问道几十年

文／本刊记者 郑 丹

道可道，非常道。形而上者，谓之道。

2014 年6 月13 日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第六次会议。会上，习主席提出，我们必须从国家发展和安全的战略高度，审时度势，借势而为，找到顺应能源大势之道。

我国的《能源法》要遵循能源之道。新中国成立以来，几十载问道，《能源法》制定者一直在探索和寻找顺应能源发展大势之道。新版征求意见稿的亮点也在这里。

依法之道

新版征求意见稿提出拟设立7 项法律制度。

通过战略、规划统筹指导能源开发利用活动，推动能源清洁低碳发展；科学推进能源开发和能源基础设施建设，提高能源供应能力；以保障人民生活用能需要为导向，健全能源普遍服务机制；全面推进科技创新驱动，提升能源标准化水平，加快能源技术进步等。

在中国石油大学（北京）油气政策与法律研究中心主任陈守海看来：“战略规划、基础设施、普遍服务、科技进步、体制改革、能源安全、监督管理，确实是能源行业管理中非常重要的问题，有必要在《能源法》这样的基本法律中予以明确。”

十九大使“依法治国”的理念深入人心。依法治国，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

“中国现在最缺乏的是法制经济。未来中国，最需要开发的是法制经济。”首批《能源法》起草小组负责人和专家组组长、国务院参事、国家能源局原局长徐锭明表示，“我们不仅要‘依法治国’，还要‘以法治国’。”

在他看来，依法，是国家必须依靠法律来治国。以法，是办具体事情要拿法律来说话。放诸到能源，就是一个国家所有的能源治理要依靠法律，解决具体的能源问题要拿法律来办事。

“《能源法》让能源从业者，包括能源生产者、消费者、各级政府都有法可依。比如，法律要求企业生产清洁、低碳，你就别说低碳不符合中国国情。”国家应对气候变化战略研究与国际合作中心原主任、中国能源研究会常务理事李俊峰说。

十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

在徐锭明看来，人民对美好生活的向往体现为“三高”要求——生态的高颜值、发展的高质量、生活的高品质。这“三高”，需要能源发展做保障。而这一切，需要法律来保障。所以，《能源法》是建立健全中国能源法规体系的必然要求。

“我国能源行业管理，是中央政策文件、相关法律、部门规章、发展规划共同起作用的。能源行业在方向性问题上，比较看中央政策；在操作层面，比较重视部门规章和发展规划，对法律如何规定反而不怎么重视。实际上，法律在能源行业管理体系中起到承上启下的作用，一方面把行业政策具体化、固定化，另一方面为部门规章和发展规划提供法律依据。”陈守海表示。

在《能源法》缺位时期，我国能源行业相关法规和条例制定、修订和审查工作持续推进。

根据2019 年2 月1 日国家能源局发布的《能源行业深入推进依法治理工作的实施意见》，《国家石油储备条例》进入立法审查工作；《煤炭法》《石油天然气管道保护法》《可再生能源法》待修订；另外，还将开展《石油天然气法》的立法研究，研究论证制定天然气管理行政法规和《石油天然气管道保护法》配套规章制度等。

市场之道

能源是商品。这是《能源法》制定过程中经历的一个理念上的改头换面。

过去很长一段时间里，在我国能源一直被定义为稀缺资源，由政府定价。而稀缺资源无法成为商品。

在2007 年版征求意见稿中，虽然也有涉及价格形成机制和能源产品的相关条款（如第八十七条“价格形成机制”提出，国家按照有利于反映能源市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的原则，建立市场调节与政府调控相结合、以市场调节为主导的能源价格形成机制；第八十八条“市场调节价”提出具备市场竞争条件的能源产品和服务价格，实行市场调节价），但没有明确能源是商品，以及构建有效竞争的市场结构和市场机制。

在2014 年中央财经领导小组第六次会议上，习近平总书记提出“让能源回归商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系”。

“这是头一回明确能源是商品、确立了能源是商品的理念。”李俊峰指出。

由此，一系列相关问题迎刃而解。

承认能源是商品，强调能源的商品属性，要构建围绕能源商品的市场体系，由市场这只“看不见的手”进行能源资源配置、形成市场价格机制。

这一根本理念转变体现在2020 年版征求意见稿中。其中，第十四条“能源市场化”提出：“国家坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建有效竞争的市场结构和市场机制，在竞争性领域形成主要由市场决定能源价格的机制，建立有效的能源监管体系。”

2013 年11 月，党的十八届三中全会明确提出，让市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府的作用。“能源领域中也必须让市场在资源配置中发挥决定性作用。当然，也要更好地发挥政府的作用。”李俊峰指出，“构建能源市场意味着所有的规划、战略、开发活动、监管、价格政策、投资政策、优惠政策、科技创新，都是围绕能源是商品、形成能源市场进行的。”

近年来，我国能源价格市场化改革不断深入，过去实行政府定价的能源产品的价格逐渐由市场形成，特别是在竞争性领域形成主要由市场决定的几个能源价格机制。

例如，今年新版《中央定价目录》修订内容中，指出按照电力和天然气价格“放开两头、管住中间”的改革思路，将“电力”和“天然气”项目根据自然垄断环节分别修改为“输配电”和“油气管道运输”，并进一步体现上网电价、销售电价和天然气门站价格等竞争性环节的价格市场化改革方向；出台成品油定价新机制，规定了成品油价格浮动的上下限。

改革之道

如果找出我国能源市场最大变化的关键词，“开放”是其中之一。尤其是近年来，开放的脚步声频频响起。

2018 年7 月28 日，我国取消了同一外国投资者设立超过30 家分店、销售来自多个供应商的不同种类和品牌成品油的连锁加油站建设、经营须由中方控股的限制条款，彻底清除了外资在我国建设和运营连锁加油站的政策壁垒。

2019 年3 月6 日，国务院再次发文《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》，取消的行政许可事项25 项，下放管理层级的行政许可事项6 项。

2020 年1 月9 日，自然资源部发布《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见》，表示只要在我国境内注册，净资产不低于3 亿元人民币的内外资公司均有资格按照规定取得油气矿业权。

“在2007 年以来的13 年间，我国能源领域的开发程度逐渐提高，从民企参与页岩气招标到新疆油气区块挂牌招标，再到取消外资限制。对比新旧两版《能源法》征求意见稿也可以发现，新版中取消了很多能源开发的利用限制条件。”业内专家杨国丰表示，“为化石能源特别是油气上游领域开放明确了方向，允许符合准入要求的市场主体参与油气勘查开采，是新版征求意见稿的亮点之一。”

星星之火，燎原之势。国有、民营、外资企业，享有了平等进入石油业上中下游相关环节的权利。

关于能源投资，在旧版征求意见稿是这样规定的：关系国家安全和国民经济命脉的能源领域，实行国有资本控股为主体的投资产权制度。具体办法由国务院能源主管部门会同有关部门制定。而新版的规定为：“国家鼓励单位和个人依法投资能源开发和加工转换项目，保护投资者的合法权益。”

“在能源领域，政府过去管得很多，管价格、规划……一堆政府管的事情。所以，早前的版本还是规定了一堆这个不准介入那个不准介入。这不符合改革开放的精神。”李俊峰说，“现在，关系到国计民生的能源企业由国有企业控股的限制没有了，连电网企业都放开了。民营和外资进入能源领域的一些限制，也基本没有了。这就是规范了市场主体、进一步开放、顺应了现在改革开放的新形势。”

在市场化条件下，能源这种特殊的商品，如何确保人人享有？由此，引出“普遍服务”理念。

▲上可九天揽月，下可五洋捉鳖，石油人足迹遍布神州大地。

摄影/胡庆明 宫瑞卿

新版征求意见稿把“普遍服务”，列为拟设立的法律制度之一。

“承担电力等能源供应的企业，应当按照国家有关规定履行相应的普遍服务义务。”新版征求意见稿第五十八条这样规定。

在陈守海看来，上述条款主要强调了电力的普遍服务，同时规定要建立普遍服务补偿机制。需要强调的是，这个普遍服务在品种、规模等方面都是有限制的，即并非所有能源品种的无限服务，而是基于满足人民基本生活需要的特定能源普遍服务。

“当然，在有条件的地区，可以扩大普遍服务的能源品种和保障程度。例如，管道天然气就不可能在全国范围内做到普遍服务。但在特定区域内，政府可以对燃气企业提出普遍服务要求。”他说。

共享之道

李俊峰告诉本刊记者，新版征求意见稿出来后，好多人和他说“这个法太偏重于可再生能源了”。在他看来，新版征求意见稿平衡了各方面的矛盾。“我国每年消费煤炭40 亿吨、石油7 亿多吨，这两大能源的发展都需要得到保障。可再生能源只是一个部分，是能源等大家庭中比较弱小的一个，所以多说几句。”他表示。

风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能，可再生能源优先发展，是能源清洁化、低碳化的重要内容。在新版征求意见稿中，有超过十条涉及可再生能源的条款。

例如，第四条“结构优化”中提出，国家调整和优化能源产业结构和消费结构，优先发展可再生能源，安全高效发展核电，提高非化石能源比重，推动化石能源的清洁高效利用和低碳化发展；第十三条“扶持农村能源”；第四十四条“可再生能源目标制度”；第四十五条“可再生能源消纳保障制度”；第四十六条“可再生能源激励政策”；第四十七条“可再生能源开发”，等等。

“从这次《能源法》征求意见稿能清楚地看出，‘稳定化石能源、加速发展新能源’的大方向。”杨国丰表示。同时，他指出，征求意见稿最大亮点之一，是肯定了新能源在能源消费中的地位和作用。

“新能源的优势在于分布式，与我国目前的集中式能源供应形式还有诸多不适，进一步发展面临较多挑战。从国家整体利益出发，传统化石能源行业应该摒弃与新能源的竞争心态，对其扶上马，再送一程。”杨国丰指出。

可见，未来化石能源应该更多、更主动地与新能源结合，起到相互扶持、相互促进的作用。

“化石能源产业也要适当地延伸产业链条，发挥大型装备制造和化工优势，以上游装备制造和下游储能为切入点，加强与新能源的契合度，变竞争对手为合作伙伴。”杨国丰指出。

尚待完善

诚然亮点诸多，但有些地方肯定不能满足人们对《能源法》的期望。

在陈守海看来，《能源法》作为行业基本法，除明确行业发展方向和基本原则外，更重要的是构建行业管理架构，为能源行业管理提供法律依据。但是，从征求意见稿的内容来看，并未涉及能源行业管理体制的构建，法律责任部分也不是很全面，具体规定有待商榷。

从油气专家的角度看，他觉得：“我国油气行业立法层次不高，法律体系不完善，尤其需要《能源法》这样的基本法为油气行业管理提供法律依据。但征求意见稿中涉及油气的条款很少，内容也比较虚，看不出能解决什么问题。”

从新版征求意见稿中看，与油气相关的条款主要有第四十条、第四十一条。

从具体内容来看，第四十条“油气开发”包含三层意思：鼓励海洋油气资源和其他低品位油气资源的开发；有条件放开油气勘查开发领域；优化炼化工业布局。第四十条“天然气利用”包含两层意思：合理发展天然气，提高天然气在能源消费结构中的占比；优化天然气利用结构。

“这两条的内容规定比较原则，而且在行业内已经基本形成共识，起到了明确行业政策方向的作用。”陈守海说，“如果能列举一些能源管理部门可以采取的具体措施，就能更好地为油气行业管理提供法律依据。”

陈守海认为：“《能源法》对能源行业转型是把双刃剑。一方面可以明确政策方向和基本原则，引导能源行业转型；另一方面会固化不成熟、不合理的政策，阻碍能源行业转型。”“总体来说，能源行业要实行依法治理，制定和出台《能源法》是必要的。但一定要注意到它对能源革命的两面性，发挥其正面作用，防止其负面作用。”

在他看来，由于一直没有上位法，我国能源行业管理中很多问题没法解决，如管理体制、监管措施、法律责任等。今后是否能解决这些问题，就要看出台后的《能源法》的具体内容了。