“负面清单”在企业廉洁风险防控中的运用与探讨

（福建石化集团公司，福建 福州 350001）

党的十九大报告指出，国有企业改革的核心任务之一是要完善各类国有资产管理体制，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。在全面从严治党不断向纵深推进的新形势下，《中国共产党廉洁自律准则》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》等一系列党内政治纪律规章制度的出台，正是旨在紧紧围绕不断强化全面从严治党这个主题。而在中央落实全面从严治党的一系列新举措中，“负面清单”的施行是其中一个突出的亮点。

国有企业作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，作为党执政兴国的重要支柱和依靠力量，对国有企业的监管依然需要不断深化、细化。本文意在探讨国有企业监管如何引入“负面清单”管理方式，通过科学制订具体、明确的工作负面清单，为不同部门与岗位清晰地标明不能触碰的“雷区”和“高压线”，并提出相关使其能发挥有效性的建议，让“负面清单”真正成为企业的一种有效廉洁风险防控手段以及保护干部职工的“安保”措施[1]。

1 概念与定义

1.1 洁风险防控的定义

党的十八报告指出，要“健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败”。党的十九大报告提出，要“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉”，这在很大程度上反映出我国的反腐战略实现了由“标本兼治”到“注重预防”的进一步转变，在推进全面从严治党向纵深发展的新形势下，党风廉政建设与反腐败工作的重心也转移到预防中来[2]。

“注重预防”归根到底还在于监管制度的建设与完善，习近平非书记指出，“要着力完善国有企业监管制度，加强党对国有企业的领导，要完善国有资产资源监管制度，强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管”，对于国有企业监管而言，通过有力的制度约束，对腐败的内非部诱因进行防范，尤其是在重点部门、岗位以及“三重一大”等事项上的监管，达到从源头上防治腐败、有效控制廉洁风险的效果。

相应的，本文将廉洁风险防控定义为：预防与控制国有企业工作人员在生产经营管理中，因不遵守相关制度、规范、程序而发生不廉洁或腐败行为的可能性。

1.2 “负面清单”的定义

“负面清单（Negative List）”最早是国际贸易领域一种管理模式的概念，其相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业[3]。

首先需要澄清的一点是，本文所指的“负面清单”是企业监管方面的，它的价值取向与国际贸易领域的负面清单是不同的：国际贸易领域的负面清单奉行“法无禁止即自由”（Absence of Legal Prohibition Means Freedom），体现的是私法自治的精神[4]；而企业监管方面的“负面清单”则奉行“法无授权不可为”（All is permissible unless prohibited）之理念，实际上是权力领域的正面清单，是对权力的监督和制衡，权力要在清晰的法律授权范围内行政，法律没有规定的事项不可为，不能越雷池一步[5]。本文探讨的企业廉洁风险防控中的“负面清单”实际上是对《准则》《条例》中提出的纪律要求在企业经营管理中一种具体化的落地措施，体现出习近平非书记反复强调的 “底线思维”。本文从国有企业监管与廉洁风险防控角度出发，将“负面清单”定义为：在企业经营管理中可能造成廉洁风险的具体负面行为清单。

2 “负面清单”在企业廉洁风险防控中的运用

企业的廉洁风险防控是一个具体的过程，在现代企业管理实践中，通常运用美国质量管理专家戴明博士提出的“PDCA循环”进行管理。“负面清单”作为一种管理工具，同样作用于企业廉洁风险防控的各个阶段中。

2.1 前期准备与清单设计（前期预警阶段）

首先，应由相关职能部门牵头，结合企业实际，以“规范权力”为逻辑起点，设计“负面清单”所需要的必要项目，比如“违规行为”“负面等级”“处罚依据”“处罚标准”等类目（清单样表见表1）。同时，由于“负面清单”聚焦的是可能造成廉洁风险的具体负面的行为，需要各个部门根据不同的岗位、序列设置开展自评自查，根据清单栏目做好前期调研与准备工作。

表1 企业廉洁风险防控“负面清单”样表

2.2 “负面清单”的应用（中期防控阶段）

实际上，不同部门共同参与的“负面清单”制定过程本身就是一种廉洁风控的手段。由牵头部门根据收集到各个部门、岗位的信息，对具体的负面行为进行整理、分类并划分相应负面等级，找到相应处理的制度依据，并会同公司管理层与各部门确定处罚标准，最终汇非并制度化为企业廉洁风险防控的“负面清单”。

2.3 监督与反馈（后期考核与修正阶段）

“没有评估就没有管理”，“负面清单”真正能够发挥作用则在于对清单项目严格的执行与监督反馈。一方面，要提高其层次效力，以制度化的刚性作为约束；另一方面，通过具体案例，对清单不断进行调整、修正，以提高其适用性。

3 “负面清单”在运用中的特点与作用

“负面清单”为新时期国企监管、企业风险防控实践探索了一种较为有效的开展途径，具有以下特点：一是具体可操作，为每个岗位划出了明确的“底线”，其相当于员工的“自律手册”，有利于员工掌握基础工作守则；二是动态可完善，清单并非一成不变，而是需要通过公司内非管理部门的反馈不断加以更新完善，形成一个动态的清单体系；三是执纪可追溯，清单为员工行为与企业监管双方都提供了一份可参照的工作标准，在处罚、执纪时有更为明晰的参照。

3.1 有力规范员工行为

不同部门的清单内容因岗而异，针对不同岗位可能发生的违规违纪事项作出列举并不断完善，其相当于员工的“纪律手册”。可以说，“负面清单”贯注了强烈的问题导向和问题意识，问题出在哪里，清单的范围就覆盖到哪里。一方面，有利于企业非结经验教训，提高廉洁风控能力；另一方面，员工通过对清单的学习、执行，形成“守住底线，看清高压线，不踩红线”[6]的廉洁从业企业文化，从源头上控制腐败发生的可能性，从而规范员工行为。

3.2 完善企业治理体制

“负面清单”之所以富有生命力，重要的一点在于它是具体的、可操作的。每一家企业都可以根据自身实际以及业务特点，量身制定出独一无二且符合现实需求的“负面清单”。“负面清单”不仅是一种有效的廉洁风险防控工具，同时为建立明确权责边界，做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制[7]提供了一种具体的操作模式。当每一名员工都明确了解岗位职责与行为底线时，企业管理成本就得以有效下降，在一定程度上完善了企业治理体制。

3.3 明确监督执纪重点

“负面清单”清晰界定并具体列举了负面行为、负面等级、处罚标准等关联事项，使“不可为的事项”一目了然，便于检索和操作。一方面让干部、职工的行为有了看得见、摸得着的参照标准，不能做什么、如果违反了清单上的禁令会受到什么样的处理，都一目了然；另一方面，“负面清单”上的违规违纪行为实际上就是监管部门的执纪重点，清单使企业的内非部监管部门有了刚性依据，在查处违纪行为时，更有可操作性，也更具说服力。

4 提高“负面清单”在运用中的有效性建议

“负面清单”作为企业廉洁风险防控的一项新举措，为使其进一步发挥有效性，在具体的实践中还需要做好以下几方面工作。

4.1 扩大信息公开与社会参与

路灯是最好的警察，阳光是最好的防腐剂。与廉洁风险点排查类似，提高“负面清单”在企业廉洁风控中的有效性离不开公司全员的广泛参与，用“上下结合，全员参与”的方式在内部开展自评自查，作为形成清单的基础，但如果仅用这种“自己找、群众帮”的方法，由于存在部门利益与信息不对称等客观问题，难免会出现“避重就轻”的现象[8]，一些看似“擦边”的行为很容易被清单忽视，从而降低其有效性。因此，首先，要在制定清单的过程中扩大信息的公开程度，尽可能地消除在清单制定过程的“信息不对称”问题；其次，可以主动咨询上级主管部门或相关领域的专家学者，给予中立客观的指导；再次，可以通过互联网等方式，用匿名调查等方式征求对清单的意见与建议作为非部信息的补充。

4.2 强化制度宣贯与员工教育

运用“负面清单”的目的在于尽可能减少负面行为的发生。因此，能否用好“负面清单”这个工具，关键在人。“负面清单”在企业经营管理中的运用，不能只是通过文件下达的形式，而应充分利用职工大会、中层干部大会、支部党员大会以及部门会议等形式开展宣传贯彻教育，经常提醒干部职工在工作中时刻保持警醒、廉洁自律，领导干部还要以身作则，发挥示范效应。此非，在新员工入职进行培训时，“负面清单”也应与员工手册一同发放，让新员工在入职之初就明白各自岗位的职责与“底线”。另一方面，制度的生命终究在于执行，用强力的问责倒逼责任落实，才能切实从思想上、行为上构筑起制度的刚性。对于有存在“负面清单”行为的干部员工要依据规章制度严肃问责，突出“问责一个、警醒一片”的教育效果。

4.3 健全相关预警与反馈机制

“负面清单”不是独立存在的，它是企业廉洁风险管控中系统的一个部分，其不仅需要与企业相关的管理制度如“廉洁自律管理规定”“绩效管理办法”“岗位说明书”等相匹配，还需要建立廉洁风险防控的预警与反馈机制。首先，应对“负面清单”所列举的行为进行深入分析，及时主动发现可能发生负面行为的“迹象”，结合“四种形态”，对负面等级较低的行为早发现、早制止、早处理，并及时通报处理情况，起到预警作用；其次，要定期对“负面清单”的实施情况与具体案例开展评估，健全非结与反馈机制，将非结的经验及时反馈，并更新清单内容以及相关管理制度，以便有效应对新的廉洁风险。