关于陕西省黄河流域生态保护和高质量发展的思考

张润平，雷智昌，秦 勇，闫 侃

（陕西水环境工程勘测设计研究院，陕西 西安 710018）

2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开了黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，并发表重要讲话，对黄河治理作出重要指示。习近平总书记强调，黄河流域构成我国重要的生态屏障，是重要的经济地带和打赢脱贫攻坚战的重要区域，黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略，要共同抓好大保护，协同推进大治理，让黄河成为造福人民的幸福河。陕西地处黄河中游，省内黄河流域在陕西地理位置、经济及生态功能地位突出，占全省65%的国土面积、78%的人口和86%的经济总量，涉及关中5市 1区、陕北2市和陕南1县，即西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南、榆林、延安市，杨凌示范区和商洛市的洛南县，主要支流有渭河、窟野河、秃尾河、无定河、清涧河、延河、南洛河等。

本文以习近平总书记黄河流域生态保护和高质量发展战略思想为思路引领，以黄河流域陕西段水生态修复与保护为思路聚焦点，探索新时代陕西省黄河流域生态保护和高质量发展思路，为抓好国家战略机遇，坚持走生态优先、绿色发展之路，推动陕西高质量发展、追赶超越做好基础支撑保障。

1 发展基础

近年来，我省水利工作按照习近平总书记对陕西经济社会发展“追赶超越”定位和“五个扎实”要求，认真贯彻中央“节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力”的新时代治水工作方针，紧紧围绕改善城乡居民生活有安全干净的水、保障社会经济生产有可持续的水、支撑维系良好生态有望得见的水的目标，全面落实“五新战略”涉水任务，扎实做好“八项水务”推进实施，有力促进了水利由制约短板转变为竞争优势、既支撑现实发展又还历史旧账基础阶段工作的跨越。有序推进覆盖全域的主要支流和中小河流治理工作，堤防达标率提高至65%；全面完成大中型灌区续建配套与节水改造和大型泵站更新改造规划任务，大力推进小型农田水利重点县建设，农业灌溉水利用系数提高至0.572；相继启动了渭河、汉丹江综合整治、渭河生态区建设和延河、无定河、泾河综合治理工程，渭河于2017年底荣获全国首届”最美家乡河“称号；全面建立省市县乡村五级河湖长体系，细化落实河湖管护责任和措施，组织开展了“源头保护河流自然蓄留户外”主题宣传、“倒垃圾排污水采砂石设障碍”专项整治、“携手清四乱保卫母亲河”专题深化和典型示范河湖创建行动。

2 发展机遇与挑战

2.1 机遇

党的“十八大”以来，生态文明建设被列入“五位一体”总体布局，水作为生态环境要素，越来越受到党中央和国务院的重视和关注。黄河流域生态保护和高质量发展被确定为重大国家战略，习近平总书记已对黄河中游水土保持和淤地坝建设作出部署、提出要求。国家推动新时代西部大开发形成新格局、实施乡村振兴战略和革命老区振兴发展规划等重大战略举措，给水利带来了前所未有的发展动力和拓展空间。水利部在对全国水利改革发展态势进行统筹把握的基础上，提出了“水利工程补短板，水利行业强监管”的治水思路，为推进水利改革发展指明了目标和方向。省委省政府比以往任何时期更加重视水利改革发展，主要领导亲自推进河湖长制及黄河流域生态保护和高质量发展工作，水利重点任务在省委工作要点和省政府工作报告中的份量越来越重。

2.2 挑战

由于陕西省黄河流域独特的地形地貌，生态环境底子薄、历史欠账多，随着关中工业化、城镇化快速扩张，陕北能源行业发展，资源禀赋形成的偏重型产业结构使得发展与保护的矛盾更加突出，生态环境保护任务艰巨、压力巨大。

（1）水资源缺乏，时空分布不均，开发利用率高，水资源供需矛盾突出，制约区域经济社会发展与生态安全。

陕西省黄河流域水资源总量122.69亿m3，人均水资源量447 m3，不足全国平均水平的1/5。属水资源短缺地区，为资源型缺水区，同时存在工程性缺水和污染性缺水的问题。省内水资源分布极不平衡，省内黄河流域占全省65%的国土面积、77.86%的人口和86%的经济总量，拥有水资源量仅占全省水资源总量的29%，且降水量在时间分布上亦不均衡，水资源多以洪水形式出现，33%～60%多集中于汛期（6月～9月），枯水时段较长。水资源总量的缺乏、时空分布的不均衡，与经济社会发展不匹配，导致区域水资源开发利用率较高（62%），加之水资源的开发、利用、排放和水体保护全过程中的综合考虑不够完善，水资源调控和保障能力不足，生活、生产、生态用水需求与水资源环境承载能力不平衡，水资源供需矛盾突出，成为制约区域经济社会发展、生态安全的突出瓶颈。

（2）水土流失严重，河道生态基流保障不足，生态湿地面积减少功能退化、水污染防治形势严峻，流域生态环境脆弱。

陕西是全国水土流失面积占国土面积比例最大、侵蚀强度最高、水土流失影响最严重的省份之一，全省水土面积达11.9万km2，占省域面积的57.82%，年均土壤侵蚀量高达7.35亿t左右，其中陕北黄土高原丘陵沟壑区是入黄泥沙主要来源区，水土流失面积6.18万km2，占全省水土流失面积的52%。多年来，陕西省坚持把水土保持摆在黄河保护治理的突出位置，深入实施退耕还林还草、天然林保护、三北防护林建设等工程，水土保持工作取得一定成效，但与经济社会发展、国家生态建设的总体目标要求相比还有一定差距，区域经济发展与生态保护的矛盾依然存在，水土流失治理任务依然繁重。随着省内黄河流域工业化、城镇化快速发展，生活、生产用水、河道污染物排放量增加，生态用水被严重挤占，加之河道天然径流减少，河道生态基流保障不足，污径比高，河流稀释净化能力很低，水污染防治形势严峻，部分自然湿地面积逐渐萎缩减少、生态功能退化。

（3）黄渭河势控导不足，渭河下游泥沙不断淤积，悬河态势继续加剧，中小河流防洪减灾体系不完善，流域水患威胁依然存在。

黄河、渭河和三门峡库区为陕西省黄河流域防汛工作的重中之重。黄河干流禹门口～潼关段、渭河下游河段均属游荡型河道，河势摆动较大，由于现状控导工程长度、数量有限，河势未能完全控制，河道塌岸频发，危及大堤及沿岸村庄。黄河干流受主流西倒、洪水冲刷，沿岸塌岸频发。2000年以来，黄河河势西倒加剧，韩城市沿黄5镇（办）13个村平均每年坍塌6 m～8 m，下林皋、李村一带，塌岸宽达1000 m～1500 m之间；合阳段太里至新兴工程之间的新民滩滩地全线坍塌后退，最宽处后退达2000多米，多年未靠流的新兴工程于2009年开始靠流。自三门峡水库建成以来，渭河下游泥沙淤积已达到12.75亿m3，下游河道比降由建库前的1/5000减缓至近1/10000，溯源淤积已延伸至咸阳。潼关入黄口至西安草滩约200 km河道河床高程抬升了1 m～5 m，渭河下游堤防临背差达3 m～4.5 m，主槽行洪能力由建库前的5000 m3/s降至现在的2000 m3/s～3000 m3/s，排洪能力不断下降，同流量水位大幅抬升。随着渭河干流河床的淤高，受渭河洪水顶托倒灌，南岸12条南山支流中、下游河段已成为地上悬河，临背差2 m～4 m，南山支流防洪标准降低。许多存在防洪安全隐患的河段未纳入治理范围，农村段、山洪沟治理滞后，中小流域洪涝灾害仍时有发生。

（4）协同治理制度体系不完善，与治理体系和治理能力差距大。

协同治理制度体系是包括开发、利用、配置、节约、保护和管理等全方位、全过程的制度，及其制度间的相互制约机制。目前陕西省已全面落实河（湖）长制工作，建立省市县乡村五级河湖长体系，细化落实河湖管护责任和措施，但河湖长工作体制和机制仍需完善，河湖管护的责任体系、施策体系、推进体系、评价体系还不够健全，部门协同、社会参与推进河湖管理、治理、保护工作的良性态势尚未形成。

3 生态保护和高质量发展总体思路

牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水方针，围绕“水利工程补短板，水利行业强监管”总基调，遵循陕西省黄河流域地理条件、自然资源禀赋条件及河流特性，以黄河、渭河、泾河、北洛河、窟野河、秃尾河、无定河、延河、清涧河和南洛河10条主要河流为骨架（见图1），结合区域生态文明建设和经济社会发展要求，以打造各区域相互依存、相互促进的山水林田湖草生命共同体，提升区域生态环境质量为出发点和落脚点，以生态环境保护与修复、完善防洪减灾体系、水资源管理利用、创新河湖管理体制机制为抓手，深化“八项水务”着力点，干好“三个十重点工程”“四个行动”“五个传承保护”，形成“一域、两区、十廊”空间骨架格局，以支流水系为经络，建设陕西省黄河流域“水灾害可控、水生态健康、水资源优质、水环境宜居、文化自信多彩”美丽河湖，构筑陕西黄河流域绿色生态网络。

图1 陕西省黄河流域河流分布图

八项水务：以河湖工程、基础设施、联合调度为重点防御水灾害；以国家层面、堤防骨干、提标达效为主体干好水工程；以城乡供水、灌区节水、运行管护为关键完善水设施；以优化配置、制度落实、严格考核为抓手管控水资源；以秦岭山水、主要流域、留水载体为依托修复水生态；以河长湖长、改革试点、量化赋权为契机深化水改革；以自身硬、再深化、依法纪为标志强化水管理。

“三个十”重点工程：分别为“十大保护提标工程”“十条生态长廊建设工程”和“十大快速推进工程”。

十大保护提标工程：河湖管理范围与保护范围划定工作、渭河流域水土保持综合治理工程、坡耕地水土流失综合治理工程、三北防护林工程、黄土高原沟壑区“固沟保塬”（侵蚀沟）综合治理工程、红碱淖重点区域水生态修复与治理工程、石头河黑河辋川河潼河重点段水生态修复与治理工程、皂河滈河潏河水生态修复治理工程、生态恢复八水绕长安建设工程和重点区域农村水系整治工程。

十条生态长廊建设工程：持续推进渭河生态区建设工程和泾河、延河、无定河综合治理，启动黄河小北干流、北洛河、窟野河、秃尾河、清涧河和南洛河综合治理工程，以重要河流治理带动流域治理，建设三纵七横十条重要河流生态廊道。

十大快速推进工程：引汉济渭工程、泾河东庄水库工程、黄河古贤水库工程、延安黄河引水工程、黄河东线马镇引水工程、延河龙安水库工程、无定河蒋家窑则水库工程、陕甘宁革命老区供水工程、白龙江引水工程和关中西部重点水源联网工程。

四个行动：河湖“清四乱”专项行动、“倒垃圾排污水采砂石设障碍”专项整治行动、全社会节水行动和水污染防治行动。

五个保护传承：保护物质文化遗产和非物质文化遗产、传承弘扬历史文化、红色文化、现代文化。

4 生态保护和高质量发展措施

4.1 坚持系统治理，加强生态环境保护和修复，构建健康水生态系统

坚持节约与保护优先、自然恢复与治理修复相结合的方法，统筹水源涵养保护、水土保持、受损河湖修复治理工作，促进河湖生态系统健康。一是加强水土保持生态建设，陕北地区以保护土壤、增加植被覆盖、蓄水保水、拦沙减沙为基础功能，以水土保持为重点，以抓好淤地坝建设工程为核心，进一步提高生态环境承载力，水源涵养能力，减少入黄泥沙；关中地区，以蓄水保水、农田防护、生态和人居环境维护为基础功能，以增强农业生产能力为重点，以关中水系恢复水土保持生态建设工程为核心，维护渭河健康安澜。二是推进流域系统治理，依法划定河湖管理和保护范围，严格河湖生态空间管控，推动河湖修养生息；综合运用岸线管控、“倒垃圾、排污水、采砂石、设障碍”专项整治、防洪保安、清淤疏浚、滩面整治、生物控制、自然修复、截污治污等措施，持续推进黄河、渭河、泾河、北洛河、窟野河、秃尾河、无定河、延河、清涧河和南洛河等重要河流综合治理，推进生态敏感区、生态脆弱区、重要生境和生态功能受损河段生态修复；落实乡村振兴战略决策部署，以水系保护治理与乡村振兴基础设施建设为载体，以县为单元，积极推进重点地区农村水系综合整治，强化水系综合治理与美丽乡村建设配套推进、同步实施，水、滩、岸、坡共治，改善农村环境。

4.2 补齐防洪工程短板，完善水旱灾害防御体系，保障河流长久安澜

围绕“水利工程补短板，水利行业强监管”总基调，完善流域水旱灾害防御体系，加强河流防洪薄弱环节建设，协同做好水库和水工程防洪调度，全面提升流域水旱灾害防御能力。一是加快东庄水库、龙安水库等骨干工程建设，持续推进黄河小北干流、渭河下游河势控制工程，继续实施泾河、伊洛河、延河、窟野河、无定河、千河、清涧河等重要支流治理，完善二华夹槽蓄滞洪区、南山支流防倒灌工程、延安延河分洪工程等重点区域、重要城市超标准洪水防御体系。二是按照“补短板、高质量、消隐患”要求，开展中小河流治理、山洪灾害防治、重点涝区排涝、城市防洪排涝整治、抗旱供水能力、水库、水闸提升加固等方面的“补短板”建设。三是及时开展河湖和水工程防洪调度方案修订完善，优化联合调度措施，严格执行汛期控制运用计划，严禁超汛限水位运行，充分发挥好水工程体系防灾整体作用。

4.3 坚持节水优先、空间均衡，严格水资源管理，提升优质水资源保障

把节水作为缓解我省黄河流域水资源供需矛盾的重要举措，严格落实水资源刚性约束，在充分节水的前提下，适度开发利用新水源，推动各领域、各行业提高用水效率，使经济社会发展与水资源、生态环境格局相匹配。一是把河湖生态流量作为水资源保护的基础性工作，在合理确定生态用水的前提下，强化水资源统一管理，以新的水沙变化和气候变化情况下水的自然循环和社会经济发展带来的生活、生产用水结构调整情况下水的社会循环为基础，核定流域区域水资源总量、可用水量，明确区域用水总量控制指标、河湖流域水量分配指标，完善河流重要断面、重点取水口、地下水超采区全天候的实时动态水资源监测体系，落实最严格水资源管理制度。二是把灌区节水作为国家节水行动优先之地，开展农业高效节水灌溉、现代化灌区建设、主要灌区干支渠提升改造，稳步提升农业灌溉水利用系数；深入开展技术改造和非常规水资源利用，鼓励产业园区节水型企业创建，提高工业用水效率；加快老旧城镇供水管网更新改造，二次供水设施改造，降低公共供水管网漏损。三是探索建立水权交换平台，促进流域、区域、行业间水资源优化配置，引导水资源向高效益、高效率方向转移，实现农业节水支持工业发展、工业发展反哺农业的工作闭环和良性循环。四是快速推进引汉济渭、东庄水库、榆林黄河东线马镇引水等重点跨流域引调水工程，持续推进江河湖库水系联通联控联调，加快形成汉江北上、渭水东流、黄河西进的水资源均衡配置网络构架。

4.4 创新河湖管理体制机制，形成强大工作合力，营造宜居水环境

以河长制湖长制为抓手，通过部门、流域和区域的联防联控、共保共治，深化河流水生态空间布局管控，努力实现安全流畅、生态健康、人文彰显、管护高效、人水和谐的美丽河湖，造福人民。一是强化河湖属地党政领导保护管理责任，建立党政负责、水利牵头、部门联动、社会参与的工作机制，压实责任，以河长制推动“河长治”。二是充分发挥河长制统筹协调作用，统筹治水职责，整合各行业、各部门零散资源，鼓励引导社会资本参与水利工程建设营运，系统治理、综合治理，形成河湖管理保护强大工作合力，变“九龙管水”为“合力治水”。三是加强已成工程设施管护，创新管护模式，推进管养分离，明确管护主体责任，落实维修养护经费和科学技术措施制定，确保现有工程良性运行、长久发挥效益。四是以流域为单元、以河流水系为经络、以水利工程为节点，依托河（湖）长制管理信息化平台，汇聚水利大数据、开发应用大系统，建立网络大安全，以智慧水利全面支撑水行政监管和综合决策智能化。

4.5 坚持文化自信，保护传承弘扬陕西黄河文化，推进文化—生态—经济一体化发展

围绕陕西历史悠久、资源丰富、体量庞大的黄河文化，讲好守护根脉、传承文明的历史故事，理想如炽、信念如铁的革命故事，革故鼎新、开放共赢的发展故事，展示陕西黄河文化魅力，突出陕西黄河文化在整个黄河文化中的地位和作用，奏响新时代“黄河大合唱”。一是树立系统保护理念，加强现有文化遗产保护，抢救珍贵非物质文化遗产。强化延安等革命文化遗址、石峁、汉长城、唐大明宫、统万城遗址等物质文化遗产，把大遗址保护和城市化进程、新农村建设有机结合，积极引导遗址区群众调整产业结构，促进大遗址保护与当地经济社会协调发展；提升秦腔、安塞腰鼓、壶口斗鼓、华阴老腔等非物质文化遗产保护水平；推进地市文化生态保护实验区、非物质文化遗产博物馆或展示中心建设。二是深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，延续历史文脉。立足富集的陕西黄河流域文化，以塑造区域文化产业、文化企业品牌、文化产品品牌为重点，实施精品文化工程，强化黄帝陵、兵马俑、延安宝塔、秦岭、华山、泾阳大地原点等中华文明、中国革命、中华地理的精神标识和自然标识功能；加强历史题材、现实题材文艺创作，打造“互联网+文化遗产”打动人心的融合型文化产品，增强文化产品的文化意蕴、互动体验和深度吸引力，推进文化传承创新发展。三是强化文化传承、生态保护、旅游开发融合发展。坚持文化建设是灵魂，生态文明建设是基础，经济建设是根本，将文化建设、生态建设和旅游开发深度融合，通过生态建设展示文化、旅游开发传播传承文化，以文化内涵生态、促进旅游发展，构建文化—生态—经济一体化共有精神家园，支撑区域经济转型发展。

5 结语

水是生命之源、生产之要、生态之基。水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境不可分割的保障系统。党的十九大报告中多处涉及水利工作，并把水利放在基础设施网络建设的首要位置和生态文明建设的突出位置，作出重要部署，提出更高要求。贯彻落实习总书记黄河流域生态环境保护和高质量发展战略思想，把水利作为基础设施建设的优先领域，聚焦黄河流域陕西段水生态修复与保护，深化“八项水务”着力点，构建黄河流域陕西段绿色生态网络，促进经济社会发展与水资源水生态水环境承载能力相协调，以统筹可控安澜河流夯实经济社会发展基础，以良好自然健康水生态落实乡村振兴、造福人民，创建规范协调宜居水环境促进区域城乡融合发展，引导生态脆弱地区农业人口向城镇转移，以节约高效优质水资源促进经济社会高质量、可持续发展，以文化—生态—旅游深度融合，保护传承弘扬黄河文化，促进区域经济转型发展，助力关中地区协同创新以西安国家中心城市建设引领关中城市群发展，陕北转型持续深度参与呼包鄂榆城市群建设，为陕西追赶超越提供坚实基础和支撑保障。