怀胎十三载
2020-06-07
文／本刊记者 郑 丹
▲阀门一开一关，关乎能源安全稳定供应。 摄影/宋国梁
俗话说，出门七件事，柴米油盐酱醋茶。七件事第一位的，是“柴”。
当一个人走上职场，会经历领到人生中第一份工资的喜悦。工资，即薪水。
据史料记载，魏晋六朝时，薪水，除指砍柴汲水外，也渐渐成为日常生活开支费用的意思。明朝时，曾将官员的俸禄称为“月费”，后来改称为“柴薪银”，意思是帮官员解决柴、米、油、盐这些日常生活费用的支出。
无论是“柴”，还是“薪”，用现代的词语可以解释为“能源”。可见，能源在人民生活和社会生产中的重要地位。
1980 年3 月19 日，邓小平同志在谈论编制长期规划的意见时说：“能源问题是经济的首要问题。这个问题解决不好，经济建设很难前进。”
能源，关乎国运。能源立法，不可或缺。美国、俄罗斯等全球主要能源生产和消费国都有自己的《能源法》，作为总领国家能源行业发展的系统性法律。
其实，早在2007 年，这部我国国家能源领域的根本大法已开始了起草工作，并于当年12 月3日第一次发布了《能源法（征求意见稿）》。但十几年过去了，这部国家能源大典并未呱呱坠地。
今年4 月10 日，国家能源局发布《能源法（征求意见稿）》。这是13 年之后，国家能源部门就《能源法》的制定再度向社会各界征集意见和建议。
好事多磨
1995 年，《中华人民共和国电力法》问世。这是我国能源法律法规体系中的第一部能源法律。此后的几年间，1996 年我国颁布了《煤炭法》，1998 年《节约能源法》开始实施。又过了几年，2005 年2 月《可再生能源法》诞生。
《电力法》《煤炭法》《节约能源法》《可再生能源法》四部单行法，以及相配套的一系列行政法规，构成了中国现有的能源法律体系。但是，我国能源基本法的缺位，导致国家能源战略、能源发展规划以及能源行业的管理缺乏根本大法的保障。此一点，成为许多专家的共识。
据媒体报道，在上世纪八九十年代，我国《能源法》的起草曾两次动议，但最终都无声无息。2005 年9 月，温家宝总理和曾培炎副总理对研究起草《能源法》做了重要批示，《能源法》起草正式驶上“快车道”。
“制定《能源法》，是根据温家宝总理的指示和中央的要求，加强能源立法的重要工作。” 当时的《能源法》起草小组负责人和专家组组长、国务院参事、国家能源局原局长徐锭明说。
据他回忆，在温家宝总理做出尽快起草《能源法》的批示之后，2005 年11 月，国家便召开了《能源法》工作启动会。一批能源法律专家参与，由此启动了《能源法》的制定工作。
2006 年1 月24 日，由国家能源办、发改委、国务院法制办、财政部、国土资源部、科技部等15 家单位组成的《能源法》起草小组宣告成立，国家发改委主任兼能源办主任马凯任组长。
年年岁岁花相似，岁岁年年人不同。
据当年参与起草《能源法》的一位老领导说，十几年间专家已经换了一茬又一茬。
闲云潭影日悠悠，物换星移几度秋。
自酝酿起草至今，《能源法》草稿前后经历了大大小小的几十次修改。
关于这段历史，国家应对气候变化战略研究与国际合作中心原主任、中国能源研究会常务理事李俊峰回忆说，2005 年时，国家成立了国家能源委员会，下设能源委员会办公室。这个办公室存在的时间很短，2008 年成立国家能源局后就撤销了。虽然时间短，但它在其后的两三年时间里做了两件大事。
其中一件，是研究面向2050 年的国家能源发展战略，虽然最后没有正式发布，但通过研究梳理了整个中国能源发展的历史、现状和未来，找出了一堆制约能源发展的理念、制度、法规和一些限制性因素。另外一件，就是组织起草《能源法》，当时有十几位起草组成员。
“那时的能源管理部门已经认识到，中国需要有一部《能源法》统领全国的能源建设，让中国的能源建设走向法制化轨道。”李俊峰表示。
2007 年12 月3 日，国家能源办公室公布《能源法（征求意见稿）》，向社会各界征集修改、完善的意见和建议，征求意见活动计划至2008 年2月1 日结束。其时，人们期盼着《能源法》随之落地。
然而，在历经几度送审、报送，甚至2015 年被列入国务院立法工作规划后，《能源法》仍然未能出台。
“好事多磨。”徐锭明说。
摸着石头过河
中国石油大学（北京）油气政策与法律研究中心主任陈守海认为：“一部法律的出台，往往涉及多方面的利益博弈，尤其是考虑到我国能源行业正处于转型期，各种政策并不稳定，十多年的时间并不算漫长。”
放眼世界，国外一些国家《能源法》的出台也经历了较长时间。例如美国，其在20 世纪初发布的第一部《能源法》从提出到最终出台经历了近20 年。其间，通过了数项与之相关的法案为其奠定了基础。此后，美国又结合本国能源行业情况和全球能源发展趋势进行了多次修改，分别侧重于不同的重点。
美国1906 年就诞生了第一部能源法案，目的是为了应对当时日益扩张和过度集中的标准石油公司，因此在某种程度上被认为是一部反垄断法。2005 年8 月，美国总统小布什签署了新的《美国能源政策法案》，侧重于对油气行业的激励和扶持，以及推动核能发展，解决对外依存度的问题。
“各个国家的行业管理体制不同，未必都要制定综合性的能源法。就算制定能源法，能源法的内容也会不一样。例如美国《能源政策法》，有上千页的内容，中国不可能制定这样的能源法。”陈守海指出。
那么，我国需要什么样的能源大法呢？
▲供图/视觉中国 IC Photo
业内专家杨国丰认为：“《能源法》确定的是能源行业的发展框架和方向。”
确定能源行业的发展框架和方向为何如此不易？
主要与两方面因素有关。
“一方面，作为总领一个国家能源行业发展的基本法案，《能源法》代表了国家能源发展的战略和方向，既要充分考虑国内外市场形势，还要考虑诸多全局性、综合性、战略性的问题，需要考虑的点多、面广、问题多。” 杨国丰说。
根据本刊记者梳理，2007 年旧版征求意见稿涉及能源综合管理、能源战略与规划、能源开发与加工转换、能源供应与服务、能源节约、能源储备、能源应急、农村能源、能源价格与财税、能源科技、能源国际合作、监督检查、法律责任及相关内容。新版征求意见稿包含能源战略和规划、能源开发与加工转换、能源供应与使用、能源市场、能源安全、科技进步、国际合作、监督管理、法律责任及相关内容。
“另一方面，我国一直处于改革开放进程中，相关体制机制在持续健全和完善，不确定性相对较多，难以为《能源法》的制定提供支撑。”杨国丰说。
我国的改革开放是摸着石头过河，没有现成可借鉴经验的伟大探索和实践。
“40 年的改革开放，我们一直围绕建设社会主义市场经济、发挥市场在资源配置中的（基础性）决定性作用目标而努力。”中石油咨询中心咨询专家查全衡说。
而建设社会主义市场经济下的能源市场、发挥市场在能源资源配置中的决定性作用，恰恰是当前《能源法》制定中仍在讨论的焦点问题。
“认识和时代在进化，好多问题都在变化，很多问题都是新的，认识也要有个过程。” 徐锭明指出。
认识永不止步，实践一路向前。
打造具有国际竞争力的世界一流企业，不断增强我国在全球经济中的影响力和话语权，持续提升国家竞争力是包括电力、石油、天然气等我国能源企业的目标。
近年来，无论国际形势和油价风云如何变幻，我国三大石油公司一直在“世界500 强”中占有一席之地。回首石油企业这些年走过的改革历程，建立公司制和现代企业制度、机构改革、混合所有制改革……都是在向着做强做优做大前进。
尚未出台的《能源法》的内涵，也要根据认识和实践向前推进而有所演变。
当然，在此过程中也有一些遗憾。
在2007 年发布的征求意见稿中，曾有石油储备的相关内容。中国石油经济技术研究院石油市场所高级工程师龚金双指出，由于没有相关法律法规，影响了我国石油储备的发展进程。同时，已经建成的巨大的石油储备资产如何维护和运作、管理机构如何管理等急需法律法规进行规范。
▲供图/视觉中国 IC Photo 中国石化
顺应时代潮流
经过十几年等待，征求意见稿再次发布。
当此之时，油价跌惨，疫情流行。不少人有疑问，这是否存在些许联系？
专家普遍认为，《能源法》相当于能源领域的宪法，一些法律制度和基本理念不能轻易改变，或者说根本不能动摇和改变。所以，第2 版征求意见稿的发布也不会因为个别事件而受影响。但是，对比2007年和2020年两次发布的征求意见稿，确实发生了变化。
“最新的征求意见稿彻底推翻了2007 年的稿子。”一位后来参与起草《能源法》的专家说。
2007 年到现在，是人们的思维和观念变化最快的13 年。比如，2007 年时人们的许多想法和2014 年我国提出能源革命后的想法就完全不一样，和现在的想法也有很多不同。
观念的转变，自然呈现在具体条文上。
2007 年版征求意见稿共分15 章140 条。新版征求意见稿包含11 章117 条，减少了4 章23条。从具体条款上看，2020 年版征求意见稿删除了2007 年版本中的一些章节，如能源综合管理、能源节约、能源储备和能源应急。
删除的章节，并非不重要，是因为先前出台的单行法律法规或者条例已有涉及。例如，能源节约方面已有《节能法》。
“新版征求意见稿中有100 多条，虽然内容还可以精简，但总体来说是不错的。”李俊峰指出，“只要把能源的问题说清楚就行了，不要害怕这个没说到那个没说到。”
新版征求意见稿第一百零七条“政府监管责任”指出，能源主管部门、其他有关部门及其工作人员违反本法规定，在监督和管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。“这个在《公务员法》中早就有了，所以这不是《能源法》要写的内容。”李俊峰说，“还有比如贸易组织办企业，这在商务部相关法律已有各种各样的规定，能源的贸易组织和其他贸易组织没有本质区别。”
《能源法》是国家能源领域的根本大法，应该涵盖方方面面。但能源和其他行业共通属性的问题，如果已有了其他的单行法、上位法，可按其他的法律实施。这样，解决了国家能源根本法与能源单行法，以及其他相关法律的协调问题。
“除非你的规定比别人的更严格。”李俊峰说。比如，如果其他法律的某项行政处罚是警告或者判3 年刑，《能源法》规定给记大过或者判10 年刑。那就按照《能源法》来执行；再比如，《环保法》对能源环境污染的处罚规定，如果你觉得宽松了，提出了比《环保法》法更为严格的处罚规定是可以的。
“文字还可简练、条款还可简化。例如，立法的目的可用一句话来表达——“构建清洁、低碳、安全、高效的能源体系，确保国家能源安全。”李俊峰表示。
“在新的《能源法》征求意见稿中，能源安全被放在最首要的位置。同时，从供应、运输、储备、应急等几个维度加强了对能源安全的阐述，使其更加系统，储备设施和管道建设力度将会加大。”杨国丰说。
漫长的等待，漫长的期待。
怀胎13 载，国家能源大典还在路上。会不会马上出台？
一种看法是，第2 版征求意见稿发布使我国《能源法》出台进入倒计时。也有专家认为，不见得马上会出台，因为还会有很多争议。
“从本次征求意见稿的内容质量和立法流程来看，《能源法》出台的路程还很漫长。‘十四五’规划一定会按期公布，《能源法》能否在‘十四五’期间出台还是未知数。”陈守海表示。
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