殡葬服务改革现状及发展路径研究

李慧

摘 要：殡葬服务可分为基本服务和选择性服务两类。针对前者，各地政府纷纷出台惠民政策，保证殡葬服务的公益性，维护人民利益;而后者近年来却频繁出现“天价暴利”现象，“死不起”的呼声愈演愈烈。与高额费用相矛盾的是殡葬服务一直为人诟病，设备陈旧老化、操作流程随意化、恶性竞争等现象普遍存在。基于石家庄市殡葬服务市场的调查，深入剖析内在症结，从法律、政府、社会等方面探究优化路径，以期为我国殡葬事业的发展提供些许借鉴。

关键词：殡葬服务;改革;公益性

据联合国发展公报预测，2050年我国老年人口数量将增至4.8亿，中国将成为超级老龄化最严重的发展中国家。2014年中国殡葬业协会曾预估，我国殡葬消费总额将在2020年超过6 000亿元，在2023年突破万亿元大关。老龄化的加速和殡葬暴利现象使得殡葬问题再度成为社会热议话题，人们对于殡葬服务市场化改革的成效更是尤为关注。

一、当前石家庄市殡葬服务改革现状调查

（一）石家庄市殡葬服务改革取得的成效

1.殡葬管理法规体系趋向完善

1997年《石家庄市殡葬管理条例》颁布，并于1999年修订，其中关于火葬管理、丧葬活动管理、殡葬设施管理等方面有着详细规定。为积极响应节地生态安葬号召，2017年《石家庄市人民政府关于进一步深化殡葬改革的实施意见》出台，明确提出殡葬改革的基本原则、主要任务以及保障措施。2018年河北省民政厅等16个部门制定了《关于加强和改进殡葬管理工作促进殡葬事业健康发展的实施意见》，提出要坚定不移推动殡葬改革，健全殡葬公共服务体系，规范殡葬服务机构管理，强化保障措施。

2.殡葬市场参与主体不断增多

石家庄市现有20家殡仪馆，包括石家庄市殡仪馆、元氏县殡仪馆、行唐县殡仪馆等;有5家经营性公墓，包括古中山陵园、常山陵园、神岩山陵园等，遍布全市各区县，覆盖范围较为全面。随着改革的深化，石家莊市逐步放松殡葬行业准入限制，鼓励社会参与，私营企业数量不断增加。全市现有殡葬服务机构约200家、服务人员千余人。在此背景下，石家庄市工商联殡仪服务行业商会应运而生，意在发挥企业与政府间桥梁纽带作用，促进企业间的交流合作。2012年经民政局批准，石家庄市殡葬协会正式成立，连续多年联合市殡葬管理处召开殡葬工作会议。

3.殡葬惠民补贴措施有效落实

2012年1月1日起，石家庄市在全省率先免除了市区城乡居民基本丧葬费用630元。同年，第一个以专线服务命名的品牌“96444”正式开通，24小时免费为市民提供殡葬专业服务。居民可到市殡仪馆领取“连心卡”，详细了解各项惠民政策和业务办理流程。针对节地生态安葬，凡在市民政部门所属殡葬服务机构进行骨灰寄存的，其减免的费用和奖补资金由财政部门负担。2018年印发《石家庄市节地生态安葬奖补办法》倡导立体安葬。自然安葬和骨灰撒散等节地生态安葬方式，发放奖补金从500元至2 000元不等。

4.节地生态安葬观念日益普及

石家庄市从1996年开始已连续举行24次骨灰撒海活动，已有一千多位海葬者和数百位花葬、树葬、草坪葬的逝者。2012年以来，古中山陵园成功举办了7届节地生态安葬集体仪式，省双凤山陵园也已连续举办16届公益花坛葬集体安葬仪式。2013年古中山陵园为八百多位海葬者建立纪念碑，将逝者名字镌刻长存。清明节期间，石家庄市殡葬管理处在市殡仪馆举行公众开放日活动，燕赵龙凤陵园和古中山陵园组织倡导绿色祭祀，开展用鲜花换烧纸、生命教化等民生公益活动，引导公众践行现代祭祀理念，启迪生命感悟。

（二）石家庄市殡葬服务改革面临的困境

石家庄市免除了城乡居民基本丧葬费用，确保殡葬服务的公益性，受到一致好评。故本文论述的殡葬服务改革面临的困境是针对选择性殡葬服务而言。

1.法律细则指导缺位，监管缺乏执行力

石家庄市现有的殡葬法规多是原则性文件，相关实施细则尚不健全，政府和社会在推动殡改时缺乏有效指导。例如，《石家庄市人民政府关于进一步深化殡葬改革的实施意见》中提出，到“十三五”结束，火葬区火化率要达到85%以上，节地生态安葬率要达到50%以上，但关于如何实现目标的具体办法却未详细说明。由于我国殡葬事业长期处于计划经济模式，行政垄断现象依然存在。民政部门既是监管者又是经营者，在自身利益的驱动下容易出现监管真空地带。《殡葬管理条例》规定，我国殡葬市场由多个部门共同监管，相关问题需多部门协同处理，极大分散了殡葬执法权。殡葬事业的敏感性使得各部门相互推诿、监管资源不能得到有效整合，行政执法困难重重。

2.殡葬服务设施陈旧，专业素质有待提升

国家财政投入有限，殡仪馆只能通过自主创收满足发展需要，实现殡葬服务供给。近年来，人力和能源成本攀升、经营压力不断增长、经费不足等严重制约了殡葬业发展。调查发现，石家庄市许多殡仪馆建设年代久远、基础设施陈旧，许多火化炉处于停工状态，供给水平无法及时满足遗体火化需要;服务设备的环保标准较低，可能产生大量有害气体，影响周边的环境质量。服务人员年龄大多在40—50岁年龄段，以拜师的方式开始工作，专业水平有限。亲属裙带关系导致工作人员实际操作的态度敷衍、操作随意化。鹿泉区65岁的薛金锁在为亲属办理火化时，工作人员一时疏忽将他的名字写在火化人一栏中，出现了身体壮实的薛老汉“被火化”的闹剧。相较于经济发达地区，石家庄市薪资水平较低，地域环境对于人才的吸引力弱。2017年，石家庄市工商联殡仪服务行业商会到长沙民政学院招募工作人员，结果无功而返。2018年，好不容易招募了20多位实习生，最后仅有7人选择留下。

3.服务价格居高不下，收费标准模糊不清

近几年，石家庄市经营性墓地价格上涨近三成，价格从两万元至十几万元不等。由于公墓环境条件差，出于对亡者的尊重以及传统“厚葬”观念的影响，人们仍然会选择高价墓地。这对于大多数家庭来说是一笔不小的经济开支，增添了家庭负担。市场竞争淡化了殡葬服务公益性，收费标准和明码标价愈加不规范，选择性服务价格持续虚高。调查发现，商家推出1 080元、4 800元、6 800元、18 800元对应“怀念”、“感恩”、“孝心”、“孝道”等不同名称套餐。市面上各种套餐比比皆是，内容更是五花八门，内容主要包含两大块：一是殡葬用品，即纸钱、香、护灵伞、点心、果盘等;二是殡仪服务，即灵车、灵棺、修容、鲜花等。除去鲜花、纸钱等大多属于可重复利用用品，高昂价格与低成本服务形成鲜明对比，暴利自此产生。店家在介绍服务项目时经常带有道德绑架意味，顾客在选择消费时受到“厚葬”、攀比、面子等因素影响，被迫选择高价位消费。

4.恶性竞争现象频发，丧葬不正之风盛行

石家庄市共有200多家殡葬机构，一些未取得行政审核的民营企业或个人经常偷偷混入医院，利用丧属悲痛的心情和对处理后事认知不清，以聊天、套近乎等方式介绍豪车遗体接运服务、出租遗体冷藏设备，过分贬低正规殡仪馆服务，诓骗丧属选择“殡葬一条龙”服务。中介人员为了尸源明争暗抢，在医院停尸间排队等候的现象经常发生，为了提前得知消息甚至贿赂医护人员和殡葬单位工作人员。走访调查发现，几乎每家殡葬机构都可以提供风水、哭灵、唱小戏等多种服务项目，丧事费用高达几万元甚至十几万元。葬礼上吹奏哀乐、摆流水席、抛撒纸钱等活动十分常见，大操大办、攀比之风盛行。丧事已不再是为祭念死者而举行的仪式，而更像是衡量子女孝道的表演、家庭实力的彰显，许多家庭宁愿“打肿脸充胖子”也不愿让人看笑话。这种不正之风显然与传统殡葬文化的精神内涵背道而驰。

二、石家庄市殡葬服务改革困境的内在症结

（一）殡葬法进程缓慢，财政供给力度小

现行《殡葬管理条例》于1997年出台，显然已满足不了社会快速发展的需求。2002年民政部开始条例修订工作，国务院在2005年将其正式列入立法计划，并于2007年和2018年两次发布修订草案征求意见稿。2006—2009年修订工作属于遗体资源化一档计划，2010年退为二档，2011年又再退为三档，进程缓慢难产至今。国家财政部对于殡葬预算的总投入占比不高，增长速度明显落后。殡葬补贴大多用于刑事案件受害人、弃婴等对象，殡葬单位想要整修，但困于无钱可用。殡葬补贴本就短缺，财政部门还要对殡仪馆收入进行调剂，从中收取部分资金作为财政收入，经营负担可想而知。这使得殡葬单位在提供服务时迫不得已高额收费。我国对于殡葬私营企业尚无优惠政策，为获取最大化利益，殡葬服务价格持续上涨。

（二）职能部门角色失调，市场许可制度松弛

殡葬事业关系民生福祉，政府应敢于承担责任，扮演好自身角色。但实际工作中却存在部门职责不清和角色错位问题。殡葬管理关系民政、工商、公安、国土等诸多部门，各部门依法对其负有监管义务，但具体执法方式却未有明确规定。部门合作机制尚未建立，这使得各部门相互推诿，监管职能长期缺位，问题得不到有效处理。此外，个别民政部门长期政企不分，“裁判员”和“运动员”的双重身份导致其角色错位，利用特权打压竞争者以谋取不当利益，从而扰乱了市场秩序、破坏了殡葬服务正常发展。为响应殡葬改革号召，各地过度放宽了民营殡仪服务机构的市场准入条件，从原来的行业垄断大跨步到市场开放阶段，对于机构资质的审核存在纰漏，由于监管失职产生了大量的非法经营机构。石家庄市现有上百家殡葬服务从业机构，非法经营和恶性竞争现象一直存在。此外，民政等部门对服务人员缺乏严格的执业资质审查，许多岗位没有持证上岗的要求，致使从业人员专业知识储备不足，操作失范问题严重。

（三）封建文化助长歪风，传统教育阻碍更新

殡葬俗称“白事”，中国人受传统观念影响对此较为避讳，这种敏感心理给殡葬行业蒙上一层神秘面纱。许多公众场合殡葬无法当做一个公开话题被人讨论，这种不透明操作的结果就是服务标准模糊，价格虚高等问题。“厚葬”观念以及面子文化、攀比心理更是催生了烦琐多样的殡葬仪式，只有大操大办才能显示子女孝道的错误观念助长了不正之风。目前我国仅有五家开设殡葬专业的学校，相较于全国2914所高校来说数量微不足微，可见殡葬问题长期处于教育机制的忽略地带，高校培养体系与社会日益增长的殡葬需求相错位。殡葬行业长期受到社会歧视，从业人员经常遭遇尴尬困境，如无法参加喜宴、拜寿等活动，人际交往受到极大限制;许多毕业生选择远离专业对口的殡葬事业，造成人才和教育资源的浪费。

三、关于我国殡葬服务改革发展路径的思考

（一）完善殡葬法律体系，加大财政支持力度

完善法律体系应从两方面入手。一是建立指导性强的殡葬法律细则。参照现实问题广泛寻求社会意见，加快推动《殡葬法》的出台，消除法律空白满足实际操作需要。对于殡葬执法行为、市场监管制度、违规惩罚措施等方面做出具体说明。制定殡葬价格标准，明确服务流程，构建殡葬信息共享机制，实现殡葬行业透明化。二是严格控制殡葬行业准入门槛。在逐步开放门槛的同时，严格掌控经营资质，适当提升行业许可标准，仔细核查企业的经营范围和专业资质。强化对殡葬事业的重视，加大殡葬财政预算，设立殡葬建设专项资金，更新火化炉等污染设备，实现绿色焚烧，提高环保标准。加快对公益性墓地和殡仪馆的整修，尤其是建设时间久远的设施，营造良好的殡葬服务环境。

（二）完善市场竞争机制，构建综合监管模式

在保障群众基本殡葬需要的基础上对于选择性服务要继续放权，打破行政垄断体制，鼓励企业资本参与，政府承担主导作用，行使监管职能规范市场秩序，创造良好的市场竞争氛围。学习上海龙华殡仪馆的运作方式，火葬服务因其特殊性只能由政府提供，其他服务项目则以购买、合同、招标等方式承包给社会，利用市场竞争降低服务成本，实现资源利用的最大化。此外，殡葬管理涉及多部门责任范围，首先要明确各部门职责，厘清界限问题，防止相互推诿。然后由民政部门作为监管主体牵头，设立专项小组，建立部门多元监督管理合作模式，综合治理。其次，加快民政部门经、管职能分离，建立殡葬绩效责任制，将殡改任务划分对应各职能部门和各级政府，防止不作为现象泛滥。

（三）加强政策扶持，发挥殡葬协会的作用

民政部提出了基本殡葬公共服务均等化原则，石家庄市据此免除了居民基本殡葬费用，但在实际执行中仍然存在个别政策落实不到位的现象。政府要加强社会宣传，在办理殡葬事务的同时向民众告知相关政策，让民众真正享受到殡葬福利。相较于其他发达城市，石家庄市殡葬补贴标准较低，政府对此应加强重视，逐步提高补贴金额，同时加大对中小型殡葬企业的扶持力度，促进殡葬服务合理化发展，拓宽殡葬服务的公益性。2014年，全国首家殡仪服务行业商会——石家庄市殡葬协会成立，利用其自身平台优势，积极发挥黏合剂作用，使得殡葬企业之间、殡葬企业和政府部门之间的沟通更加密切。在今后的殡改过程中，要继续发挥社会组织的积极作用，重视社会参与，并听取不同意见，构建沟通协调机制。

（四）宣传绿色殡葬观念，培育殡葬服务新人才

殡葬陋习徒增了不必要的开销，加重了民众办丧的负担。政府应积极利用网络平台播放宣传片、下基层宣讲等方式，使民众了解生态殡葬的优势和迫切性，改变人们传统的殡葬思想和习俗。相关部门应推广新观念与政策补贴相结合，对于生态安葬的丧户给予补贴和表扬，加大对绿色殡葬企业的扶持，降低环保产品价格，扩展民众选择面，引导绿色消费。教育体系应广泛增设殡葬专业，利用学费减免、定员定岗等方式吸引生源。同时，各地要积极引进专业人才，将人才资质作为企业审核重点项目;与高校签订定向培养计划，提升殡葬品牌效应。组织服务人员定期交流，开设知识进阶课程，将专业技能、礼仪态度与职称薪资挂钩;健全职业等级考核制度，激励从业人员自我学习，推动殡葬服务的进一步发展。

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