基于受益性原则的地方主体税种体系建设

王余

[提要] 基于受益性原则方向构建地方主体税体系，不仅契合当前财税制度改革的重要内容，同时也为当前地方税种体系存在的矛盾和重建提出新思路。因此，在地方税系建设问题上，应重点强调受益性原则，将主要税种划分到受益的地方不同层级政府。采取这种划分方式能够提升地方政府的税收征管质量，有动力提高辖区内公共服务供给效率和质量，有利于地方政府现代化管理水平的提高。

关键词：地方税体系;受益原则;税源归属

中图分类号：F810.42 文献标识码：A

收录日期：2020年3月31日

一、引言

早期的經典财政分权理论认为，地方税体系之所以能够存在并不断补充完善是因为地方政府具有信息优势，能够对居民需求和偏好更好的回应和可问责性。这一理论成为西方多级政府体制的国家实施分税制和建立地方税体系的基本理论依据。蒂布特（1956）“用脚投票”理论，认为地方政府分别提供公共服务和征税措施时，当地居民作为“理性人”自然会比较各地方提供的公共服务，以自己偏好为导向选择居住地，并自愿为这些公共产品和服务买单。从国外最初有关地方税种选择的相关研究来看，King（1984）提出地方税种选择的“三不原则”，即不应该选取那些税基流动性相对过大的税种，如商品的增值税; 不能让本地税收负担转移给到本辖区之外的居民;地方政府不宜选取本地居民不易察觉到的税种、应增强地方税制的透明度。吕冰洋（2019）认为不管是中央和地方政府，还是地方各级政府间的税种划分都应该遵循三个原则，即：经济效率原则、受益性原则、有效激原则。

综合来看，我国目前地方税体系建设应该重点体现受益性原则，坚持以受益性原则为导向为地方各级政府重新确定税种，只要收益性原则能够实现，自然会带动另外两个原则的实现。

二、地方税体系建设需要以受益性原则为导向

（一）受益税体系有助于地方各层级政府提升公共服务的质量和管理水平。从1994年我国财政体制改革的实践看，本文认为我国分税改革在注重经济目标的时期早已远去。在正式推行“营改增”之前，营业税收的收入一直都是地方政府主要财源之一。从以往经验来看，地方政府为了稳定、扩大这部分财源。通常会不断地招商引资，只注重企业效益不顾质量，甚至会包庇那些对环境和资源消耗巨大的企业。“营改增”之后地方政府的税源主要为增值税分成以及来自辖区内企业的生产活动和商品流通。地方政府为了增加本级政府税收收入，会鼓励地方企业发展生产，对辖区内民生公共服务关注不足。

如果将受益税作为地方政府的主体税，取代原有的生产性税基，那么地方政府只要想增加税收收入， 就必须保护、开发税基。就讨论已久的房地产税而言， 地方政府通常会在地块周边提供优质教育、医疗和公园等公共资源来增加土地未来评估价值。优质的公共资源会吸引更多的居民，甚至是辖区以外的居民入住，无形中扩大了房地产税的税源，这也印证了“用脚投票”原理。

（二）符合我国目前经济发展规律和解决社会主要矛盾的现实需求。罗斯托 （1988） 在研究世界各个国家的财政支出结构变化历程时，提出了能够解释国家财政支出结构变化的“经济发展阶段论”，对经济发展不同阶段的内容进行了阐述。该理论指出在一个国家经济发展的初期， 政府最主要的目标是实现经济和居民收入持续增长，主要职能是提供经济性基础设施，加大政府购买和投资，为经济注入活力。但多数发达国家经验表明，经济水平发展到一定程度，居民对收入问题不再那么敏感，反而是对环境、文化等精神层面提出了更高的要求。我国现实情况亦是如此，依据习近平对当前社会主要矛盾论断，老百姓提高了对自身生活质量的关注，尤其是对公共服务的数量和质量的要求。因此，建立受益性的地方税体系不仅促使地方政府转变发展观念，同时也体现了我国当前经济发展规律。

（三）推动地方政府职能转变。如果以地方GDP增长为政绩的唯一考核标准，只要GDP增长能给地方政府带来更多的效用， 那么政府官员的动机偏好则反映更多的是企业和企业家的偏好。这样只会造成政府与企业互动关系，政府官员和企业家关系盘根错节，后果可能只会带来粗暴型GDP增长，同时会出现官私合谋、地方债盲目扩张等恶劣情况;相反，将居民需求纳入政府绩效考核之中，那么地方政府和官员自然会做到想人民所想，反映的自然是辖区内居民的偏好。如果地方政府主要税源不是生产性税种，而是零售税或者消费税等的流通税，那么地方政府就没有任何激励去保护企业，重点是花精力去保护本辖区内的消费市场，保护消费者的利益。

三、不同受益性税种的归属问题

（一）省级地方政府主体税种选择

1、企业所得税。企业所得税在再分配环节对纳税企业进行征税，具有充沛的税源，流动性相对较高的税基和一定的税收收入弹性等特点。适合作为省一级政府地方税的原因是企业不同于其他集体，具有很强的趋利性，一旦地方企业所得税政策损害企业的利益，企业资本势必会流向对其有利的地区。因此，将企业所得税收入控制在省级层面不仅可以避免二三级政府间税基争夺，省级政府还可以利用税收政策对全省企业资源进行调度，使得资源得到合理配置。

2、一般性消费税。目前，在世界各国中开征一般性消费税的国家并不多见，且叫法不一，例如美国将一般性消费税称之为零售税，固定的比例税率为主，并将该项税收收入作为州政府的主体税源。消费者缴纳的税款附加在商品价格之外，各州之间在税率上存在着差异。就我国现实情况来看，“营改增”之前我国对生活性服务业所征收的营业税具有一般性消费税的性质。该税税基大，用来筹集财政收入，其作为受益性税种存在。地方政府出于完善消费基础设施或者改善消费环境等目的提高满足居民消费的公共服务水平。简单来说，选择性与一般性消费税的差异在于：选择性消费税重在调节，适用多档税率，适合在生产环节征收;后者则强调筹集财政收入，适用统一税率，适合在零售环节征收前者。前者适合作为中央税，后者适合作为地方税。

（二）县市级地方政府主体税种选择

1、个人所得税。和企业所得税相同，个人所得税在再分配环节对纳税人进行征税，具有充沛的税源、流动性强的税基和相应的收入弹性。不同之处在于个人所得税收益性较强。公共服务的提供和享受具有属地原则，即公共服务水平的提高可以聚集更多高收入人群，服务的水平和个人所得税税源是密切相关的。作为地方税存在的个人所得税会导致地区之间的税基差异，经济发展水平较高地区往往会有更多高收入群体聚集，其纳税能力明显高于发展落后地区;其次个人较强的流动性会使得对流动性税基造成扭曲，导致个人避开高税率地区实现少缴税目的。

2、房地产税。另一个具有代表性的税种就是众多学者讨论已久的房地产税。房地产税的税基不具有流动性，地区之间税率不同或者实行不同程度的征收管理对税源流动影响较小。房地产税的征收是根据对房地产价值的评估，价而值的高低与地方公共服务水平密切相关，这就激励地方政府提高区域基础设施等建设的完善度;房地产税收入具有一定的稳定性和可预测性，对政府支出计划的影响较小。正因为房产税这些特点，许多学者主张将其作为地方政府主体税种。但同国外房产税相比，我国目前开征房地产税会有两个不足之处：一是征管成本很高;二是税收规模很小。

四、结论

总结本文可以得出的结论有：（一）在重新构建地方税体系的过程中要坚持以受益性原则导向。坚持该原则的优点在于：第一，有助于地方政府提升公共服务的质量和水平;第二，符合我国现阶段经济发展和解决社会主要矛盾的需求;第三，能够帮助地方政府加快职能转变。（二）通过文献分析法总结出具有代表性的受益税主要有：个人所得税、企业所得税、一般性消费税和房地产税。我国地方税建设以受益性原则导向，可采取的办法：一是将个人所得税和房地产税收入纳入县市级地方政府税收征管体系中;二是将企业所得税和一般性消费税收入纳入省级地方政府税收征管体系内。

主要參考文献：

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