“后脱贫时代”农村边缘贫困群体帮扶机制构建研究

2020-06-08李娜王有强

乡村科技 2020年11期

李娜王有强

[摘要] 近年来，随着各个贫困县区的脱贫摘帽，我国逐渐进入了后脱贫时代，帮扶对象由绝对贫困转向相对贫困，边缘贫困群体的相对贫困问题愈发凸显。2019年中央一号文件中明确提出“研究解决收入水平略高于建档立卡贫困户的群众缺乏政策支持等新问题”，说明中央已经关注到在今后农村工作中要重视这一部分边缘贫困群体的相对贫困问题。本文就边缘贫困群体的处境、主要特征进行深入分析，提出在后脱贫时代构建农村边缘贫困群体返贫预警机制及帮扶机制的建议。

[关键词] 后脱贫时代;农村边缘贫困群体;相对贫困;特征;帮扶机制

[中图分类号] F320.3 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）11-23-4

根据“十三五”脱贫攻坚规划，到2020年我国将稳定实现现行标准下的“两不愁，三保障”，消除绝对贫困，所有贫困地区和贫困人口将实现脱贫，迈入全面小康社会。近年来，随着我国扶贫力度的不断增强，贫困人口不断减少，贫困地区快速发展，我国大部分贫困地区已经脱贫摘帽进入后脱贫时代，贫困问题也开始由绝对贫困向相对贫困不断转化[1]，农村贫困将进入一个以转型性的次生贫困和相对贫困为特点的阶段[2]，相对贫困和潜在贫困成为接下来反贫困的主要方向。精准帮扶趋向于更长效，帮扶范围从关注显性贫困转向更加关注隐形贫困[3]。在后脱贫时代，边缘贫困群体的相对贫困成为日益突出的问题，针对农村边缘贫困群体相对贫困的处境，如何给予他们更多的关注和帮扶，成为我国在实现全面小康路上又一个艰巨的任务。因此，对于边缘贫困群体的研究和帮扶既是稳固脱贫攻坚成效的必要环节，也是完成脱贫攻坚伟大使命与实现乡村振兴的有效衔接。

1 边缘贫困群体的处境

后脱贫时代，指的是贫困地区在政府或者其他组织的帮助下，实现脱贫攻坚，成功摘掉贫困帽后的一段巩固时期[4]。虽然我国扶贫逐渐进入了后脱贫时代，但是由于区域发展不平衡和个体发展不平衡，相对贫困仍然会长期存在。笔者在实地调研陕北已经脱贫摘帽的H县和M县时发现，在大力扶持建档立卡户的同时出现了这么一部分群体，他们是徘徊在贫困户边缘的非贫困户，在评定建档立卡户时可能由于生活水平略高于那些被评为建档立卡户的群体或收入略高于当地的贫困线，因此被定为非贫困户。这个群体生活状态不稳定，存在很高的返贫风险，属于潜在的贫困群体，一旦家庭支出增加，收支不平衡，就会陷入困境[5]。在实地调研期间，笔者发现一些乡镇干部将这部分处在过渡区间的群体称为“边缘户”“边缘贫困户”“临界户”“临界贫困群体”或“临界贫困户”。

这几年来，国家对于贫困地区和贫困户的大力帮扶，使得贫困户所享受的扶贫资源和福利政策也在不断累加，已经远远超出大家当时对于扶贫的期望值[5]，而那些没有被评定为建档立卡户的边缘贫困户与贫困户长期生活在一起，感受到了被评为建档立卡户后生活的巨大改变，如政府发放扶贫补助、交通不便的进行异地搬迁、减免学费、报销医疗住院费、提供专项扶贫小额无息贷款以及进行就业培训等。笔者调研时发现，M县一些乡镇甚至会专门为建档立卡户设立一些公益性岗位，如护路工、护林工、护河工，每月发放300～900元不等的补助，即使脱贫摘帽后依然是脱贫不脱政策。仅仅只盯着建档立卡的贫困户，而不管脆弱性很高的边缘贫困人群，使得边缘贫困群体的生活反而不如贫困户，所以一些“边缘户”认为自己的现状按照评定的标准才应该是贫困户[6]。累积的资源分配不均衡形成政策的悬崖效应，引发边缘贫困群体心理不平衡[7]，差异性和不公平感进一步削弱他们的劳动热情和就业意愿，长此以往，这一部分群体的积极性、主动性和创造性被抑制，在市场的残酷竞争下极易被淘汰，成为新的贫困群体，进一步造成新的发展不均衡。这种不平衡的发展易激发新的社会问题，增加农村的治理风险，对于农村社会的稳定产生消极影响，不利于我国全面小康的实现。

2 边缘贫困群体特征

2.1 存在的普遍性和帮扶的边缘性

精准扶贫期间，我国农村将农户主要划分为两类，即建档立卡的贫困户和非贫困户，而扶贫本就是国家按照一定的标准线宏观进行资源再分配的过程，只要有标准线或边界，必然会产生刚过标准线的群体——农村的边缘贫困群体。因此，边缘贫困群体是普遍存在的，不仅存在于深度贫困地区、贫困村，而且存在于一些非贫困地区及非贫困村。他们在贫困的边界徘徊，收入略高于贫困线，但是存在很高的返贫风险。

2011年5月27日，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，提出脱贫攻坚目标，即到2020年，在现行标准下，农村贫困人口全部脱贫，贫困县实现脱贫。在这关键的几年里，为了能实现脱贫摘帽，各地政府把脱贫攻坚作为首要任务，主攻贫困户的脱贫问题。将大量的资源倾斜给贫困村、贫困户，与医疗、教育、住房及产业扶持相关的政策红利也只惠及建档立卡的贫困户[8]。调研H县期间发现，县政府及镇政府分不出专门的人力、物力、财力来对边缘贫困群体进行深入的调研考察，对于边缘贫困群体没有清晰的帮扶计划和帮扶措施，对边缘贫困户的生活和生产发展的关注也处于“边缘化”状态，出现“边缘贫困群体的生活状况反而不如建档立卡的贫困户”的现象。

2.2 应对风险的脆弱性

农村边缘贫困群体本就在贫困的边缘，文化程度低、社会地位低、收入低、资本积累少，这些难以支撑他们进入新时代生存和发展。受到自身文化水平低的限制以及市场多变的影响，边缘贫困群体较一般的非贫困户对于风险的感知能力和规避风险的能力更弱、抵御风险能力更低，更易受到一些自然灾害和意外灾害的影响[9]。由于自我恢复能力低，一旦在某一方面受到重大冲击，就会产生连锁反应进入恶性循环。同时，由于这些边缘贫困群体没有稳定的收入以及较多可抵押的资产，銀行一般不愿意向他们贷款，因此面对风险主要的选择是向亲戚朋友借钱。而囿于他们的社会关系网络主要是依靠血缘关系和地缘关系建立起来的，亲戚朋友的生活水平与他们相差不多，可获得的帮助较小，遭受过大的风险打击会使整个家庭陷入贫困，这种贫困甚至会在代际之间传递[10]。例如，家庭中某一个成员患突发性重大疾病或者发生意外交通事故后，整个家庭可能无法负担孩子上学的费用，而其子女由于受到文化水平的限制，未来从事的职业种类就会受到限制，可获得的高薪机会较少，可能会向父辈一样务农或者打工，之后重复面临相似的风险困境。

2.3 致贫因素的多维性和复杂性

党的十九大报告中指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分发展之间的矛盾。这意味着在我国快速发展、综合国力整体提高的情况下，人们的需要从最低级的生存开始向政治、教育、安全、公平和法制等多个维度转换。当前，我国农村发生贫困不仅仅受到经济的影響，同时受教育程度、健康情况、政策制度、外界环境等因素的影响，这也对应了阿玛蒂亚·森的反贫困理论，在当今社会经济不再是定义贫困的唯一因素，文化、政治、法律、制度等均会对贫困产生影响[11]。现任国务院扶贫开发领导小组办公室副主任陈志刚指出，2020年扶贫攻坚战完成后，新的扶贫工作重点从主要消除绝对贫困向缓解相对贫困转变、从主要解决收入贫困向解决多维贫困转变[12]。边缘贫困群体应对风险的脆弱性使其相对于一般的非贫困家庭更易受到各种因素的影响而陷入贫困，任何一项负面冲击都足以让一个本就处在贫困边缘的家庭陷入贫困。笔者调研陕北已脱贫的H县和M县后，将致使边缘贫困群体陷入贫困的因素主要分为自身和外界2个维度。

就其自身而言主要受到2个方面的影响。一方面是边缘贫困群体的受教育程度。一个家庭中各个成员的受教育程度尤其是户主的受教育程度对于家庭决策、家庭的长远发展起着重要作用[10]，而一般边缘贫困家庭成员的受教育程度普遍较低，多为初中、小学，甚至部分是文盲水平。加之受到社会地位低，社会资本匮乏的限制，一般都是在家务农或者出去务工，在城市务工则主要在餐饮业、服务业、建筑业等从事技术含量低、劳动强度大、职业风险高的体力劳动[13]，很难得到较好的发展机会。二是身体健康状况。对于边缘贫困家庭而言，没有较多的财产储蓄，因此一旦有人患长期慢性病或者重大疾病，不仅家庭劳动力减少，而且医药费和治疗费支出将远大于家庭收入，致使这个本就在贫困边缘的家庭立即陷入贫困[14]。

另一方面是外部因素比较复杂。一是意外事故伤残。一些边缘贫困群体外出务工时大多为短期工、临时工，并没有相应的保险，因此一旦发生意外事故，只能得到小部分医疗赔偿费[15]。对于一个家庭而言，不仅家人身体和心理受到伤害，而且失去了支撑性的劳动力，将会使这个边缘贫困家庭陷入长久的困境。二是教育投资，指在义务教育之外，主要是子女在大学期间的学费和生活费。例如，笔者调研期间发现的一个案例：A村一户人家共有6口人，2个70多岁失去劳动力的老人，2个劳动力主要在家务农和照顾老人，2个上学的孩子，家庭人均年收入4 000元，收入已经达到国家标准线，但仅仅能维持家庭的日常生活。而2017年家里的2个孩子同时考上大学，2个孩子每年的学费加生活费需近3万元，这对于一个本就处在贫困边缘的家庭而言是一笔巨大的支出，为了让2个孩子能上学，这几年家里已经欠亲戚5万～6万元。三是地方性土地流转政策。例如，近些年我国各个地区都在推行土地流转政策，对于土地本就闲置的群体而言，这项政策避免了耕地撂荒，但是对于一些本就依赖土地务农的边缘贫困群体而言，如果把土地长期流转出去，当他们外出务工不顺利再次返乡时就没有土地作为最后的生活保障。四是调研发现彩礼、建造新房等因素都会对边缘贫困户产生较大的冲击。

3 农村边缘贫困群体帮扶机制构建对策

后脱贫时代是一段需要稳固脱贫成效的时间段，也是脱贫攻坚与乡村振兴衔接的时间段。现任国务院扶贫办主任刘永富认为，2020年我国将消除绝对贫困，但具有长期性、历史动态性的相对贫困会长期存在。政府部门必须在相对贫困现象的基础上，转变扶贫工作的一些方式、内容、思路等，建立一套针对相对贫困的治理模式[16]。笔者认为在后脱贫时代对于边缘贫困群体的帮扶既要借鉴我国在精准扶贫上的经验，又要针对边缘贫困群体的特殊性有所创新。一方面，针对这部分群体返贫的高风险性建立返贫预警机制，化解返贫风险;另一方面，在预警提醒下为边缘贫困群体建立一个系统的、针对性强的帮扶机制。

3.1 建立返贫预警机制

在后脱贫时代，要想对边缘贫困群体进行帮扶，首先要将边缘贫困群体从非贫困群体中区别出来，这就需要确定一个“边缘贫困的范围”。曾有学者提出建议以人均年收入高于现行贫困线的10%作为边缘贫困线，笔者认为各个地方的发展有所差异，相对贫困程度也不一样，这个相对贫困线可以根据各地的发展情况因地制宜地进行设置，对于因残疾、大病等致使家庭出现返贫现象的特殊群体应加以重视。另外，构建返贫预警机制时既要针对贫困村，也要针对非贫困村。

边缘贫困群体返贫预警机制的构建主要包括有六大模块。一是政策宣传和申报。因地制宜地确定好边缘贫困线、拟定好边缘贫困户的申报条件和以后的帮扶政策后，由乡级、村级工作人员开展政策宣传，由农户根据申报条件及自身情况进行自主申报，申报可以按照批次及后期的帮扶效果进行动态调整，避免出现“资源叠加”和“福利叠加”现象。二是实地走访、摸底识别。可以通过第三方机构对于已经申报边缘贫困户的家庭进行详细的入户摸底，深入了解潜在的致贫因素[17]，进一步核实其家庭人口数、学历、年龄、住房、车辆和产业经营等基本情况，重点了解有无重大疾病者、有无发生灾祸事故等，在确保所获信息真实可靠的基础上进行评议审核。三是建立大数据库。做好信息的分类登记和备案工作，建立从村、乡、镇、县到市、省、中央七级的“农村边缘贫困群体预警中心”大数据库[18]。将走访摸底的数据录入大数据库，便于实行后期管理、观察与分析其动态变化，定期追踪了解那些边缘贫困群体的生活状况，也便于反馈前期的帮扶成效和巩固帮扶效果，及时发现新的陷入贫困的边缘群体[19]。四是判断风险类型。根据风险类型划分为3个级别，由于天灾人祸、突发重大疾病所造成的，判断其存在A类返贫风险，进行红色预警;由于缺乏能力、技术以及产业发展落后所造成的，判断其存在B类返贫风险，进行橙色预警;由于高等教育支出所造成的，判断其存在C类返贫风险，进行黄色预警。五是实行对症下药式帮扶。根据存在风险的级别及风险程度，通过各个部门的协调开展有针对性的、差异化的帮扶。六是分析并判断帮扶效果。定期走访，按照一定的指标观察帮扶效果，根据效果分析来判断其边缘情况是否得到缓和、预警是否解除，以及是否需要进一步干预和帮扶。

3.2 建立健全长效的帮扶机制

根据各个边缘贫困家庭的实际情况和存在风险进行分类管理，对于边缘户的帮扶要以解决存在的突出问题和主要困难为目标，注重激发其可持续的内生动力。结合本地实际情况，参考贫困户的扶贫政策，按照引发边缘户家庭困难的主要原因，分类制定相应扶持政策和标准，进行“精准滴灌式”帮扶，给予边缘户家庭享受相应的扶持政策，以鼓励教育、发展产业为主，帮助其提高自主能力。

3.2.1 “多主体联合”帮扶由于突发性重大疾病和灾祸而存在返贫风险的边缘贫困群体。对于那些处在贫困边缘的群体而言，遭受突发性重大疾病和灾祸不仅仅会带来重大的经济负担，更会带来身体和精神层面的双重打击。首先，完善当地医疗保障体系，将边缘贫困群体纳入医疗帮扶范围，对于突发性重大疾病的治疗给予一定比例的报销。其次，对于外出务工的农民，对他们加强安全生产意识的教育和培训[13]，可以由村委会牵头，联合保险公司，在村民自愿的情况下，建立由个人缴费、集体补助共同筹资的意外工伤保险体系，然后根据其外出务工时间分别按照月、季度、年来办理适宜的意外工伤保险。再次，可以发动当地的非政府组织、相关疾病的基金会、红十字会等提供一定的医疗帮助，或者通过新媒体水滴筹等方式借助社会的力量开展众筹，募捐医疗资金。最后，对于发生重大事故的家庭，安排心理专员对其及其家庭成员进行心理疏导和抚慰。

3.2.2 “助学金+助学贷款”双向帮扶由于高等教育支出而存在返贫风险的边缘贫困群体。通过宣传教育的重要性，鼓励边缘贫困家庭对教育投资，在义务教育全面普及的同时加强对于高等教育的帮扶，地区可以设置专项助学金和生源地助学贷款支持那些在接受高等教育上存在困难的孩子，来加强对于下一代的教育支持，预防代际性贫困现象的出现。孩子是一个家庭未来反哺的重要力量，受教育程度越高，获得的知识和技能越多，未来可选择的就业面越广，因此对下一代的教育也是阻断“贫困遗传”现象、防止未来返贫的重要方式[20]。

3.2.3 “发展产业、稳定就业、激发内生动力”帮扶由于缺乏能力、技术而存在返贫风险的边缘贫困群体。由于我国地域辽阔，不同地区之间自然环境、气候条件、文化习俗、发展程度等有所差距，因此要针对不同地区的特色结合自然资源和生态环境因地制宜地鼓励产业发展[21]。对于地势平坦、交通便利的地区，可以建立利益连接机制，发展龙头企业和专业合作社，整合资源，实施入股分红;对于偏远山区，可以通过引入电商、互联网宣传，提供生产性帮扶。对于产业发展缓慢的提供财政补助和技术支持，同时通过发展特色产业为那些具有劳动生产能力的边缘贫困群体提供就业机会，政府也可以通过开发公益性岗位吸收劳动力，为他们提供稳定的收入来源。根据我国在精准扶贫中的经验，累加的物质帮扶更易让贫困户陷入帮扶依赖和福利陷阱中，造成“悬崖效应”，反而弱化了其主观的自生动力[7]。因此，要想提高对于边缘贫困群体帮扶的可持续性，必须提高边缘贫困群体的整体文化水平和技术能力。当地政府可以根据性别、年龄、市场需求分门别类地提供正规的技能培训、手工艺培训，进而激发其内生动力、创造力，提高这部分群体的市场竞争能力，促进有劳动技能的边缘贫困人口进行就业转移[22]。

4 结语

习近平指出“没有全民小康就没有全面小康”，当前我国对于边缘贫困群体的关注度仍不够，长远的发展必然不能让边缘贫困群体不断陷入返贫的循环中。为了进一步巩固脱贫攻坚成效，保证我国农村治理稳定，不能忽视更不能遗忘边缘贫困群体，要兼顾边缘贫困群体的高风险返贫问题，保证全面实现小康路上不留死角。

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