新时期我国建筑工程安全监管的路径探析

2020-06-05崔志广

安阳工学院学报 2020年2期

崔志广，申霞

（1.河南理工大学应急管理学院，河南焦作454003；2.河南建筑职业技术学院，郑州450064）

1 我国建筑工程安全监管的现状

近年来，建筑业在我国得到快速发展，施工技术不断提高，机械化程度不断增强，建设规模不断扩张，一座座建筑新地标不断呈现在人们的视野中。随着改革开放的不断深入，城镇化进程的推进，建筑行业的发展速度和方向很大程度影响国民经济的整体发展，因此建筑行业的安全监管工作显得尤为重要。建筑企业施工的规模扩大和速度加快，专业化分工的不断细化，行业安全问题呈现出多样化和复杂化态势，建筑安全监管工作面临前所未有的挑战。

据住房和城乡建设部办公厅关于2016—2018年房屋市政工程生产安全事故和建筑施工安全专项治理行动情况的通报：我国建筑施工安全形势仍然严峻，事故起数和死亡人数偏多，重特大事故很难杜绝，建筑施工安全专项治理存在不平衡、不充分等问题。本文基于政府角度探讨建筑工程安全监管存在的问题，虽然针对危险性较大的分部分项工程管控取得一定成效，但建筑安全监管过程中责任制落实、信息化建设、法律规范的修订等长效机制有待于进一步完善。

一直以来，我国建筑安全片面的追求发展速度轻视安全管理，无论是地方政府还是企业普遍重视不够，导致安全管理水平不高，特别是施工环境日益复杂，交叉作业频繁、施工周期长、从业人员的职业素质低、安全意识薄弱等固有的特征[1]，使建设项目在施工过程中蕴含一系列的风险因素和安全隐患，一旦安全管理措施实施不当，极易发生安全事故。

表1 2016-2018安全事故汇总表

2 现阶段我国建筑安全监管存在的问题

2.1 建筑工程安全监管相关法律法规不完善

我国现行建筑工程安全监管方面的法律法规不健全，相关制度制定不够严格，很难起到震慑作用。如在安全检查过程中，专项施工方案未落实或专职安全员配备不足等问题，一般限期整改即可，致使被监督单位心存侥幸心理，法律的威慑力被削弱。其次相关规范界定不明确甚至未制定安全监管的执法处罚细则，如“专业性较强的项目”、“情节严重”等不确定用语，易导致监督机构权力寻租、执法尺度不一等问题，同时缺乏执法细则，加大了监管人员执法难度。

2.2 建筑工程安全监管队伍薄弱

全国多数地区建设行业行政主管部门已设立专门安全生产监督机构，少数地区依然实行建设行政主管部门相关处室具体监管，地区的不重视导致安全监管机构专业人员配备不足。其次由于建筑工程安全监管机构、编制、人员等不完全落实，很难实行有效的监管。如有的单位参照公务员管理，有的为差额拨款的事业单位，有的自收自支，缺乏统一有效的管理。

2.3 建筑工程安全监管手段单一

传统的安全检查手段科技含量低，先进工具用得较少。首先在现场安全检查中，只能通过眼看、手摸等传统方式进行检查，缺乏先进的安全监测仪器，据建设部对全国建筑安全监督站进行的调查统计显示，目前全国有接近75%的安全监督站没有任何财政拨款，主要依靠自收自支或质量监督费维持安全监管[2]，没有充足的经费保证购置先进的仪器设备。其次建筑安全监管一般采取事先通知方式，而企业接到检查通知后，为应付检查突击整改，安全监督小组人员很难看到项目真实的安全现状。第三建筑工程安全监管存在严重的形式主义。日常安全检查由委托的建筑安全监管机构进行隐患排查，其安全监管人员专业性不强，积极性不高，多注重形式、走过场，安全隐患的排查多落实于文件，安全生产制度流于形式。

2.4 建筑安全相关主体责任落实不到位

首先在双重委托监督下，各监管主体由于对自身目标考虑不足，或因权力受限和地位不明确，致使安全监管失真。其次各参建主体权责利不协同，安全监管过程中主观能动性缺乏，各自为政，沟通渠道阻塞，重复监管或安全管理空白的情况时有发生。甚至因缺乏外部监督而产生权力寻租，为追求自身利益最大化而收受贿赂，对安全检查存在瞒报、漏报、谎报和迟报事故等失职行为。

3 我国建筑工程安全监管的路径建议

3.1 完善建筑安全监管体制，健全法律保障体系

安全为重，制度先行。在《建筑法》、《安全生产法》等法律基础上，结合我国建筑行业发展需求，制定和完善相关的建筑法规和地方规章。与国外发达国家相比，我国在工程建设领域的相关技术标准数量太少，甚至存在空白，安全生产技术等级明显滞后，甚至失去指导作用，这就需要当地建设行政主管部门结合建筑安全管理的实际情况，改革细化安全监督管理程序，制定具体的、可操作的规范，建立健全安全执法机构，加强对施工安全监管的动态管理[3]，使建筑法律法规真正成为监管部门规制安全生产的客观依据。

此外还需完善监管执法体制、监督管理体制等，鼓励监理单位、保险机构和中介组织参与监管，形成有效的外部监管机制，从市场准入到事前、事中、事后严格控制，对建筑安全实行全寿命周期的监管。重点领域、重要行业部门实行风险预警，分级管控，注重隐患排查，完善线上线下安全监管制度，推进安全生产监管的法制化进程。

3.2 加强建筑安全监管队伍建设，提升监管水平

以人为本，注重人才引进。我国建筑安全监管处于瓶颈期，为实现专业化的监管，应注重高技术人才的引进，健全对监管人员工作能力的考核、考评制度，建立良好的用人机制，培养人才与使用人才相结合。定期参加专业化培训，熟悉建设工程法律，了解行业发展动态。通过不断培训，增强自律，提升自身素质，调动工作的积极性，以助于监管人员科学文明执法。同时引入注册安全工程师制度，以高水平的、专业化的人才资源优势，提升监管机构的科技创新和机制创新，增强监管执法效能。

3.3 注重分层监管，多元主体协同联动

管生产必须管安全，落实安全主体责任。建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制，完善属地管理和层级监督的细则。国家应急管理部门负责全国安全监管，建设行政主管部门负责建筑领域安全监督指导，按照国家、省、市、县四级分层管理原则细化安全监管工作。落实建设单位、勘察设计单位、监理单位、施工单位等参与监管的主体的安全生产责任制，加强对建设项目的决策、设计、施工、竣工验收等全过程风险管控，制定专项安全施工预案[4]，注重设计交底和合同交底，在主体监管过程中实现信息共享、资源共享，提升从业人员安全意识，多方协同联动提高安全监管效率。

3.4 改善安全监管方法，引进信息化监管

推行“双随机，一公开”制度，实现安全监管工作由被动变为主动，变事中为事前控制。引入工程保险和中介组织等外部监管机制，根据项目具体情况及时进行项目安全的报监，确定安全监督目标，实地考核，记录备案[5]。不但将“技术的工作交给懂技术的人”监管，更是将“技术的工作交给行业专家”，这就进一步提升了管理部门的监管力度及技术含量[6]。同时新时期的安全监管应以In⁃ternet技术为支撑，采用虚拟仿真技术、施工现场远程监控等，在管理平台实现应用模块的控制，关键节点的安全预警，实现安全监管的信息化。不断改进检测仪器和设备，促进安全监管的业务协同和流程优化，发挥其在研判形势、监测预警等作用，实现建筑安全监管信息的互联互通。