］18。六政考核处成立即开始筹划设计六政具体实施办法，上报北京政府后，获得认可，并着令按照地方情形，循序渐进地推进实施。

为“免各知事空文搪塞之弊”，保证六政的切实推行，山西省府将之前的政治研究所改为政治实察所，委任候补学习人员四十名，专充政治实察员，分赴各县，实地调查。同时，其他庶政，亦各有专司如山西洗心总社、山西省天足总会等负责，实力并进，“并非谓六政考核，而他政即不注重焉”［2］18。

随着实察工作的展开，为使实察工作真正起到研求之用、表率之职的作用，避免实察所“所长猥以庸才、滞膺要职”，对实察人员进行更有效的管理。1918 年，山西省政府政治实察所颁布吏字第五百九十八号令，对于实察规章意义及实察员会议规则进行完善。该指令重申了实察所之作用，“断非仅于临时派遣实察员而已。是必将与平日有以启发其识解，振作其精神，以为届时实察之储备。”指令对于实察员的组织及运行方式进行了明确:

1.实察所之性质及主要职能:实察员会议为实察所长及全体实察员之组织;为实察员讨论方案，交换知识，召开实察员会议的场所;

2.实察员会议的内容及基本流程:实察会议包括实察前会议和实察后会议。实察前会议主要就本届颁发各种规章内条例分别提出讨论之务;实察后会议，除秘密事项以外，各实察员应以经验之所得，互相质证。对于为难有怀疑者，需提交理由书，并交由所长讨论，提出救济之法。实察员会议讨论结果对于政治之实行有益的，由所长呈明省长。

3.实察员会议要求:由所长任主席。会议不限人数，但差竣返省不得无故缺席。实察员会议开会之次数由讨论事件之多寡决定。实察员会议之记录从实察员中选任。会议记录内容包括开会时间、到会人数、提议案件，决议清新记录在册。每一星期汇集一册，并由所长呈报省长［3］。

二、村政处与村政实察员

1922 年8 月山西省公署成立村政处，陈敬棠任副处长，后升任正处长。1923 年春“六政考核处”裁撤归并入村政处。村政处专门负责考核各县村自治工作。村政实察员工作以查报各县村政成绩优劣及所定办法是否适合，能否实行，并办理人员有无操切敷衍及一切舞弊情事为主。工作过程中要求村政实察员对实察事项应详切考察，据实道陈。工作中做到关于村政各项事务均应随时查察，其定有专表者，应按期填报;各项表件由委员自带者，必须亲身查填，由本部发给各县者，先由县填就，送交委员查报;实察员报告所用公文，均以函件行之，但须编订号数，以便稽查。村政实察员将所检查村庄分为主村与附村。每年主村须查二分之一以上，附村应按照实察须知内表列数目查宗。各员到县之日起，须将逐日经过事件登入村政实察员日记薄内，每月月终邮寄村政处，以备核阅;村政实察员领有薪旅等费，所至各县除来往发有车票，照章支用，不得籍端需索或收受馈赠;实察员在服务县分不得携带眷属;不得向县区开说词讼;发觉烟赌案件不得提使赏金。

村政实察员的具体工作内容包括:在服务县分，得商问知事召集县区人员宣布村政进行方针，于考察所至村庄并得召集人民随时讲演;村政实察员于考察所至村庄与村长副闾、邻长接洽时，务和平询问，即有办理不善者或偶有误会答复不周者，亦应开诚指导，不得傲慢凌辱致招反感。对于违反规则徇隐或不当行为者，经委查或举发属实者，按查案委员处分办理条例办理，如系触犯刑律，依法严处［4］。

实察员的考核采用分期考核的办法。由村政处负责各股及省秘书处各科负责。考核之日，被考讯之实察员齐集于总部自省堂，由陈芷庄主持。就各县之吏治、政事、民众之批评、物产、风俗、教育、实业等情形逐一询问，实察员以实例回答。随后，进一步就地方自治办法、各县盗匪、烟丹、国民教育、天足等问题进行讨论［5］。

实察员到地方之后的工作流程，在《山西省公署实察员服务暂行规则》(二十九年九月五日第六八次省政会议通过)中进行了详细的规定。

公署实察员奉派赴各县考察其范围，以实察区城为限，凡属区城内之行政、司法、社会状况以及行政人员之优劣等，均应详加考察。从中可以看到，实察员考察范围十分广泛，凡公职人员都在其考察范围之内。出行时间的安排:实察员赴各县考察每年分两期出发，上半年出发一次，下半年出发一次。

实察员到达后，除完成每日工作记录外，每日须有报告到署，如无重要事项，至少每星期报告一次，每届月终总报一次;实察员对于调查事项须躬亲办理，不得托县区人员代查，及向县区指派人员供其差遣，如有赴乡需用警察之必要时，得由县区酌派长警以资保护;查报事项务须公正直确，不得以私人感情作用致有出入，亦不得以传闻无缘之;实察员到县应适宜公共处所居住，非万不得已，不得住用民房;书写函表等件不得调用县区书记;密件应亲自书写以防泄露;查办专案应直接报告主管官署核办，惟报告、稿底应抄呈本署，实察室一份以备考核;极重要之事件，虑有泄露不能函报时，应呈请回省面禀，但在未呈准之先不得擅回;实察员在区服务，非经呈准不得擅离;实察员考察事务，应遵守期限，非经呈准不得早离获滞留;实察员于考察限期届满回省时，应将各项表报填完毕;实察员为明了真相，向各机关或商号调阅卷宗或赈薄，应妥慎保管不得污秽或损坏;实察员服务无论在内在外，对于职务上，应守之秘密不得泄露，倘有宣泄，经查明属实者，应受最重之处分;实察员对于实察事项，如有改进意见应陈明;奉派查办事件务须严守秘密;实察员执行职务不得受地方供应及馈赠。

三、实察重点与实察人员构成

(一)村治改革初期，山西省建立了以编村为单位的基层行政体制，并在乡村积极推行以“六政三事”为中心的改革。这一阶段，按照《村制通行简章》规定，各行政编村普遍设立了村民会议，村公所，监察委员会，建立息诉会和保卫团等，同时由省政府开始派出实察员就地方村治改革进行检查考核。

这一阶段，实察员主要查办各县办理六政情形。阎锡山提出，实察工作要“打倒空文政治，务必持平报告，好坏必须本诸事实”。阎锡山要求实察员到地方后第一应“集合人民宣布政治宗旨”，注意“以简截了当之宗旨”向民众进行宣讲六政含义;第二，将社会矛盾最集中，反映最集中的问题与地方知事沟通，敦促其严格执行。第三，考察地方实情，结合地方实际对六政的实施进行考察与调整;第四，监督检查地方官吏村治改革的实际效果，“如有不守本分或不能尽职者，亦须由知事严切考查，分别撤惩”［6］。每一届实察工作历时三个月，所需旅费由省公署承担。实察结束后，按照实察员成绩优劣列表成册，并送交国务院及各部查照在案。

1918 年(民国七年)第二届实察员分驻各县地点及姓名名单［7］

此次视察，共涉及山西全省3 个道38 个县。这一批实察员中仇元琛，民国八年二月六日被阎锡山委任为宁武县知事;李凤翔，五台人，民国七年九月阎锡山委任为蒲县知事，十二年在任。民国十三年任赵城县知事，十四年春任沁县知事，二十一年任文水县知事;庞士林，代县人，民国二年任太谷县知事;张第才，河北满城人，民国九年九月任永和县知事;李舒甲，民国七年七月十八日阎锡山委任，民国九年、十一年任绛县知事;柳蓉，民国十二年七月在任离石县知事;朱鉴徽，民国七年代理洪洞县知事;苗膏郇，河曲人，民国十六年十月任平顺县知事;刘士端，民国十二年至十四年任壶关县知事;阎镜光，民国十一年和十三年在任太原县知事。他们中有的在此次实察之前就担任过知事，也有的在实察之后也成为地方知事，可谓是山西村治的中坚力量。

(二)随着村治改革的推进，阎锡山认为想要实现村治改革的目标，“不但非普通之官治所能及，亦非形式之自治所能成”，发动村民参加村治改革。为此，阎锡山制定了改进村治办法:即整理村范，召开村民会议，制定村禁约，建立息诉会和保卫团等。并通过逐步试点，向县委委派协助委员等方式，进一步推进村治改革的深入。进行这一阶段的实察员工作要求也发生变化。省府要求“实察员除查报六政外，其余则注重精神”。重点关注知事能否主张公道，据事实报;署衙中之署吏有无诈索民财情事;劣绅土棍之姓名及事实;民众冤枉不平之事;家庭残忍之事;省道官员扰民之事。要求将长于畜牧者，善于音乐者，热心公益者列名具报，以备荣奖［8］。

四、实察员对村治工作的反馈与处理

(一)传达上级命令，完成上级任务

由省府派往各地的实察员，由省长及各负责厅长直接任命。在具体的督察工作中，作为省里派往地方的监察员，身份特殊，但并不具备辖制地方官吏的权利。主要的任务是调查各村的村治建设情况，考察县区政府的具体工作。

深入地方之前，政府会将实察重点及相应要求告知实察员。如推行“六政三事”期间，为提倡水利建设，由六政考核处制定专门表式，“委实察员携往各县，会同知事依式填列。翌年，取其所报，令实察员一一复勘，误者更，遗者补。并稽其源流之所自，水量之余绌，附诸表末，以供参考。”

即便实察员到地方后，省府也可以通过提前告知或电令等方式对其工作内容进行指导。如电令晋城村政实察员查报山蚕场灾情;电令定襄县实察员查报第一、第二植棉场苗木冻死情形;电令太谷县村政实察员查报第一植棉场棉苗被霜打伤情形［9］。同时吏治的考核，积蓄人才的挖掘，集中问题的处理等，也会作为实察员工作的重点予以完成。阎锡山在对地方的考察中对于乡人提到的“官吏多事，敷衍为辞”的现象甚为担忧，因此着民政厅加以考核。实察员实察地方时，需填写由民政厅发给的表格，以便为民政厅之后的考核提供依据。如要求实察员调查各县富有商业才能之人的姓名、年岁、籍贯、操行及商业经营情况。转达省政府意见。如针对地方离婚案件增多的情况，省政府要求实察员到县后转告县长，具体处理方法［10］。此外，结合某一时期某一部门的特别需要完成某一项特殊任务也是实察员的重要工作之一。在派出过程中，山西省政府会根据时局的需要和相关部门的申请，通过实察员来统一执行某一项具体工作任务。1920 年，山西省平粜局成立。平粜局成立伊始“亟须调查各县粮食多寡及价值涨落、运输难易各情形”。因此，省署将即将出发之实察员全部委充为平粜局调查员，分赴各地“按照该局所呈各节主义查明具报云”［11］。

(二)搜集基层信息，汇报基层问题

深入乡村访问民风民情，搜集第一手资料，反馈基层工作信息，为上层工作计划制定与改进提供参考依据是实察员的另一项重要任务。一方面，实察员会将所在县村治中表现突出的地方贤达事迹进行上报，并代表地方申请奖励。1919 年，屯留县知事与实察员呈请奖励姜世隆等种树植桑成绩。“发功同树人匾字二付，褒状三纸”［12］。1920 年，武乡县知事与实察员呈请奖励劝天足出力员绅及各女学生。“经复查，该县天足成绩尚忧，应准给奖”［13］。另一方面，实察员会对所在县的基本情况，诸如区域面积，农业，气候情况，人口数量，民风民情进行详细了解。重点就县政情况，风俗礼教改进实效，军队治安，教育教化进行考察。特别是对于受到自然灾害的地区，其受灾情况，赈灾办法实施进行资料的收集，甚至代表地方向省府申请支援。

村政处实察员工作的重点是对地方村治实施情况的检查。1929 年全省各地实察员对息诉会实施情况进行了整体检查。息诉会的设立源于阎锡山“无讼”的思想。阎锡山认为在乡村社会，经济的不发达，司法制度的不健全，打官司不但耗费金钱，而且费时费力，即便赢得官司的人家，也是为子孙结怨，输了官司更难以拔出纠纷的困扰。因此，为了减少诉讼，阎锡山在村自治机构中设置了纠纷调解机构——息诉会。而息诉会职能发挥的如何，是否得到民众认可，运行中存在哪些弊端，围绕这些问题，实察员还进行了详细的调查汇编。

关于息讼会的实施效果，据和顺县实察员反映，查该县县署受理民事案件七十七起，息诉会受理案件一百八十九起，调息案件一百六十起，不服案件七期，息诉会办理公道，县署案件即逐渐减少。临县城南一带之居民，向称好诉，自办理息诉会以来，村民因省钱省事，关系颇感便利，争执之起，咸不愿赴县署起诉，即先请息诉会公断焉。也有一些地方，息讼会形同虚设，兴县调查显示，“一般村民之信仰力纠葛事件遂多，直接起诉，不愿请求息诉会处理”，致使息讼会调息事件小事居多，大事较少，统计成效甚微。究其原因，实察员认为在于“该县各村息诉会之会长会员，对于村人请求，调处事件往往发现强制专横不公厌烦等情事，就中厌烦最甚者则致减少，”“知事丞审，审理案件时，仅询问其否经过息诉会，所有经过之情形及其不经过之原因，概不注意，以后应如何改良错误，如何纠正之处，亦概不过问。”因此，实察员建议对该县极力改良整顿。高平息讼会成绩不佳，实察员考其原因，认为主要在于“村长副不负责任，多将职务委托社首代办，一由于公断员主张公道不力，以致减少人民之信仰力，且各村息诉会受理案件多不登记薄册，稽查为难，手续上亦嫌杂乱无章”。针对地方息讼会设立后争执增多，实察员给出了自己的分析:“其原因非各村村长及公断员专横强制厌烦所至，实因官厅未能提倡鼓舞十三年告知办法前二条，均未能认真办理，故各村虽有息讼会调处公道，减少讼端者，绝无因调息公道以至于无讼者”［14］27。

实察中实察员也发现，一些地方息讼会收效较大，但也存在不少问题，最普遍的是违章收费问题。诸如沁县“有村庄收鸣钟费一千者”，黎城县息讼会“东柏峪、东黄须、西黄须等村有令理曲者预备酒席之举，费在五六千以上”，河津县张村息诉会处理“岳禄子拖欠岳玉海债务”案时，就无故罚洋二元，这类的乱罚款收费行为，在后期实察员反馈中，已经明显改善［14］22-27。实察员对各县区的报告中，调查的机构除了息诉会外，还有村民会议，村公所，村监察委员会等自治机关。

(三)总结实察情况，形成评定依据

村政实察员的实察任务完成之后，其汇报结果就成为省府考核各县村政成绩的重要依据。1918 年以山西省政府六政处实察员报内容为基础，按照六政次第编列，对各县六政分别进行了优劣等次排定。

“考核水利 以本年兴办水利灌田多寡为准其本年开渠凿井灌田五万亩以上者列甲等 一万亩以上者列乙等 未及一万亩者列丙等 在筹办尚未进行或只凿井而灌田不仅百亩者列丁等 因限于地势不能兴水利者免予列等。”

“考核蚕桑以种桑成绩为主，并参酌农桑分局进行程度及提倡民间蚕桑情形分别列等。但本省蚕桑之业尚在萌芽时代，此次考核未列甲等，其种桑得苗最多而成活分数优者列乙等种桑未足原定亩数及成活少者列丁等捏报种桑地亩迹涉欺饰者列戊等，余均列丙等若气候寒冷不宜蚕桑者免予列等”。

“考核种树，以人民种树成绩为主。其成活数超过该县人口数者列甲等;成活数与人口数相符者列乙等;成活数不足十分之三者列丁等;树政废弛并未实力提倡者列戊等;余均列丙等”。

“考核禁烟，因禁种已不成问题，故注重运、吸、售三项。其查禁出力有肃清之望者列乙等;逐渐减少者列丙等;仍涉疏忽成效尚未显著者列丁等;废弛禁烟或处置乖方致乏成效并有种烟情事，疏于察觉者列戊等。”

“考核剪发，凡剪清者列甲等;查有长辫在数十人以上者列丁等”。

“考核天足，以十岁及十五岁以下全行解放，十六岁以上全行改放者列甲等;十岁以下全行解放，十六岁以上全行改放，十五岁以下劝禁十分之九以上者列乙等;综合匀计不及十分之五者列丁等;余均列丙等”。

最终，阳城、榆社、交城等县被评为上等;阳高、五台、石楼等县被评为中等;大同、神池、河曲等县被评为下等［15］。而这些考核成绩将成为省府考核各县县长业绩的重要内容。

山西村治本质上是国家政权向地方的延伸。实察员作为村治改革的重要辅助手段，本身也是国家政权向基层扩张的一种途径。作为村治改革的组成部分，通过实察员制度的实施及实察员在地方村治改革工作的巡视、监督、反馈，阎锡山政府不仅可以有效把控地方村治建设的实际，而且可以通过对地方官员及政府工作的监督检查以强化其政治领导地位，从而为其政府合法性提供更有力的证明。

山西村治中实察员体系的建立，体现了村治改革中双线并举，权力制衡与平衡原则，对于保障村治各项制度的实施具有积极意义:一方面，通过实察员的派出及工作开展，将村治精神及政策措施进行的再次的、深度的传达，不仅保障了政策传达的准确及时，更进一步强化了上层政权在基层管理中的权威地位;另一方面，通过实察员职权专职专责、垂直管理模式的实施，避免了村治运行中上层对地方管理的脱节，实察员作为政府代表深入乡村，对基层资源与政治生态的直接接触和深度检查具有直接性与及时性，有助于省府有效地掌握地方事权。

山西省村治实察员在培养路径和监察措施上具有强烈的行政色彩，体现了山西村治自上而下的改革趋势。一方面，村治实察员职权设置上直接对省府及相关部门负责，不受地方政府及其他行政官员制约，具有一定的权威性;另一方面，在履行监督职责的同时，实察制度也注意对实察员监察权实行控制和约束。1919 年12 月，山西省公署颁布的《修正政治实察员服务规则》规定，县知事对于省派实察员的不法行为有举报的权责，政治实察员“如有赌博押妓及其他不正当之行为”，县知事得知后可以“随时密报”，制度设计上具有一定的严密性。

山西省村治实察员在工作内容上兼顾效能与教化，重点追求对人，特别是对官员的监察。阎锡山认为，“山西今日政治上所欠缺者维何?其各种章程未完备乎?抑奉行尚有未尽善者乎?吾以为皆非也。各种章程非不完备，惟无实力奉行之人，则章程亦几等于虚设。”因此，村治实察员实察过程中，各级地方政府、工作人员在“六政三事”中的行为、能力、实施效果、效率就成为实察的重点。其次，实察员又承担着整肃风气，消弭上下隔阂的作用。1918 年8 月阎锡山对实察员讲话时指出:“前者委员出省，余均嘱令到乡，集合人民，宣布政治宗旨。因言之不当，致人民诸多误会，政治进行，亦受多大之障碍。”在阎锡山的要求下，社会风气之好坏、地方治安之治乱、乡绅之优劣、民众之精神逐渐成为实察的重点，其工作重点与阎锡山村治步骤相统一，呈现出层层推进、步步深入的特点。

实察员的设置是对中国传统监督体制思想的沿用与拓展。在山西村治一系列制度设计与建设实践中，实察员及其相应的制度设置，起到了沟通上下，联系各方的作用。然而，山西村治作为一项由上层组织构筑的乡村社会改革运动，不论是其制度的设置还是其政策的实施，都不是建立在真正有效的自治体制基础之上的。实察员也好，村治改革中的县、村官吏也好，都是站在上层的立场与角度在审视、执行、弥补相应的政策措施，所谓的“用民政治”“地方自治”，始终是由少部分人在倡导、在推进，而未能形成真正的民间潮流。因此，在上层意见统一、政局稳定的情况下虽然可以产生一些积极的，显著的成效，而一旦上层权力发生更迭，时局发生变化，既缺少上层领导，也缺乏底层动力的情况下，相应的成果便烟消云散。1930 年9 月，中原大战结束，阎锡山败逃至大连，新任三十二军军长商震以筹措军饷为由，经山西省府委员会议通过，最终裁撤村政处，实察员及其相关制度也随之废止。