河湖长制推进过程中的关系处理

高立龙

[提要] 河湖长制作为我国河湖治理与保护领域中的一项重大制度创新，从根本上解决了以往的“九龙治水”与“碎片化”问题。但是，作为一种新的制度，河湖长制也存在固有的缺陷与不足。河湖长制在推进过程中，需要正确处理好流域整体与流域内部、政府与市场、权利与责任、补偿主体与补偿客体、政府监管与社会监管之间的关系，建立健全长效机制。

关键词：制度创新;内在关系;河湖长制

本文系湖南省社会科学院智库研究专项课题：“‘一湖四水河湖长制实施绩效评价与推进机制研究”（项目编号：19ZHC17）阶段性成果

中图分类号：C93 文献标识码：A

收录日期：2020年3月20日

一、河湖长制存在制度上的缺陷与不足

（一）河湖流域没有实现统筹管理。2016年底和2017年底，国家分别提出了河长制和湖长制的概念，在我国大部分地区，河湖是连通的，在地理空间上属于同一个流域，然而在我国现行管理体制中，河长与湖长却是截然分开的，分属不同的人进行管理，这样就容易造成河湖治理与保护中的不同步，进而导致交互污染问题。同时，针对跨省界河湖，国家并没有指定更高一层级的河长与湖长，而是由水利部下属的流域水利委员会统筹协调各省市之间的关系，水利委员会由于层级和管理权限不足，很难从根本上消除跨省界河湖治理中的“九龙治水”和“碎片化”问题，从而影响河湖治理与保护的效率与效果。

（二）涉水主体积极主动性不足。国家在“意见”中明确提出，要建立省、市、县、乡四级河（湖）长体系，由总河长（湖长）统筹协调上下游、左右岸、涉水行业与部门之间的关系，形成治理与保护的合力。但是河长和湖长是行政事务的管理者而不是具体事务的执行者，河湖长制的出台对于流域各地区和涉水各行业部门而言是一个额外的“负担”。作为一种典型的“行政发包制”，河湖长制在推进过程中往往会面临涉水主体主动性积极性不足的问题，难免会出现“踢皮球”“出工不出力”现象，从而也会影响河湖治理与保护的成效。

（三）市场化机制明显缺失。市场是资源配置的最有效方式，但是国家出台的实施意见更多的是强调政策和行政命令的推动，市场化机制明显缺失，多主体参与渠道明显不足。突出表现在河湖污染第三方治理机制没有建立，基于全流域的自然资源资产产权制度、生态补偿机制有待建立与完善，针对涉水主体的自然资产产权交易制度、排污权交易制度仍在探索之中。这些市场化机制和制度的建立与完善，对于河湖长制的纵深推进和可持续发展，具有不可替代的重要作用。

（四）考核奖惩机制不完善。国家在“意见”中明确提出，由省级河湖长对市级河湖长进行监督考核，市级对县级进行监督考核，一级考核一级。但是针对省级河湖长，国家并没有明确提出监督考核主体与考核办法，这样，在省级河湖长可能不积极不作为的前提下，就会对整个流域的治理与保护成效产生影响。同时，各级河湖长作为河湖事务的实际参与者，是“运动员”，又是河湖治理保护成效的考核监督者，是“裁判员”，自己监督考核自己，河湖治理保护的考核奖惩结果难免会失去公正性。社会公众是河湖治理保护成效的见证者和受益者，更应该是积极的参与者，“意见”提出，要强化社会监督考核，但是在具体的形式、渠道、内容方面没有做出明确规定，社会监督考核主体权限明显不足，渠道有待完善，也会影响考核监督结果的公平公正。

二、河湖长制推进过程中需要正确处理好的五个关系

（一）正确处理好流域整体与流域内部之间的关系。坚持全流域管理理念，加快推动河长制和湖长制向河湖长制转变，基于河湖整体流域设立省、市、县、乡四级河湖长，由流域河湖长统筹管理河湖上下游、左右岸、涉水各行业与各部门，形成治理与保护的合力，省级河湖长负责对市级河湖长、市级负责对县级、县级负责对乡镇级的管理、监督和考核，考核结果可作为年度工作成效的重要组成部分。针对国内七大流域和跨省界湖泊，在国务院设立派出机构或赋予各水利委员会更多的管理权限，建立联席会议制度，统筹管理流域各省市、涉水行业企业与部门，由派出机构或水利委员会对涉水各主体进行管理、协调、监督和考核，实现统筹管理、协同运行、合力推进。

（二）正确处理好政府与市场之间的关系。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，能够由市场解决的坚决交给市场，最大化河湖治理与保护的效率。要在省、市、县、乡四级“官方”河湖长体系之外设立相应的“民间”河湖长，“民间”河湖长可由企业负责人、环保志愿者等以正规流程选聘后担任，“官方”河湖长负责河湖整体事务的统筹协调、战略实施、监督考核，“民间”河湖长负责具体事务的执行和操作。要赋予“民间”河湖长更多的组织管理权限和资金设备支持，严格选聘程序和监督考核，建立末位淘汰机制和问责机制，强化管理效能。在河湖生态治理与日常巡查工作中，要充分发挥环境治理与保护市场主体的规范化和专业化水平，着力引进第三方治理和巡查公司，由河湖长办公室负责出资，以项目委托的形式进行推进，由“民间”河湖长进行监督和考核。

（三）正确处理好权利与责任之间的关系。针对涉水主体积极主动性不足的问题，要正确处理好权利与责任之间的关系，实现权责统一、权责对等、有权必有责，坚决杜绝权大于责，避免責大于权现象的出现。具体来讲，就是要明晰涉水各行业部门、各主体的权利与责任，明确哪些区域、哪些领域、哪些行业、哪些现象由谁来管、怎么管的问题，全力消除河湖治理保护中的交叉部分和空白地带，彻底杜绝“环保不下水、水利不上岸”现象。同时，要严格奖惩问责，对于超额完成任务的单位和个人，予以奖励;对于“出工不出力”或者履职不力的，坚决予以问责，做到权力到部门、责任到领导、奖惩到个人。

（四）正确处理好补偿主体与补偿客体之间的关系。贯彻执行中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，加快推进自然资源资产产权制度改革，清查自然资源资产底数、明晰自然资源资产所有者以及所有者的权责与权益、健全相关监管保护制度等。在制度改革的基础上加快建立完善基于河湖全流域的生态补偿机制，以环境污染来源、环境污染现状、经济社会牺牲程度等为依据，以区域政府为主体明确补偿的出让方（主体）和受让方（客体）以及补偿标准。推进科学研究和国内外典型经验借鉴，创新生态补偿模式，在资金补偿方式的基础上探索开展产业转移补偿、技术援助补偿、跨地区产业合作等新形式。加快研究探索自然资产产权交易制度和排污权交易制度，建立排污权、水权、用能权、衍生品等各类交易平台，以企业为主体整体布局、试点推进。

（五）正确处理好政府监管与社会监管之间的关系。针对监督考核机制不完善的问题，要健全河湖治理与保护中的多主体参与渠道和严格考核奖惩制度。企业、非政府组织、广大公众等是河湖治理与保护的见证者与受益者，同样也应该是积极的参与者，要加快建立河湖环境信息交流与反馈平台，赋予各类主体更多的参与、交流和监督权限，在河湖生态环境的日常巡查、环境污染问题报告、治理成效评估等方面更多地发挥非政府组织和公众的积极性、主动性、创造性。同时，要加强信息交流与反馈平台的管理，由省级河湖长办公室组织专门的管理团队，及时接受信息、反馈问题、公布结果。在严格考核奖惩制度方面，要强化对省级河湖长的监督考核，由国务院派出机构或流域水利委员会分年度，以国控水质断面为主体对省级河湖长进行考核，考核结果作为年度工作成果的重要组成部分并及时向社会公布，接受监督。之后，由省级河湖长对市级河湖长、市级对县级以及由“官方”河湖长对“民间”河湖长进行考核，强化考核结果的导向与引领作用，建立奖惩机制，对于工作不力的，分别予以资金惩罚、行政问责、解雇解聘等惩处，对于表现优良的河湖长予以资金发放、通报表扬等奖励，所需资金由河湖长办公室和惩罚资金两部分组成。

主要参考文献：

[1]周雪光，练宏.中国政府的治理模式：一个“控制权”理论[J].社会学研究，2012（5）.

[2]戴胜利.跨区域生态文明建设的利益障碍及其突破——基于地方政府利益的视角[J].管理世界，2015（6）.

[3]王书明，蔡萌萌.基于新制度经济学视角的“河长制”评析[J].中国人口·资源与环境，2011（9）.

[4]任敏.“河长制”：一个中国政府流域治理跨部门协同的样本研究[J].北京行政学院学报，2015（3）.