大数据支撑下的杭州智慧城市治理的经验与启示

王 欢，赵敬丹

沈阳师范大学，辽宁 沈阳110034

2018 年4 月20 日至21 日，习总书记在全国网络安全和信息化工作会议上强调：“要推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，加快制造业、农业、服务业数字化、网络化、智能化。”伴随经济信息化、全球化的纵深发展，我国城市治理进入新的阶段，同时随之而来的是人口暴涨、环境恶化、住房交通压力剧增等城市发展问题。为解决这些问题，发展智慧城市成为新方向。

一、“大数据”与“智慧城市”的逻辑关系

“大数据”是大交易数据、大交互数据和大数据处理的总称。具备数据体量庞大、数据产生速度快、数据类型多样、价值密度不同和数据处理方式复杂等五大特性。大数据的重要性在于通过对现实生活中各种情况的处理，来获取所需要的信息，从而获得商业价值或是公共管理服务等。“智慧城市”以城市化为载体，以工业化和信息一体化为目标，全面实现智能服务、智能管理和智能生活的蓝图，依托信息技术和数字技术，优化整合城市发展中的基础设施、环境资源和产业等各个方面，打造高水平综合信息共享系统，致力于服务城市运营，优化公共资源和服务配置，为居民带来明智的服务体验，同时提高社会的幸福感。在智慧城市治理的过程中，通过对大数据进行分析和整理，可以更好地反映智慧城市的运行状况，同时大数据的发展也促进了智慧城市治理的发展。

（一）大数据反映智慧城市的运行状况

在智慧城市的各类基础设施提供服务的过程中，会积累大量的原始数据。但是这些数据散乱在政府的各个部门之中，如果用传统的调研方式收集和整理数据，会浪费大量的人力物力，通过大数据技术对这些原始数据进行采集和分析，使得更多数据发挥了价值，更加方便快捷地了解到各个城市基础设施的运行指标，从而反映出智慧城市的整体运行状况。

（二）大数据为智慧城市决策提供技术支持

目前，我国的智慧城市快速发展，复杂变化的城市治理对决策者提出了更高的要求。为了适应智慧城市的发展需求，大数据技术作为新型的现代化信息技术，能够对城市数据进行系统分析，并为城市治理提供重要的数据参考和技术支持，从而促使智慧城市的决策部门全面提升决策的科学性和有效性。由此不但精简了相关的公共决策机构，还能减少人力成本的浪费。[1]（P56-57）

（三）大数据技术促进智慧城市治理

通过大数据技术对智慧城市治理过程中的诸多数据进行分类和整合，找到其中的规律，建立集中处理的平台，能够解决大量相似公共问题，有效提高了处理效率。同时大数据技术的纵深发展，不但可以使智慧城市治理领域不断延伸，也会促进智慧城市由数字化走向人工智能，向更高的层次迈进。大数据技术与智慧城市二者之间能够相互促进，相互发展，形成一个良性的循环。

二、杭州智慧城市治理的实践

2013 年1 月29 日，国家智慧城市试点创建工作会议在北京召开，会议公布了首批国家智慧城市试点名单，其中就包括杭州市上城区。在杭州的智慧化城市治理中，最突出的两个成果就是“数字城管”和“城市数据大脑”。其中“数字城管”是杭州数字化智慧化城市建设的第一步，而“城市数据大脑”则是杭州智慧化城市建设的进一步发展，不但涉及到城管领域，还包括交通、医疗、信用等多个关乎市民生活的公共服务领域。

（一）数字城管

自2004年以来，杭州的城市管理水平在我国名列前茅，上城区是杭州市重要城区，是杭州推进现代工业体系的创新试验区。在推行“数字城管”的管理方法后，以“三个第一”为指导目标，即第一发现、第一处理和第一解决问题，主要方法如下。

1.构建整体主平台。首先，建立整体主平台，紧密联系56 个社区，协调城市管理网络，实现市、区、街、社区四个层面的高速信息流通。其次，依托整体主平台，建立城市管理“网格”信息、城管的执法评价反馈、环境卫生监测、市政市容管理、停车收费管理五大子平台。实现了城市辖区的全面覆盖，集中了城市管理领域的大量信息。如图1所示，信息共享率和利用率大大增强，有效保障了专业化管理。

图1 依托主平台的五大信息平台

2.建立信息收集市场化机制。“数字城管”的建设不仅仅是只有政府参与，同时企业和社会组织作为重要的社会主体也在积极地参与，即由政府主导，企业实施的信息收集机制，将相关的信息收集工作委托给专业的信息收集公司，其中信息收集公司是由声誉好、能力强的专业人才所组成。截止到2019 年2 月已有880 多名专业信息收集者，在不间断地收集城市管理信息，使得相关的城市信息能够不断被补充到“数字城管”的系统之中。对相关的城市信息进行挑选和集中利用，最后送到政府部门做出决策。快速的信息收集和科学的决策，既发挥了企业的高效率，又发挥了政府的主动性，加强了企业与政府合作。

3.建立科学评估和“倒逼”机制。首先，建立科学评估机制，根据国家相关部门的标准，结合本地特有的管理实际，利用“数字城管”的先进管理方法，建立一系列科学评估标准。加强了整体主平台的实用性和共享性，使得决策更科学，管理工作的效率不断提高。其次，建立“倒逼”机制，作为评估机制的补充，通过专门的社会机构和社会各界的监督，使“数字城管”能够实现自我改良和自我优化，也能够提升各社会机构的社会责任感。

4.制定了公众意见反馈制度。为了提高“数字城管”的服务水平，杭州市开通12319 的服务电话，24小时受理各种市民诉求和难题，并将这些问题都纳入到“数字城管”的系统之中进行解决。2018 年受理市民各类信访投诉咨询等问题10.81 万件，满意率为97.74%。并且相关部门组织各种“数字城管”进社区的活动，社区是公众最直接、最有效地看到“数字城管”发挥作用的地方。通过对社区居民各种生活问题的解决，使得公众逐渐认识到了“数字城管”的巨大作用，解决问题的及时与妥当，也提高了公众对“数字城管”的满意度。为琐事不出社区打下基础，也通畅了社情民意的反馈通道，使得人们能够更加愿意成为大数据的提供者和使用者。

（二）城市数据大脑

在2016年的云栖会议上，杭州市数据大脑项目正式启动。城市数据大脑作为一种新型智慧城市建设模式的探索，为城市治理展示了更多的可能性。2018 年5 月15 日，杭州市政府正式发布《杭州市城市数据大脑规划》，其中包含八个“超级应用”，如表1 所示，它们基本覆盖城市管理和人们生活的各个领域。

表1 城市数据大脑

以上八个系统基本包含城市公共服务的各个方面，城市数据大脑作为新型智慧城市建设的探索，为杭州的城市发展提供新的途径，城市数据大脑建成将使这座城市变得智能化，能够进行感知和纠正，并协调这座城市的所有“器官”一起工作。有利于提升城市治理能力和政府管理水平[2]。

三、杭州智慧城市治理的成功经验

（一）以人为本，构建数据化智能服务系统

智慧城市的本质是造福人民，便利人民。其实质是通过收集大量实时数据，并应用先进技术和智能控制为人们提供“智能”服务。因此，杭州不仅在技术上定义了“智慧城市治理”，而且还注重民生服务和智慧服务。政府和相关企业树立“以人为本”的理念，根据杭州居民的切身需求，为杭州居民提供方便实惠的公共服务。满足人们在城市生活中的物质和精神需求，提高人们的幸福指数，同时迫使政府和企业改善服务方式，提高工作效率，使“杭州智慧城市治理”融合创新型城市、学习型城市、文化型城市和绿色城市等特征，实现杭州市的可持续发展。

（二）重视信息基础设施建设，发挥数据主导作用

依靠大数据进行智慧城市治理，必须重视人才培养和相关信息基础设施的完善。从城市基础和现状来看，杭州在人力资源和信息基础设施方面都具有很高的发展潜力。

人力资源方面，杭州现有人才221多万人，引进海外高层次人才2.5万人，引进国外人才1.5万人，引进国家“千人计划”专家341人，引进浙江省“千人计划”专家506人，城市人才的竞争力在全国名列前茅。[3]在信息基础设施方面，电信业2017年，光网络覆盖率达到99.5%。2018 年，数字经济核心产业增加值3356亿元，增长15.0%，占国内生产总值24.8%。电子商务产业增加值1529亿元，增长17.5%；软件和信息服务业2508 亿元，增长17.0%；数字内容产业达到2098 亿元，增长15.8%。[4]（P24-27）[5]城市信息基础设施相对发达，在宽带用户数量方面，2014—2018 年移动宽带用户数量迅猛增长，如图2所示，远高于固定宽带用户，为大数据的信息收集提供人口数量保障，一直处于全国领先地位。完善的信息基础设施，是杭州智慧城市建设的重要基石。[4]

2014—2018年固定宽带用户数和移动宽带用户数

图2 2014-2018年固定宽带用户数和移动宽带用户数年增长比较图

（三）制定合理有效的总体规划

杭州市在智慧城市的建设过程中，针对城市建设的现状和发展阶段，因地制宜地提出两点主张。

首先，在规划设计方面，在突出杭州特色、明确“智能”愿景的基础上，综合考虑不同辖区的差异，做好科学规划设计工作。根据目标计划和时间表，将制定分阶段实施纲要和战略，实现长期、中期和短期计划的无缝对接。各阶段的相关建设内容将划分为指标，并定期进行评估以弥补差距。其次，在项目建设方面，要优先抓好关系全局的重点项目和关系民生的重点项目，以此为切入点，以局部带动整体，从而推进杭州智慧城市的全面建设。[6]（P61-63）（P66）

（四）加强大数据人才引进培养

近年来，杭州先后制定颁布了“人才新政27条”和人才“若干意见22条”。目前，杭州已总结出企事业单位聚集人才的“十大方法”，包括平台法、资本引才法、主导带动法和优惠待遇法。为推进人才市场国际化和人才强市战略，研究制定了《杭州市企事业单位聚才用才评价激励办法（试行）》。根据杭州智慧城市治理的需要，制定了人才引进和培养的政策法规。同时还加强了与杭州地方高校、科研院所和培训机构的合作，重点培养信息和网络管理人才，建立了信息专业人才智库后备队伍。在实践中，政府部门的信息公开进程加快。根据信息共享行业标准，制定地方标准和规范，明确杭州市统一的数据共享格式和共享信息资源的责任和义务。引导企业、公众和社会组织参与公共信息资源开发。

四、杭州智慧城市治理的启示

（一）建立专门的数据分析中心，推进政企合作

目前大多数省市还没有设立专门机构来开展大数据工作，只有临时工作组负责。为了将大数据分析纳入政府治理并发挥作用，省市政府可以设立相应的大数据分析中心来统筹协调大数据工作，其具体功能应包括以下五点：一是统筹规划大数据分析的发展方向和应用形式；二是统筹规划和指导大数据分析在各地的应用；三是为大数据分析企业提供支持，鼓励和引进相关企业，增强大数据企业对社会发展的贡献，加快大数据产业发展，形成国际竞争力；四是制定相关的数据分析和安全评估标准，使大数据行业的运营更加规范；五是开放公众、企业和政府部门对各类政府数据的访问权限，使政府数据的管理和公开更加透明。数据分析中心还可以成为政企合作的平台，政府拥有大量的社会信息资源，企业则拥有先进数据分析技术。二者相互合作，会使城市运作更加高效，实现了双赢的局面。同时，政府与企业之间的信息共享在引导社会发展方面也会起到示范作用。

（二）坚持以人为本，打破数据孤岛

为了合理有效地使用大数据，增强治理效果，必须坚持以人为本的理念。在智慧城市建设过程中，政府与公众之间要积极合作和沟通，形成以人为本、公众积极参与的氛围。一方面，我们可以充分观察和反馈市民的感受，简化智能项目的使用；另一方面，有必要引导公众认识和利用智能项目，使其能够广泛被公众接受并主动成为大数据的提供者和使用者，由公众广泛参与提供建设思路，政府在广泛地了解公众需求后，做出更符合公众意见的决策，使政府决策和群众参与有效结合。可以使公共服务更加高效、更令人满意。

以人为本还要提高政府的工作效率，目前，政府在处理事务方面仍有困难，政府部门之间还存在互相推卸责任的现象。原因在于政府各个部门之间还存在着较大的数据壁垒，部门之间信息不通畅，成为一个个数据孤岛，造成责任不清楚、工作不明确。通过建立数据门户，整合政府服务数据，可以打破数据孤岛，避免工作流程职责不清、效率低下的缺点，提高政府服务效率。应该积极借鉴美国政府数据开放门户Data.gov 全面开放的近50 个类别和40 多万种原始数据文件。这些原始数据为美国各个领域的应用提供了极大的便利。在建设中国大数据公共基础设施平台时，我们也应积极促进数据共享，提高公共服务质量。

（三）做好数据顶层规划，充分利用市场机制

同时，我们应该做好数据顶层设计，突出区域优势和特色，促进智慧城市的发展。我们应该根据城市的性质、特点、功能和历史提前进行顶层设计。在顶层设计方面，应结合自身城市实际情况，建立符合自身长期发展的制度保障。不同发展水平的城市应该有所不同。一方面，智慧城市建设起步较早的城市应更加注重生产与城市的结合，更加注重城市宜居指数，保护城市生态环境；另一方面，智慧城市建设起步较晚的城市应重视城市基础设施建设。从顶层设计开始，规划好空白城市建设，注重可持续发展。[7]（P9-11）在制定好顶层设计之后，要利用市场机制的巨大推动作用，促进智慧城市的快速发展。市场需求是大数据技术飞速发展的动力。大数据依托市场的“看不见的手”，充分发挥资源的市场配置，培育新的动能，实现智能增长，支持智慧城市建设。

（四）引进大数据人才，提供智力支持

作为一个新兴行业，大数据分析也需要尖端人才的支持和发展。信息和数据将在未来社会的发展中发挥非常关键的作用，并将成为社会生产的重要资源。目前，人工智能的发展仍处于初级阶段，但大数据的分析在很大程度上依赖于相关人才的处理。为了吸引大数据人才，政府机构应设立相关的大数据分析需求岗位，要广泛吸收国内外相关学科的优秀人才，提供平等广阔的发展平台。同时，政府应重视大数据人才培养建设，建立培养机制，为相关人才提供丰富的学习资源，加强高校相关专业建设。对于大数据人才来说，也有必要将人员与岗位相匹配，这样才能充分发挥他们的才能，促进大数据更好地发展。

（五）加强法制建设，完善大数据立法

在大数据立法过程中，一方面，政府和企业应详细界定公民隐私和秘密的获取权；政府和企业对公民隐私、企业和政府秘密的非法获取应及时制止和惩处。另一方面，应详细界定政府信息的分类层次。对于非机密信息，政府应最大限度地公开，以保护公民了解政府运作和监督政府工作的权利。[8]随着新一代信息技术应用的成熟，大数据支持的智慧城市治理已经成为提高城市综合服务效率的重要方法。近几年，中国的智慧城市治理取得了很大的进展，但也出现了创新不足、规划不完善、数据管理不善、大数据人才匮乏、数据开放不当、过度依赖国外技术和资源等问题。然而，杭州的先进经验为这些问题提供了新的思路和解决办法。

综上所述，智慧城市是大数据时代新的城市治理模式，是应对城市化快速扩张带来的各种社会问题的有效城市发展模式，是促进区域经济发展、实施新型城市化建设、保持城市经济持续健康发展的重要途径。因此，各地区都有必要选择适合当地特点的智慧城市建设路径。