环保组织提起环境公益诉讼刍议

曹城

摘 要：大气污染防治一直是被重视的问题，尤其京津冀及周边地区的空气质量问题一直是蓝天保卫战的重点区域问题。京津冀地区首例大气污染公益诉讼案的判决则对该地区生态环境治理及建设具有一定的示范效应和促进作用，但该案亦呈现出环保组织提起环境公益诉讼的若干实务问题。因此以该案的判决为视角，结合域外经验，讨论环境公益诉讼赔偿金的性质、完善环境公益诉讼赔偿金的管理使用及监督制度、建立环保组织提起环境行政公益诉讼机制、完善公益诉讼费用承担制度等问题。

关键词：环保组织;环境公益诉讼赔偿金;环境行政公益诉讼;诉讼费用

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.18.082

1 案件背景

2016年3月21日，河北省秦皇岛市中级人民法院受理了京津冀地区受理的首例大气污染公益诉讼案系由中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）以秦皇岛方圆包装玻璃有限公司（以下简称方圆公司）为被告提起的大气污染环境公益诉讼案。

绿发会请求法院判令方圆公司为非法排放大气污染物的违法行为承担相应的法律责任。一审法院依法作出（2016）冀03民初40号判决，主要内容为：方圆公司分3期支付因其超标排放大气污染造成的损失，即赔偿金到秦皇岛市专项资金账户用于秦皇岛地区的环境修复，并于判决生效后15日内支付绿发会因本案支出的合理费用3万元;驳回绿发会的其他诉讼请求。2018年11月5日，河北省高级人民法院作出（2018）冀民终758号终审判决：驳回上诉，维持原判。

二审审理过程中，上诉人绿发会对环境诉讼赔偿金被付至专项资金账户并用于秦皇岛市环境修复的法律依据;上诉人因诉讼支出的合理费用一审未予支持;一审法院委托鉴定的环境损害期间未延长的问题等均有异议。从另一方面，可见我国环保组织提起环境公益诉讼尚有亟待解决和完善的地方。

2 我国环保组织提起环境公益诉讼存在的问题及分析

2.1 环境公益诉讼赔偿金的性质问题

在普通民事诉讼中，赔偿金属于对原告受损利益的弥补及恢复，原告对于赔偿金具有一定的财产属性。但是在环境公益诉讼中，受到损害的是社会公共利益，其赔偿损失至少具有对公共利益受损的填平作用。对于环境公益诉讼赔偿金的性质，绿发会诉方圆公司案中，河北省高级人民法院根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十三条规定，由于方圆公司环境损害中已经收到行政处罚，且方圆公司积极采取后期的预防措施，则对于案件中涉及的方圆公司于一审鉴定环境损害时间段之前所造成的损失予以折抵，即二审判决似乎将损害赔偿金的性质与行政处罚金等同。笔者认为，假设二审法院认为方圆公司应当对一审鉴定环境损害时间段之前的超标排污造成的损害应当赔付相应的赔偿金，则该赔偿金便可用于环境的修复，故方圆公司的赔付义务与其承担缴纳行政罚款的行政责任不可折抵。虽然赔偿金最终交于国库（下文谈及），但是其与交于国库的行政处罚金性质不同。更何况，方圆公司的积极措施不能与其已经污染的环境相折抵，即方圆公司的积极行为对于已经破坏的生态环境不具有填平作用。

2.2 环境公益诉讼赔偿金的管理使用和监督的缺失

在绿发会诉方圆公司大气污染案中，最终环境公益诉讼赔偿金付至秦皇岛市专项资金账户，用于当地的环境修复。其依据是最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》以及《生态环境损害赔偿制度改革方案》。对此，对于我国尚颁布的有关环境公益诉讼赔偿金方面的文件效力大小在所不论，这两部文件作为司法实践的重要依据，内容上要求将环境公益诉讼的赔偿金上缴同级国库，纳入当地的专项基金，可以用于当地的环境损害修复，实际上没有一个准确的规定，且对于专项基金的建立处于探索阶段。可见对于环境公益诉讼赔偿金的管理使用和监督方面的问题目前一直属于司法机关积极探索的问题。

一方面，环境公益诉讼赔偿金管理使用上，司法实践中并未达成共识，无论将赔偿金上交财政，还是交由第三方社会组织管理，或是将赔偿金交给检察机关管理或是保管在法院执行账户内，都会面临对于受损的公共利益是否能够完全填平以及恢复的问题。

另一方面，环境公益诉讼赔偿金的监督管理上，虽然我国有关法律规定了环境保护监督管理部门的执行监督权（《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十六条规定：“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院应予准许”），但该监督权只是在调解、和解阶段，对于赔偿金的后期管理、使用等环节的监督问题仍然尚无明确规定。实则，环境公益诉讼赔偿金的使用目的是确定的，但是对于赔偿金在使用过程中缺乏监督，则会导致管理者权力的腐败。

2.3 环保组织提起环境行政公益诉讼的缺失

目前，在我国可以提起环境行政公益诉讼的只有检察机关，而且检察机关在我国提起公益诉讼具有一定的滞后性，这点笔者在所不论。而对于环保组织提起环境行政公益诉讼，虽然尚有法律，尤其《环境保护法》和《行政诉讼法》并没有作出相应的规定。但是相比于其提起环境民事公益诉讼，若环保组织可提起环境行政公益诉讼则更有益于环境的保护。

一方面，在举证方面，环保组织的举证能力远不及环保行政机关。对于绿发会诉方圆公司案，对方圆公司于行政处罚认定损害发生日之前的污染物超标排放量，绿发会不能取得相应证据，使得方圆公司少赔付了因其在一审鉴定环境损害时间段之前的超标排污造成的损害。此外，让绿发会对秦皇岛市污染厂，甚至全国每家工厂进行监督，亦是不够现实的。而对于此，当地的环境保护行政部门或是相关行政机关在其权限范围内予以监督，则更利于環境保护、证据的收集。

另一方面，环保组织提起环境民事公益诉讼是通过借助司法权力监督企业，相对于环保组织，司法机关对于企业的监督优势更弱，导致整个案件的证据更加地不充分，可能不能有效的维护公共利益。而环境保护相关的行政机关，其具有保护社会环境的职责，却成为相应案件的旁观者，使得行政权懈怠，对于环保组织则是不公的，且不利于对企业生产的监督。

2.4 诉讼费用的承担过高

根据经济学分析，每个人都是理性人，其付出必然会比较自己的成本与收益，环保组织也不例外。然而我国环保组织提起的环境公益诉讼案中，其诉讼费用很大程度上则为原告承担，即环保组织承担。即使我国有关法律规定了对于原告所承担的检验、鉴定费、律师费等其他合理费用的，人民法院是可以依法予以支持的（《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条规定：“原告请求被告承担检验、鉴定费用、合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持”）。但是相关诉讼费用中，尤其比较高昂的律师费用等，均有可能被法院以“无法证明与本案具有关联性”不予支持，比如绿发会诉方圆公司案，一审法院将诉讼请求的30余万元酌定至3万元。同时，这样的现象是普遍的，高额的诉讼费用会严重挫伤环保组织提起公益诉讼的积极性。

3 域外环境公益诉讼制度

3.1 美国的相关制度

其一，环境公益诉讼赔偿金管理方面，美国采取设立基金的方式，即在环境受损后，先使用基金及时对环境予以修复。其二，在环境行政公益诉讼方面，由于美国更加尊重行政机关对于环境的优先保护和管理的权力，同时，美国支持公民、社会团体提起行政诉讼，这使得美国的环境行政公益诉讼盛行，更有利于对环境保护的监督。最后，在环境公益诉讼费用方面，美国的法官具有诉讼费用的分配权力，且可根据公益诉讼的性质，要求污染者承担诉讼费用。同时，美国降低案件诉讼费用标准，改为按件收费，激励了环境公益诉讼的发展。此外，为了加强环境公益诉讼资金的保护，美国规定了《超级基金法》，其使得环境公益诉讼在资金的支持下更加顺利展开。

3.2 德国相关的制度

一方面，在环境行政公益诉讼方面，除了荷兰、葡萄牙等国家以外，以德国为代表的欧盟国家只允许提起环境行政公益诉讼，因为根据德国的《基本法》，环境法在德国属于公法，环境的保护与管理属于行政机关的职责，故对于环境的损害，环保组织则只可提起环境行政公益诉讼，此外，环保组织可以根据德国的《联邦自然保护法》对行政机关的抽象行政行为提起诉讼，这些均使得德国的环境保护得到更加有效地监督。另一方面，在环境公益诉讼费用方面，由于德国提高环保组织准入资格，即其要求环保组织具有一定的经济能力，这使得德国的环保组织不会面临诉讼费用困难问题。其实，根据《奥胡思公约》，德国的环境公益诉讼费是非常低的，这也是德国环保组织不用担心诉讼成本的原因之一。

4 环保组织提起公益诉讼的完善路径

4.1 环境公益诉讼赔偿金的性质

环境公益诉讼赔偿金的性质不可与行政处罚金的性质等同，虽然部分学者赞成甚至认为环境公益诉讼赔偿金具有惩罚性赔偿的内涵，对此笔者在所不论，但是环境公益诉讼赔偿金的基础先是赔偿性，其用途应当先是用于对客观已经损害的环境的填补功能。而行政处罚金在性质上最突出的便是惩罚性，其没有实际上用于针对性的受损利益。虽然根据我国相关法律规定，人民法院可以根据污染者的对环境的损害程度、过错程度等来合理地确定生态环境修复费用（《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十三条规定：“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定”）。但是未认同对于环境的污染，可以不通过修复等方式予以“折抵”。此外，环境公益诉讼赔偿金的是对已经受损的公共利益的赔偿，其涉及到对于公益的保护，不得因为污染者现对于公益没有损害的危险，而免除其以前的赔偿责任。

4.2 完善环境公益诉讼赔偿金的管理使用及监督制度

江必新法官认为，在环境公益诉讼赔偿金的管理使用上，“应当推动在全国范围内建立统一环境修复资金的管理制度”;吕忠梅教授认为，环境公益诉讼赔偿金涉及到财政资金的使用，建议制定专项资金账户予以管理使用;“自然之友”的葛枫认为，环境公益诉讼赔偿金因其进入国库很难取出，故建议对环境公益诉讼赔偿金的管理应当选择有别于专项管理的基金型管理方式。笔者认为，河北省秦皇岛市中级人民法院对于绿发会诉方圆公司案的判决对于环境公益诉讼赔偿金的管理使用具有举足轻重的影响，我们应当落实《生态环境损害赔偿制度改革方案》，既然赔偿金最终上缴国库，则赔偿金的管理者应该属于国家，在操作实施上，赔偿金的管理则属于环境受损地区的同级政府，并以專项资金的方式予以管理。这种管理方式，一方面因为政府部门对当地的环境有保护和管理的职责，所以这种管理办法有利于环境公益诉讼赔偿金的有效使用;另一方面，这样的管理方式有利于通过信息公开等社会监督方式对环境公益诉讼赔偿金的使用予以监督。而基金型管理使用方式，很容易造成管理者使用赔偿金恢复环境的不积极，甚至无法受到社会的有效监督，进而可能出现权力寻租等现象。而对于环境公益诉讼赔偿金的使用方面，可以通过环保行政机关、赔偿金的管理部门沟通协商，并出台本地区环境公益赔偿金的使用程序或者政府专项资金使用程序。

环境公益诉讼赔偿金的监督方面，应该体现在三个阶段，包括赔偿金进入专项账户的阶段、赔偿金使用阶段和赔偿金使用效果阶段。除了赔偿金管理者的内部监督以外，对于第一和第二阶段主要需要社会监督，监督的方式则主要为信息公开，即赔偿金管理者收到、使用环境公益诉讼赔偿金的数额均应可被公众通过相关正当程序了解到，其中包括环境修复相关的合同、结算凭据、账目等。对于第三阶段，则不仅需要社会的监督，更需要社会专业人员的监督，即赔偿金的管理者签订的环境修复合同应当予以公开，同时，赔偿金的管理者应当酌定接受社会人员，尤其专业人员对于环境修复的方式、效果的意见及建议。

4.3 建立环保组织提起环境行政公益诉讼机制

建立社会的环保组织提起环境行政公益诉讼的优势在于：一方面，环境的保护具有一定的专业性，而相关行政机关具有一定的专业能力以及资源调动能力。同时，当地的行政机关对于企业的监督更有利于对有关环境污染的证据的收集，故由环保组织直接提起行政公益诉讼更有利于环境的保护。而另一方面，环境行政公益诉讼程序上使用行政诉讼制度，尤其证明责任上适用举证责任倒置，更有利于证据的收集、司法效率的提高。最后，环保组织提起行政公益诉讼有利于环保组织对行政机关在环保职能上的监督，防止行政机关在环保职能方面的懈怠。目前，我国台湾地区已经通过台湾地区诉讼法允许环保组织甚至个人提起环境行政公益诉讼，我们在一定程度上可以借鉴美国、德国或者我国台湾地区的做法。在立法上，我们可以通过司法解释的方式，将“行政行为（包括不作为、滥作为、作为不当）”纳入《环境保护法》第五十八条第一款的“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”中（《环境保护法》第五十八条第一款规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”），即对该条款作以扩大解释。进而允许环保组织提起环境行政公益诉讼，从而使得环保组织和相关环境保护行政机关在环境保护领域内良性互动。

4.4 完善公益诉讼费用承担制度

我国环境公益诉讼费用的完善，对于提高环保组织提起环境公益诉讼的积极性具有重要的意义。肖建国教授、孙佑海教授均建议环境公益诉讼标准应当按件收取固定的费用;对于律师费用，中华环保联合会的马勇与“自然之友”的葛枫认为，该费用应当使用商业计费标准。笔者认为，我们可以采纳肖建国教授、孙佑海教授的意见，同时借鉴德国的做法，降低环境公益诉讼的费用。在环境公益诉讼费用的承担方面，笔者认为，我们可以采纳我国贵州省、云南省等地区由政府指导建立环境公益诉讼基金的方式来消除社会组织提起环境公益诉讼的经济顾虑。同时，应当采用败诉方承担的原则，至此也可以防止滥诉行为的发生。对于原告根据我国法律规定要求被告承担的鉴定费、律师费等合理费用方面，原告提供相应的证据凭证即可证明其真实性，而其中的加油费、餐费、停车费等合理费用的证据关联性方面，司法机关应当通过降低普通证据的证明标准，如通过该证据在时间上的合理性、其他证据能对该证据予以佐证等方式予以采纳，从而降低环保组织的举证责任以及费用的承担。

5 結语

绿发会诉方圆公司案虽然被纳入第十四届（2018年度）中国十大影响性诉讼，入选最高人民法院发布的生态环境保护十大典型案例。但是环境公益诉讼对于在我国司法实践中依旧属于积极探索时期，现有的体制特征制约着环境公益诉讼制度的发展。我们需要积极地探寻完善环保组织提起环境公益诉讼的路径，比如环境公益诉讼赔偿金的性质、完善环境公益诉讼赔偿金的管理使用及监督制度、建立环保组织提起环境行政公益诉讼机制、完善公益诉讼费用承担制度等相应的措施，从而使环境公益诉讼制度拥有强大的生命力。

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