反暴恐视野下社区警务新探

袁华　黄首华

关键词 反暴恐 社区警务 警务模式 改革

基金项目：甘肃省高等学校科研项目（2018A-71），甘肃政法学院青年项目（2016XQNLW03）。

作者简介：袁华，甘肃政法大学;黄首华，西北民族大学。

中图分类号：D631                                                            文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.052

一、 引言

社会稳定关切到每个社会成员的切生利益，也是国家各项事业得以顺利发展的基础和保障。当前，我国正处在遭受暴力恐怖犯罪侵害最为严重的历史阶段，维护大局稳定不仅仅是当前我国公安机关的首要任务，也是各地区各级政府职能部门的重中之重。

近年来，通过开展严打暴力恐怖犯罪专项行动，我国的暴力恐怖犯罪活动得到了有效的遏制，反恐维稳斗争取得重大阶段性成果，已连续三年多未发生暴力恐怖案件，但是反恐斗争仍然没有结束，且任重道远。在国际国内高压反恐之下，恐怖主义元气大伤，势力减退，嚣张气焰得到了阶段性的抑制，发动大规模暴恐事件的可能性明显降低，但转而向小规模、独狼式恐怖袭击方向发展明显，此外防止国外恐怖犯罪活动对国内恐怖犯罪活动的示范效应，恐怖主义犯罪活动对其他刑事犯罪活动的示范效应不容小觑，给反恐工作带了新的挑战。

从近年来国内外已发的恐怖主义犯罪活动来看，隐蔽性、突发性特点明显，以往的国家反恐模式以不能满足当前预防和打击暴力恐怖犯罪活动的需要，进一步发展和创新社区警务模式，挖掘和发挥社区警务模式的在反暴恐中的优势和作用，是当前警务工作的重中之重。

二、社区警务模式的发展现状

社区警务作为立体化社会治安防控体系建设中最重要基石，建立完善的社区警务模式对把握反恐怖斗争主动权，维护社会持续稳定有着重要意义。自党的十八大以来，全国公安机关深入推进立体化社会治安防控体系建设，社区警务的改革将是必然要求。全国各地也不断结合实际，不断发展创新社区警务模式，主要有以下两种形式：

（一）“互联网+社区警务”模式

2014年3月，全国第一个“社区云警务”系统在山东省淄博市周村区建成，是移动警务在国内的一个典型应用。2015年3月5日上午十二届全国人大三次会议上政府工作报告中首次提出“互联网+”行动计划，随之“互联网+警务”在全国各地发展普及开来，通过共享警务与云服务、大数据等的有效结合，将社区警务工作与互联网平台和现代信息技术相结合，借助微信、QQ等网络社交平台，腾讯云等相关技术，拓展便民服务领域，创新警务运行机制，改进警务工作管理，提高警务运行效能。在社区警务工作开展中具体表现为：

一是民警可以及时将相关的犯罪新手段、犯罪防范提示、法律宣传、办事咨询等信息点对点发给社区警务工作人员，形成让数据多跑路、群众少跑路的快速便捷的工作机制。

二是社区警务工作人员可以将反恐怖犯罪、防盗窃、防抢劫、防诈骗等宣传知识，制成小视频、小动画、漫画、海报等利用微信群、QQ群等平台及时向社区民众发布，同时也可以利用这些渠道途径汇聚违反犯罪信息情报，收集打击破案线索。

（二）网格化社区警务模式

20世纪60年代初，浙江省绍兴市诸暨县枫桥镇干部群众创造了发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好的“枫桥经验”，实现了当地特有的矛盾纠纷处理模式，取得了良好的社会效果，得到了毛泽东同志的有力肯定。新时期，习近平同志再次作出指示，强调要把“枫桥经验”坚持好、发展好。网格化社区警务模式正是对“枫桥经验”的传承和创新，是指由公安部门牵头，社会治安综合治理办公室、社区、街道等部门负责人共同组成领导小组，以召开联合会议、联合检查、交叉监督、交叉考核等方法为载体，建立健全信息流转、事项移交等制度，形成各尽其责、齐抓共管的工作格局。其实质就是将社区警务根据区域、人口、社区治安、社区情况等进行划分，实行民警“包片制”方式，采取“一警多格、一格多员”在片区内指导各部门开展社区警务工作，把社区警务有机融入社区管理网格，优化办事流程，整合信息资源，打通部门壁垒，创新工作方式，进一步推动公安工作融入社区政务和社会事务中，进而达到群防群治的效果。

当下，互联网警务模式和网格警务模式已形成主流警务模式，在发达地区或区域基本融合。通过网格信息化平台将警务工作、宣传教育、信息搜集、综治工作、综合执法、便民服务等工作统筹，实现了“网格”“警务”两套体系的相互融合、信息交互、联动呼应，同时协同强化基层社会治理，进行搜集情报，重点人口管控，宣传教育和处突演练等。然而在欠发达地区由于存在信息技术达不到条件或人员较为分散等原因，这些区域目前仍主要以网格化警务模式为主。

三、反暴恐的现实需要对社区警务提出了新要求

（一）我国的反暴恐形势依然严峻

近年来，我国暴力恐怖犯罪案件频频发生，尤其是以新疆为代表。2017年 2月14日，3名暴徒在皮山县城某小区内持刀砍杀群众，造成10名群众受伤，其中5人因伤势过重经医院抢救无效死亡;2016年“2·28”墨玉县暴恐袭击事件造成3人轻伤、1人死亡;2013年巴楚县“4.23”暴力恐怖案件，造成民警在内的15 人死亡;2012年喀什“2·8”暴力砍杀时间，造成14人受伤，15人死亡;2009年新疆乌鲁木齐的“7·5”事件，造成1700多人受伤，197人死亡……可以看出恐怖主义犯罪攻击目标泛化、涉及领域大、攻击手段残忍化，对国家安全造成严重威胁。随着以新疆为首的各地反暴恐力度的不断加强，严打暴力恐怖犯罪行动的开展，滋生暴力恐怖犯罪的温床被彻底铲除，反恐维稳斗争取得重大阶段性成果，已连续三年多未发生暴力恐怖案件，但是反恐斗争仍然没有结束，且任重道远。究其原因主要包括以下几个方面。

第一，恐怖主义呈现出新的特点，由以暗杀、绑架、爆炸、劫持飞机和人质等传统方式实施的恐怖活动逐步向以利用核武器、生物武器、化学武器、放射性武器以及网络技术、电磁技术、金融投机等新类型的恐怖主义方向转变。

第二，我国面临的恐怖主义威胁也不仅仅局限于“三股势力”，还包括“东突”恐怖主义势力威胁、国际恐怖主义威胁以及国内犯罪分子模仿恐怖手段实施犯罪造成的威胁。

第三，恐怖主义的触角不断向新疆以外的省份蔓延，据统计我国1988年至2016年期间全国有28个省份和地区发生过暴力恐怖犯罪事件，新疆占比百分之32.6，其他省份占比百分之67.4。

总而言之，当前我国的暴恐犯罪对国家安全和社会秩序造成的威胁比历史上任何时期都要严峻，影响的领域比历史上任何时期都要宽泛。

（二）社区警务在反暴恐斗争中运用

自上世纪80年代以来，新疆民族分裂破坏活动频繁发生。进入90年代以后以巴仁乡事件为标志的民族分裂破坏活动升级为暴恐犯罪，严重影响了新疆社会稳定、民族团结和国家统一。

1996年在新疆形成以内部保卫机构、治保组织、治安联防队伍的检查指导，组织群众和各种治安联防力量，建立多层次的群防群治网络和治安防控体系，初步形式了反暴恐社区警务模式。

2002年公安部联合民政部出台《关于加强社区警务建设的意见》，网格化社区警务模式初步形成并在全国各地推行开来，各地也“因地制宜”形成科学、规范的社区警务工作机制。

2012开始，新疆各级公安机关要总结经验做法，强化人往基层走、劲往基层使的导向，全面加大对基层的倾斜力度，进一步提升信息化建设应用水平、执法规范化水平和群众工作能力，加强和改进群众工作，增进警民关系和谐。

2013年天安门金水桥“10·28”暴恐事件和2014年昆明火车站“3·1”暴恐事件的发生，可以成为新疆暴恐犯罪向疆外省份渗透的标志性事件，进而全国各地警务模式中开始加重反恐权重，反暴恐成为各地的首要政治任务，进而也成为社区警务工作的重要内容之一。

2015年《反恐怖主义法》颁布，明确规定“关部门应当建立联动配合机制，依靠、动员村民委员会、居民委员会、企业事业单位、社会组织，共同开展反恐怖主义工作。”这为社区警务工作中反暴恐犯罪提供了有力的法律依据，同时也明确了社区警务在反暴恐中的作用和地位。社区是组成社会的基本单位，所有的人员都离不开社区而单独存在。社区警务的其实质就是要求警察立足于社区，积极开展各项宣传工作，动员和组织社区群众，实行警民合作，不断增强社区民众参与社区各项治安管理、预防违法犯罪的意识。暴力恐怖犯罪作为严重危害人们生活的一种犯罪，最重要的是在于预防该类犯罪的发生。

2014年“3·1云南昆明火车站暴力恐怖事件”发生之后，公安部立即做出指示，要求各地公安机关要按照“创新立体化社会治安防控体系”的总要求，本着“全面覆盖，突出重点，以快制动，有效控制”的原则，探索建立动态社会环境下的新型警务模式，着力形成动静结合、相互呼应、整体联动的全时空巡逻防控网络”，拉开了警务改革的序幕。但中国在传统安全背景下采取的社区警务模式，由于其伴随有缺乏合性、队伍建设不规范、体系建设不完善、社区民警反恐意识不强、警务形式单一等方面的局限性，导致其在指导公安机关反对恐怖主义犯罪反面缺乏针对性。因此，根据暴恐犯罪犯罪的新态势，“因地制宜”“对症下药”，结合实际情况，深化社区警务改革和创新，不断发展警务新机制，形成群防群治，强化全民参与反恐，切实提高暴力恐怖犯罪的治理能力，显得极其必要。

四、反暴恐视野下社区警务的新发展

社区治理需要政府和全社会的共同参与。警察机关除了充分发挥主导作用之外，还应积极主动的发动社会力量的广泛参与，有效整合社会资源，强调社会治理的“多元化”，提高社会扁平化管理水平，形成共管共治的新局面。

（一）构建社区警务新体系

社区警务和综合治理出发点基本一致，都是要充分发挥人民群众对社会治安治理的巨大潜能，依靠群众的力量铲除犯罪产生的根源，强调社会稳定基础工作，形成对违法犯罪行为的群防群治，进而达到预防和维护社会稳定目的。因此深化社区警务改革，就应该深度融合社区警务与社会治安综合治理，进一步将社区警务纳入社会治安综合治理一体化进程，将一切工作的落脚点和社会安全稳定工作的重心落实落细到城乡社区，进而形成群防群治、全名参与的社区警务工作新体系。建立以政府为主导的顶层设计，以公安为主导的“阶梯式”基层社区警务综合治理队伍。

（二）强化社区警务队伍建设

在建立综合型社区警务队伍的同时，也是信息员队伍的建立。如何建立队伍，首先应形成有各类各部门参与的领导小组，制定顶层设计方案。其本质就是整合社区警务中所有涉及的人力資源，例如整合各类警务人员，社区居委会，各类企事业单位的安保人员，社会志愿团体等，形成基层的组织结构。以大学为例，大学作为社区，可以从学校层面建立党委综合治理委员会;二级学院成立二级综合治理委员会;持续深化到各个班级、各部门，建立以班主任牵头、班干部、党员或者学生会成员为组员的班级或部门，建立三级综合治理小组。以社区为例，建立社区综合治理委员会;以小区为单位建立以公安、社区办事处、小区物业的联合综合治理委员会;以小区单元楼建立以街道办、街道司法所、党员干部、德高望重的老人、德高望重的老人、军人、律师、物业、等方面的从业人员或退休人员建立楼宇综合治理小组，进而构建完善的综合治理体系，组建完善的综合治理队伍，充分发挥综合治理队伍在社区警务中的作用。

（三）对信息员队伍的建立思考

在建立综合型社区警务队伍的同时，也是信息员队伍的建立。如何建立队伍，除了需要顶层设计外，还需要有完善的法律和政策支持，并具有一定的可操作性，真正达到全社会共同参与目的。然而，如何在反暴恐中发挥社区力量，达到群防群治的效果，“防什么、治什么”应该首先需要解决的问题。首先应该加队伍的培训，建立“多层次滤网式”信息筛选机制，然后层层上报。研判目的为了是筛选有价值的信息，就反恐怖犯罪而言，近些年来，新疆高压势打击暴力恐怖犯罪，让暴恐分子无滋生的地土。暴恐犯罪呈现向疆外扩散的趋势。2018年10月9日根据新疆维吾尔自治区第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议新修订并实行了《新疆维吾尔自治区去极端化条例》，条例对什么是极端化进行了定义，明确了极端化的范围。各地可以借鉴参考，加强对社区警务工作人员的培训，让社区警务工作人员真正掌握和了解“防什么、治什么”，进而获取更多的情报信息，进而做好预防暴恐犯罪的预防。

（四）建立科学的考核评价体系

如何发挥社区警务的力量，必须要有完整科学和可操作性强的考核评价体系。当前，全国各地均建立了社区警务及社会治安综合治理的考核机制，然而，当前各地并没有形成统一的考核机制，部分地区存在“重复考、多头考”等问题，大大增加了基层社区工作者的任务量。以山西太原市为例，太原市自社区警务建设以来，共出台了《太原市城乡社区警务室等级化管理办法》《三类小区划分标准》《平安小区创建标准及评分细则》《太原市公安局大力推进城乡社区警务战略的实施方案》《太原市公安局社区警务群防群治“三支队伍”建设管理规范（试行）》等一系列有关社区警务考核的管理规定，虽然在一定程度上为社区警务工作考核提供了依据，但各考核管理规定各自为阵，并未形成有效的衔接，同时也存在“重复考核、多头考核”等问题，有待于进一步强化考核的科学性。

形成科学工作的考核体系，整合社区警务以及综合治理考核体系，并给根据实际情况持续优化考核机制，建立统一的科学的的考核评价体系，进而避免“重复考、多头考”、考核不规范等问题。笔者认为可以从开展群众工作、情报信息、重点人员管理、日常检查防范等方面进行综合考核评价：

一是要强化对人员的考核。例如可以对社区警务工作中表现突出人员的进行奖励，进而调动社区警务工作人员的积极性。

二是加强多门联合，强化对单位的考评。例如可以授权社区警务对物业保安、技防物防等方面的评价权，房管部门据此对物业公司进行赏罚，这样直接关系到物业公司的经济收益，从而实现派出所对物业公司履职水平的直接监管。

总而言之，社区警务作为反暴恐犯罪的第一线，社区警务模式应随着反恐犯罪呈现的新特点、新趋势进行创新和发展，进而达到群防群治的效果。持续深化社区警务的改革，就应该高度融合社区警务和治理治理，各地政府、公安等部门应细化、深化社区警务队伍，让警察同社区、警察同群众、群众同社区之间建立良好的合作关系，同时要进一步加强三者之间信息交流，研究社情，寻求解决社区隐患问题的途径，最大限度地预防、控制暴力恐怖犯罪。

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