社区治理中的智慧技术应用：理论建构与实践分析

钱坤

[摘 要]随着现代信息通讯技术的快速发展，引入先进技术以完善治理体系、提升治理能力成为普遍选择。社区治理是国家治理的基础，通过引入先进技术以推动治理模式创新的智慧社区建设正在形塑一种新型社区形态。基于技术执行框架，引入作为普通行动者的居民，构建“制度-技术-行动者”的理论分析框架。通过对以“社区大脑”模式为典型代表的案例分析发现，由于技术成本过高、制度供给不足以及行动者参与缺乏而陷入困境。智慧社区建设的出路在于审慎地引入新技术并挖掘既有技术的效用潜能，推动政府各层级的制度供給，动员普通行动者与制度、技术的良性互动，最终实现技术优化治理与生活之目标。

[关键词]社区治理;“制度-技术-行动者”;理论架构;实践分析

[中图分类号]D669.3;C913.6[文献标识码]A[KG3]

[文章编号]1673-0461（2020）04-0064-07

一、引 言

改革开放之后，中国的政府治理经历了从总体支配到技术治理的过程。[1]诸如项目制等科层化的治理技术成为国家治理的重要机制，[2]更是推动了行政体系的法治化、规范化、技术化和标准化。技术治理的内涵有两个层面的理解：第一个层面指的是现代国家通过引入新技术（特别是现代信息通讯技术）来更好地提升自己在公共管理和公共服务方面的效能;第二个层面则指的是国家在实现其治理目标时，管理技术、治理手段正在变得越来越技术化。[3]随着现代信息通讯技术（Information Communication Technology）的不断发展，物联网、大数据、人工智能等新一代技术不断涌现，客观技术对提升政府治理能力和治理效率方面的作用愈加明显，越来越多地被应用到国家治理中，从而提升包括国家信息收集能力[4]在内的国家基础能力。

现代信息通讯技术在城市治理中不断应用，以更透彻感知、更广泛互联互通、更深入智能化为特征的智慧城市的理念逐渐兴起。[5]国际各大城市以及国内的北京、上海、南京等大城市纷纷提出了智慧城市的建设计划。社区是城市的基本单元，“智慧社区”既是“智慧城市”的缩影，又是其基本单元和构成模块，“智慧社区”建设是“智慧城市”建设的基础和有机组成部分。[6]在国家不断重视基层治理背景下，引入智慧技术提升社区的治理能力和公共服务水平成为越来越多基层政府的选择。学界亦兴起了对于智慧社区的研究热潮，所谓智慧社区，指的是充分借助物联网和传感器技术，通过物联化和互联化将人、物、网络互联互通，形成现代化、网络化和信息化的全新社区形态。[7]智慧社区实质上实现了从一元到多元、智力到智慧、效率到效能、可及到共享四个方面的内涵转换。[8]智慧社区治理有助于增强社区治理网络、优化社区治理机制、提升社区公共服务供给、扩大社区居民参与。[9]但是，智慧社区治理也存在增加个人隐私和公共部门信息泄露风险、恶化社会治理的碎片化等问题。[10]在实践中，智慧社区也存在对社会资本的关注严重不足、居民主体性和参与度体现不足、对社区差异和居民多样化需求关注不足、过度强调便捷化等问题。[11]故而，其完善路径在于，应当倡导构建人本导向的智慧社区，以社会服务作为智慧社区发展的基石，[12]着眼于推动社区共同体重建，推动社区治理方式和治理结构从传统向现代转型。[13]

学界当前对于社区治理中的智慧技术应用研究大多集中在理念和概念层面，部分案例研究也多是探讨某个城市整体的智慧社区实践。学者们从整体层面对智慧社区的概念、实践中遇到的问题、未来发展的策略和路径选择等都进行了较为丰富的研究。但是，如何定位和分析社区治理中的智慧技术应用？当前智慧社区建设过程中出现了哪些问题？未来社区治理中应当如何更好地应用智慧技术以提升社区治理水平？本文通过建构“制度-技术-行动者”的理论分析框架，以上海市K街道的“社区大脑”模式具体实践为例，分析社区治理中智慧技术应用面临的困境以及未来可能的出路。

二、社区治理中智慧技术应用的分析框架建构

社区治理是国家治理的基本单元和重要组成部分，社区治理现代化是国家治理现代化的重要基础。智慧社区本质上是在国家治理重心下移的背景下，通过现代信息通讯技术等智慧技术的引入，完善社区治理体系、提高社区治理能力和绩效的一种社区治理形态。智慧社区引入技术并发挥作用的过程，也是技术与城市基层制度和组织相互建构的过程。即技术的引入带来组织机构和制度体系的适应性变革，技术同样受既有的制度和组织的影响而改变其使用方式，最终达到一个技术和制度、组织相互嵌入和融合的均衡状态。行动者是推动技术与制度互动、互构的重要力量，其中既包括科层体系内部的决策行动者，也包括作为服务接受者的普通行动者。

技术与制度、组织的互动关系研究，国外学者已经有较多的研究成果，其中比较著名的是简·芳汀[14]提出的执行技术分析框架。如图1所示，她将技术分为客观的信息技术和被执行的技术两种，前者即通常所知的现代信息通讯技术，后者则指的是客观技术被应用到组织中后，与既有的制度体系发生互动而深深嵌入其中，成为在特定制度环境和应用情境中被执行的技术。

简·芳汀的分析框架从一般意义上解释了技术与制度的互动，考虑了科层体系内的决策者作为主动行动者对客观技术的感知与引入。但是，该框架对被执行技术作用的对象，即作为普通行动者的民众考虑不足，未能看到他们对技术以及制度亦有着强大的影响力。特别是，在以满足人民群众的美好生活需要为目标的中国，智慧技术服务的对象的满意度是技术应用的预期效果和进一步深入的基本条件。智慧社区建设是与基层治理重心的下移，管理、服务与资源集中到基层的大趋势相契合，是以基层民众的美好生活向往为根本追求的基层治理体系和治理能力现代化的重要探索。故而，社区治理中的技术应用，不仅带来科层体系内部由于引入新技术而带来的组织结构体系和功能的重构，而且由于服务对象的社区居民在技术应用过程中的参与和反馈，使得基层社区的“制度-技术-行动者”三者不断互动和调适，最终达成技术使用绩效、组织制度变革与居民行动者满意度等多重目标的实现。

笔者基于执行技术分析框架，引入行动者特别是普通行动者的因素，构建了智慧社区“制度-技术-行动者”的理论分析框架，如图2所示。该框架不但囊括了“决策者-客观技术-制度”的互动，而且创新性地提出了“普通行动者-被执行的技术-制度”的互动。该框架基于现代信息通讯技术进入基层政府后成为被执行（应用）的技术，并推动智慧社区建设的过程进行理论建构，强调了技术在执行（应用）过程中与普通行动者的互动，从而从理论上廓清既有的智慧社区研究，并可以对具体实践中的智慧社区建设进行方向指引。

首先，技术引入与否的关键在于能否降低治理体系的运作成本，提高运作效率。例如，已经在全国大部分地区特别是各大城市推广开来的网格化管理系统，推动了基层治理体系问题发现机制的智慧化，实现了从模糊到清晰、从部件到事件、从管理到服务的不断发展，极大提升了国家基础认证能力[15]。在社区层面，技术的应用可以使得政府能够收集到更加及时、全面、真实的治理信息和居民需求，保证服务的提供更加高效、更有针对性。而且，技术的应用还可以使得居民有更加直接、便捷的参与社区公共事务的渠道，提出他们的需求、表达他们的意见，从而推动更有效和更有针对性的社区治理。

其次，新技术的引入必然带来基层治理体系的调适性变革，因技术效用的不同影响变革的程度。有学者就指出，基于信息技术的网格化管理，在政府全方位地提供公共服务方面全面突破和超越了“无缝隙政府”，在公共服务流程再造方面做出了令人瞩目的贡献。[16]技术手段的应用带来了基层治理体系的调适性变革，包括部门之间的协调配合、运作机制的重构等。当然，客观的技术也会由于既有制度体系的影响而进行调适，最终变成能够与既有治理体系深度嵌入而发挥作用的被执行（应用）的技术。

最后，行动者对技术应用的方式和制度变革的方向等都有很强的影响力。随着服务型政府建设和国家治理重心的下移，国家治理的方式从官本位转向民本位[17]，满足人民日益增长的物质文化需求和对美好生活的向往是国家治理的根本追求和逻辑起点。社区治理的智慧技术应用过程中，社区居民是技术应用和服务的受众，应当对技术应用的效果拥有最终评判权。人民群众的满意度，是基层政府引入、应用智慧技术的动力基础。需要注意的是，技术的应用只是基层社区治理的手段而不是目的。社区治理的关键，在于激发社区居民参与社区公共事务和自我管理、自我服务的活力。

三、社区大脑：社区治理中智慧技术应用的基层实践

上海市政府于2016年印发《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》，明确提出“建设智慧社区，促进市民服务便捷化”，要求“围绕生活更便捷、更安全、更和谐，推进智慧社区建设，促进社区服务集成化、社区治理人性化、家居生活智能化”。2018年K街道所在区政府发布了全新的“智慧城市三年行动计划设想”，计划用三年时间，实现让“智慧社区大脑”覆盖全区，建成公安智能感知、城市基础数据管理、空间地理信息可视化和物联网接入共享四大智能平台的目标。

K街道位于上海市中部，行政区划面积2.15平方公里，居委会25个，61个自然小区，户籍人口8.3万人、3.2万户。2017年，K街道会同区科委、东方明珠公司率先开展基于广电NGBW物联专网应用落地，在辖区范围内部署2万余个传感器，成为上海智慧社区建设的重要探索。

现代信息通讯技术的广泛应用，是“社区大脑”智慧社区建设模式的主要支撑和基本特点。K街道以街道2.15平方公里内近2万个智能传感器为基础，连接烟雾报警器、智能井盖、水质监测、水电抄表、电梯运行、楼道门禁等设施。这些传感器把城市社区管理的各种问题转化为信息，传递到网格中心。网格中心再把相关信息传递给不同的部门或居委会四级综治中心，使得有责任处置的单位在第一时间发现并及时高效处置。上海市K街道“社区大脑”智慧社区实践模式的基本经验可以总结为三点，即作为精细化治理工具的智慧技术应用、智慧技术推动基层体制机制创新以及以标准化体系构建技术应用的制度基础。

（一）智慧技术成为精细化治理的重要工具

现代信息通讯技术的广泛应用，成为有效推动智慧社区建设的重要工具。首先，K街道通过建设以智能传感器等为核心的城市运行“神经元”系统，实时感知社区运行的各种基础数据。通过形成覆盖“小区-楼道-家庭”的“4-3-4（件套）”综合感知体系，街道可以将智能触角深入到居民家庭。而且，所有“神经元”智能传感器能够实时感知相关信息，并将信息传递到“社区大脑”这一处理信息的“神经中枢”。其次，建设完善的社区基础信息数据库。K街道打通城市社区基础信息数据库与公安智能感知、空间地理信息可视化等智能化平台，构成城市社区运行管理的数据基础。最后，通过建设“社区大脑”，打造社区数据综合管理应用平台。借助于先进技术，实现对“神经元”系统收集信息的高效处理，能够实时一览社区管理情况与现状，查询、分析、调用管理数据和信息，并能够对城市管理中出现的各种问题第一时间响应、及时高效处置。更重要的是，通过相关数据的分析，能够在被动应对和解决问题的基础上，增加城市社区管理的可预见性，将更多问题消灭在萌芽状态。

（二）智慧技术推动基层体制机制创新

基层政府以智慧技术应用为突破口，通过“流程再造”推动体制机制创新，实现技术与组织的深度嵌入与融合，最大限度发挥技术优化治理的效能。现代信息通讯技术能够极大地提升城市管理效率的潜能，但是作为客观技术，只有与既有的组织结构更好的融合，才能够真正发挥作用。

K街道通过将“社区大脑”系统与市公安局有关系统、市发改委有關诚信系统对接，将网格中心与综治中心力量进行整合，形成可与公安派出所实时联动的新“综管中心”，从而得以破除部门间的信息孤岛与碎片化问题。此外，通过实施“流程再造”，打通线上和线下，由街道主导、多方参与、条线融入，推动网格中心的规范化建设，将先进技术运用与既有工作模式进行重新整合。“社区大脑”智慧社区建设以来，K街道已经重新修订、再造各类管理流程10项、考核清单7项，极大地优化了整个街道的运作机制。

智慧社区建设既是智慧城市建设的一部分，也是城市精细化管理的重要组成部分。唐皇凤[21]就指出，各级城市政府官员热衷于信息技术给予社会治理带来的巨大便利性，以及监控社会的巨大潜力，但很少有官员愿意理性而系统地计算这种治理模式所耗费的物质设备和人力资本，以及这种巨大的治理成本又对各级政府财政造成了多大的压力。财政实力较强的东部沿海地区尚且有可能支撑如此规模的技术应用支出，广大中西部地区根本没有支撑大规模的智慧设备、系统的财政能力。故而，以K街道这样投入千万级别（包括部分公司投入）进行智慧技术在社区治理中的应用，不仅对地方财政造成极大压力，也难以形成有效的、可持续的模式。社区治理中智慧技术应用成本过高，过度智能化、智慧化成为其面临的困境之一。

（三）行动者参与缺失

2015年的中央城市工作会议上明确提出，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，是做好城市工作的出发点和落脚点。以智慧社区为代表的城市管理和服务中的先进技术的应用，根本导向应该是为城市居民提供更加便捷、高效和有针对性的管理和服务。技术的应用不是目的，而只是实现更好地服务城市居民的工具，目的在于如何更好地提供管理与服务并激发居民的活力，真正实现城市共治共管、共建共享。在这个过程中，城市居民作为普通行动者，既是基层管理与服务的客体，又是积极的行动主体，如何在应用智慧技术提升社区治理能力的过程中更好地动员社区居民参与，是一个有待回答的问题。

从K街道 “社区大脑”的具体实践来看，还只是政府推动的以“公共安全”为主要方向的科层体系内部的技术应用与机制创新，为民服务的内容相对较少，功能也尚未完善，导致社区居民的参与度、感受度不足，更是缺少技术应用中的普通行动者的参与。一方面，制度塑造行动者的行为和选择，协调行动者之间的关系，影响事件的过程及结果;另一方面，行动者具有能动性，能对外部刺激做出反应和选择，影响制度的运行及绩效。[22]基层治理制度体系以及作为其运作工具的技术，本身就需要与普通行动者在互动中不断进行双向建构，从而构建稳定有序的基层治理生态。但是，在实践中，普遍出现的情况却是作为基层治理重要主体的普通行动者的缺席[23]。

普通行动者的缺席导致的问题包括：其一，普通行动者参与的缺失使得基层政府对于居民的需求把握不清，进而会导致引入的技术所提供的服務并非居民真正所需，或并非居民的痛点需求;其二，普通行动者作为技术应用以及服务提供的客体，可以对技术的应用效果进行反馈，是调适技术应用和制度体系的重要导向;其三，普通行动者参与的缺乏导致智慧社区建设变成政府的“独角戏”，难以激发社区治理的内生动力、实现社区的可持续的有效治理。故而，以普通行动者为代表的各方行动者的缺席，是导致社区治理的智慧技术应用陷入困境的重要原因。

五、技术优化治理与生活：智慧社区建设的未来出路

上海市K街道“社区大脑”模式，在实时监测城市社区基础设施运行信息、保障社区公共安全方面发挥了一定的效果。但是，从能够稳定、高效能地提升社区治理能力的标准看，该模式由于制度供给、技术成本和行动者参与方面的问题而陷入困境，使得其在模式效果发挥、可持续运作乃至于复制推广方面都存在极大限制。故而，社区治理过程中，智慧技术的应用如何与既有的制度体系以及行动者进行互动，推动三者的调适性变革，形成技术、制度与行动者三者相互协调并最大限度地提升基层社区的治理能力和绩效，成为摆在实践部门面前的关键问题。

故而，为实现在社区治理过程中应用智慧技术以提升治理绩效的目标，出路在于：首先，审慎引入新技术，深入挖掘已有技术的效能;其次，加强各个层面的制度供给，形塑有效发挥技术效能的制度环境;最后，充分动员普通行动者的参与，激发社区治理的内生动力。总的来说，就是在社区治理中实现技术、制度与行动者的良性互动与有机整合，充分发挥技术优化治理和生活的作用。

（一）审慎引入新技术，深入挖掘已有技术的效能

当前正处在技术更新迭代极为迅速的时代，新技术层出不穷，运用现代信息通讯技术优化治理固然是未来趋势，但仍需要审慎视之。政府在推进治理智能化、智慧化的过程中，需要厘清技术运用是服务于治理体系的完善和治理能力的提高这一根本宗旨，并做好技术运用的“成本-收益”分析，审慎地大规模推广某些先进技术，避免盲目智能化和过度智能化，特别是避免盲目进行投入巨大的智慧化建设。

随着现代信息技术在基层的广泛应用，对于社会事实的收集以及居民需求的感知愈加深入，城市治理的信息基础越来越全面而细致，但是，先进技术的应用，固然带来国家治理能力的提升，同时也意味着巨大的信息成本，以及引发权力扩张等负面后果。[24]故而，技术的引入和应用应当以治理能力的提升为导向。此外，对于已经引入的技术，需要不断挖掘其应用的领域和发挥的效能。以“社区大脑”为例，在城市社区基础设施运行数据感知之外，如何通过技术的应用创设各种公共表达的智慧化、社会化平台，深化技术在为民服务领域的作用是其进一步发挥作用的重要方向。通过创新各种公共参与的智慧化、社会化机制，使得既有的技术手段能够更便利地感知、精准性识别、优质化提供满足城市居民多样化差异化的公共服务需求，更好地撬动城市居民主动参与到城市管理中来，实现“共建、共治、共享”的多元化城市治理格局。

（二）加强各个层面的制度供给，形塑有效发挥技术效能的制度环境

现代信息通讯技术不仅能够带来政府治理效能提升，更是从另一个层面推动政府的整体转型和改革。借助于现代信息通讯技术的信息交换机制在不同部门间动态平衡开放的诉求和封闭的诉求，可使组织中促进活力和实现有序的安排相互兼容，最终促进组织效能的快速提升。[25]组织制度和结构的调适性变革则使得技术能够在组织中发挥更大的作用，从而形塑技术与制度之间的良性互动。即对于既有的科层体系的治理制度和治理结构来说，新技术作为政府的信息基础设施，是政府变革的“赋能者”和结构优化的催化剂。故而，智慧社区建设除了在技术层面的运用和创新之外，更重要的还是要加强各个层面的制度供给，形塑有效发挥技术效能的制度环境。

智慧社区建设需要通过新技术的应用，达到再造政府运作流程、重塑政府一体化运行机制、重构政府管理体制等目标。即通过将行之有效的新型治理技术嵌入到既有科层组织体系之中，推动二者的互动与重构，并在不同的政府层级与部门之间打破分割治理的藩篱。例如，在智慧社区建设过程中加强公安部门、城管部门、民政部门等政府部门数据库的打通与相互调用，切实加强城市各执法部门之间的联动与协同，建立信息共享、工作联动、事务会商、结果互认等新型运作机制体系。

（三）充分动员普通行动者的参与，激发社区治理的内生动力

社区治理绝对不是政府唱“独角戏”，新技术的运用需要考虑如何更好地动员和服务城市居民，通过创设基于新技术的公共参与平台与机制，不断提升城市居民参与的深度和广度，发挥先进技术的撬动性作用。在具体实践中，要突破单一安全导向的功能瓶颈，在居家养老服务、居民健康信息收集、社区集体文化活动开展、社区综合治理等方面，有机结合“微信群”“社区通”“社区移动掌上服务终端”“服务APP”等新技术方式，不断拓展先进技术的应用场景，充分挖掘新技术在推动城市居民参与中的独特作用。从而形成普通行动者与既有制度、技术结构的良性互动，推动技术带来的基层治理能力的提升以及城市居民满意度的提高。

更重要的是，通过先进技术的撬动作用，不断提升城市居民参与社区治理的意愿和能力，充分激发社区治理的内生动力，发挥社会各方的合力，形成全社会共同参与城市管理，共建和谐有序城市治理秩序的良好局面。

六、结 语

现代信息技术的快速发展对所有传统的组织体系都带来了机遇与挑战，科层官僚系统也不例外。通过新技术的引入与应用，组织得以不断提升自身的运作效率以及解决问题的能力。电子政务、智慧城市等等都是基于现代信息通讯技术的应用而提出的概念，智慧社区亦是在社区治理中引入智慧技术以提升治理能力的创新探索。基于简·芳汀执行技术的分析框架，笔者引入普通行动者并对其框架进行整合创新，提出了 “制度-技术-行动者”的理论分析框架。该框架强调在技术引入和应用的过程中，制度、技术和行动者三者之间需要进行良性的互动，推动各自的调适性变革，共同形塑新的技术应用的制度框架和行动者参与模式，真正发挥技术在完善社区治理体系、提高社区治理能力方面的效用。文章通过对上海市K街道推行的“社区大脑”智慧社区案例的深入分析，发现由于制度供给不足、技术成本过高以及普通行动者参与缺乏，社区治理中的智慧技术应用陷入困境。破解的路径在于，强调技术的工具性作用，审慎地引入新技术并挖掘既有技术的应用潜能，推动各层级的制度供给，实现普通行动者与制度和技术的良性互动，最终实现技术优化治理与生活之目标。

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Application of Intelligent Technology in Community Governance：Theoretical Construction and Practice Analysis

Qian Kun

（School of International Relations & Public Affairs，Fudan University， Shanghai 200433，China）

Abstract： With the rapid development of modern information and communication technology， the introduction of advanced technology to improve the governance system and improve governance capabilities has become a common choice. Community governance is the foundation of state governance. The construction of smart communities that promote the innovation of governance models by introducing advanced technologies is shaping a new form of community. Based on the technical implementation framework， this paper introduces the residents as ordinary actors and construct a theoretical analysis framework of [DK2]"InstitutionTechnologyActors[DK10]". Case studies based on the "community brain" model find that it is in trouble due to high technology costs， inadequate institutional supply， and lack of actors. The way out for the construction of smart communities is to prudently introduce new technologies， tap the utility potential of existing technologies， promote institutional supply at all levels of government， mobilize the benign interaction between ordinary actors and the institutions and technology， and finally achieve the goal of technology optimizing governance and life.

Key words： community governance;[DK10]"InstitutionTechnologyActors";theoretical framework;practice analysis