践行治水新思路 实现节水新突破

许兆平

新中国成立以后，我们党把兴修水利作为利民惠民的一件大事，毛泽东同志发出了“一定要把淮河修好”的号召，在全国持续掀起大规模治水高潮，形成强大的水利综合保障工程体系，历史性实现了河湖安澜。党的十八大以来，全国上下认真贯彻习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针，赋予了新时期治水的新内涵、新要求、新任务，为强化水治理、保障水安全指明了方向，是做好水利工作的科学指南。

一、着力推进新时代节水型社会建设，是践行习近平总书记关于生态文明思想和“节水优先”方针的根本遵循

党的十八大以来，我们党深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明的重大理论和实践问题，提出了一系列新理念、新思想、新战略。2014年，习近平总书记站在党和国家事业发展全局的战略高度，精辟论述了治水对民族发展和国家兴盛的重要意义，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的16字治水新思路，赋予了新时期治水的新内涵、新要求、新任务，为强化水治理、保障水安全指明了方向。在党的十九大报告中，习近平总书记指出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国……首次提出要推进资源全面节约和循环利用，实施国家节水行动。在2018年全国生态环境保护大会上进一步强调“在整个发展过程中，我们都要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针。可以说，节约用水是应对水资源短缺和减少污水排放、改善水生态环境的最直接、最有效的方法。我们一定要走绿色发展道路、节约用水的道路，在水资源开发利用中一定要把节水放在最优先的位置。

二、着力推进新时代节水型社会建设，是我国及我省治水形势和治水矛盾发生深刻变化的必然选择

我们水利行业曾把我国治水面临的形势和矛盾，形象地归纳为四大水问题八个字：即水多、水少、水脏、水浑。

一是“水多”，即洪水多，洪涝灾害仍是心腹大患。我国地理特征西高东低，自古以来洪涝灾害频繁，一直是中华民族的心腹大患。自有文字记载以来，历朝历代都把治水作为重要任务，最初是大禹，甚至更早的盘古开天地，神话都在讲跟洪水搏斗。新中国成立以来，党和国家高度重视水利建设，重点在水利工程、防汛抗旱水利基础设施方面做了大量工作，毛主席在建国之后讲了很多，比如“把黄河的事情办好”“一定要把淮河修好”，大量都讲的洪水和农田水利工程。目前我国已经建成水库大概10万座，江河五级堤防以上大概30多万公里，国家大江大河已基本形成了工程体系完备的防洪体系，基本能防御新中国成立以来最大的洪水。特别是三峡工程建成后，通过科学调节库容，能够有效防御98年级别的特大洪水。有一组数据，很能反映我国防洪工程取得的成就。防洪死亡的人数，在五十年代、六十年代大概每年是5000-6000人的水平，到七十年代、八十年代，是3000-4000人的水平，到了九十年代，是2000人左右的水平，进入新世纪，到了1000多人的水平，到了2019年，是187人。这一组数据，说明我们国家防洪工程的建设，修了水库、修了堤防，大大减轻了水旱灾害的损失，这方面的成就是非常显著的。我省自建国以来，历届省委省政府一直高度重视水利工程建设，目前省内江海河湖一级以上堤防都能防御百年一遇以上洪水。但是防洪工程虽然能力强了，但防洪问题还是不能掉以轻心，我们国家水旱灾害还没有百分之百解决，还有中小洪水、山洪灾害，“水多”问题尚未根本解决并将长期存在。我省91年大水时，就曾经“苏南漂了一个钱庄、苏北淹了一个粮仓”。

二是“水少”，即水资源短缺，仍是经济社会发展的制约因素。我国是一个干旱缺水严重的国家，全国淡水资源总量始终稳定在28000亿立方米，占全球水资源的6%，名列世界第六位。但是，我国的人均水资源量只有2300立方米，仅为世界人均水资源拥有量的1/4，列世界第125位，是全球人均水资源最贫乏的国家之一。近年来，虽然我国水利工程供水能力可以达到8500多亿立方米，但国家水资源开发利用上限只有7000亿立方米。十三五以来，全国淡水取用量每年达到6100亿立方米，大约占世界年取用量的7%，是美国年淡水供应量4700亿立方米的约1.3倍。加上我国浪费水资源现象也十分严重。农业是水资源的浪费大户，“土渠输水、大水漫灌”的农业灌溉方式仍在普遍沿用，灌溉用水有一半在输水过程中就渗漏损失。城市居民生活用水不讲节约、铺张浪费也很普遍，仅城市便器水箱漏水一项每年就损失近1亿立方米。近年来，通过实施最严格水资源管理制度，我国水资源利用的效率持续提高，目前全国平均大体上接近世界平均水平。比如2017年万元GDP平均用水量是73方。万元工业增加值用水量是45.6方，农田灌溉水的有效利用系数是0.548，大概跟世界平均相当。但是，跟世界先进水平比，我们还有相当的差距，比如万元GDP用水量、万元工业增加值用水量，约是国际上先进水平的两倍。国际上一些发达国家，灌溉水有效利用系数是0.7-0.8，我们是0.548;还有城镇管网漏损率，我国为15%，国际先进水平大概是6%-8%。与全国相比，我省人均水资源量320立方米，人多水少;同时水资源时空分布不均，60%的降雨集中在汛期，南丰北枯，苏北苏中地区主要通过水利工程抽取过境水。在水资源利用上，总体比全国平均水平高，但较发达国家还有一定差距。2015年全省农田灌溉水有效利用系数为0.598左右，远低于0.7～0.8的世界先进水平。全省万元GDP用水量65.7立方米，高于发达国家50立方米的水平。万元工业增加值用水量16.5立方米，是世界先进水平的2～3倍，工业水重复利用率70%左右，與国际先进水平80%～90%也有较大差距。

三是“水脏”，即水环境恶化趋势仍很严峻。我国七大河川中五大河流都存在不同程度的污染。特别北方地区大部分内陆河道“有河皆干、有河皆污”。在高速城市化进程中，进一步加剧了城镇水体的污染。近年来，我国600多个城市的污水处理率只有45.7%，有近300座城市没有污水处理厂，绝大部分乡镇没有污水处理厂。不少城市已建的污水处理设施运行状况不佳，污水处理的监管机制不够到位。党的十八大以来，习近平总书记高度重视水环境治理，目前，我国地表水国控断面I-III类水体比例增加到67.9%，劣Ⅴ类水体比例下降到8.3%，地表水环境治理取得了初步成效。在2018年全国生态环境保护大会上强调指出“在治水问题上有不少问题要解决，其中有一个问题非常迫切，就是要加快补齐城镇污水收集和处理设施短板。这方面欠账太多。”总书记还指出，“根据中央环境督察提供的情况，甚至一些直辖市发达省份、经济特区都有大量污水直排。要定个硬目标，全力攻克，尽快实现污水管网全覆盖、全收集、全处理。否则一边治、一边排，效果就会事倍功半。”我省是长江和淮河流域下游的平原水网地区，是全国唯一拥有大江、大河、大湖、大海的省份，也是全国水域面积占比最大的省份，人口密度高、产业集聚度高、污染排放强度高，前几年全省有近三分之二的河段水质劣于Ⅲ类水标准，全省废污水年排放总量在70亿立方米以上。习近平总书记明确要求，江苏要为全国改革发展探路，建议将江苏列为全国水生态保护修复试点省，为全国水生态修复创造更多江苏经验。近两年，江苏在推进水生态修复方面开展了一些探索，省政府出台了生态河湖建设三年行动计划，目前，江苏省国考水功能区达标率提升了6.7%，国考水质断面优Ⅲ类比例提升了7.7%，已超过国考目标。省委书记娄勤俭2019年发布2019年第1号省总河长令，在全省组织开展碧水保卫战、河湖保护战，加快工业、农业、生活污染源和水生态系统整治，保障饮用水安全，消除城市黑臭水体，减少污染严重水体和不达标水体;加大河湖违法圈圩和违法建设专项整治力度，保护河湖空间完整，维护河湖健康生命，实现河湖功能永续利用。

四是“水浑”，水生态损失，水土流失和生态退化趋势仍比较严重。这个问题在华北地区十分突出。华北地区是我们国家缺水最为严重的地区之一，特别是京津冀地区，是我们国家政治、经济、科技和文化的核心区域。华北地区人口1.68亿，但是多年平均水资源总量只有全国的4%。尤其20世纪七十年代以来，由于经济社会发展，这个地区的用水量大大超过了水资源承载能力，地下水开采量由每年200亿立方米左右增加到2017年的363亿立方米。大量开采地下水，造成了地表水衰减，每年华北地区超采55亿立方米左右，其中京津冀地区超采34.7亿立方米。据水利部有关机构估算，目前华北地区地下水超采累计亏空1800亿立方米左右，超采的面积达到了18万平方公里，有些地方的地下水位已经严重下降，有的已经取了深层的存压水、高氟水，对人的健康产生了影响，对生态环境造成了破坏。超采地下水导致了河湖水面的萎缩，甚至干涸。在华北地区的一些地方，地面沉降、海水入侵这样的生态环境问题非常突出。这样的状况对我们国家水安全和区域可持续发展带来了严重的威胁。习近平总书记讲，河川之危、水源之危，是生存环境之危，是民族发展之危。世界上很多文明的消失，都跟水密切相关。所以，如果我们再任其发展下去，对华北地区造成的危害将是不可逆转的，甚至可能是灾难性的。南水北调东中线工程建成通水后，通过跨流域调水，到目前调水总量超250亿立方米，有力提升了北京、天津、河北、河南、山东等省市供水安全保障能力，但由于调水成本较高，这部分水主要解决城市生产生活用水问题。为解决华北地下水超采问题，国家于2018年启动南水北调中线工程对华北地区滹沱河、滏阳河、南拒马河进行生态补水8亿方，这470多公里的河道长期是断水的，现在这些河道都有水了，形成了约46平方公里的水面面积，补充的效果非常明显。沿线老百姓对这件事交口称赞。因为几十年了，河道是干涸的，现在不仅来了水，而且来了清澈的水，所以沿线老百姓夸这是一件美化环境、改善生态、利国利民的大好事，得到了很好的欢迎。2019年2月，水利部联合有关部委印发了《华北地区地下水超采综合治理行动方案》，治理措施基本上可以概括为四个字，“一减、一增”。“一减”就是节水，“一增”就是充分利用南水北调外调水。今年4月国家组织实施南水北调东线一期北延应急试通水，利用我省北送江水尝试实施华北地区水生态修复。胡春华副总理于2019年视察了东线一期北延试通水情况并作了重要指示，要求加快推进东线北延工程，为推进华北地下水超采综合治理提供水源条件。

分析我国治水面临的形势和矛盾，水利部最近在学习贯彻党的十九大精神和习近平总书记治水方针后，提出了一个新的判断，即进入新时代，我国治水矛盾发生了深刻变化，从人民群众对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足的矛盾，转变为人民群众对水资源水生态水环境的需求与行业监管能力不足的矛盾。也就是说，虽然防洪保安在是我们长期坚持必须始终重视的矛盾，但水资源管理已经上升为治水事业主要矛盾，节水型社会建设已成为主要矛盾的主要方面。

三、着力推进新时代节水型社会建设，必须将《国家节水行动方案》落到实处

推进节水型社会建设怎么做，就要按照习近平总书记提出的十六字治水方针，按照党的十九大报告中提出的国家节水行动的各项要求，主要把国家最近印发的《国家节水行动方案》确定的目标和任务落到实处。《国家节水行动方案》确定主要目标是：即到2020年，節水政策法规、市场机制、标准体系趋于完善，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较2015年分别降低23%和20%，节水效果初步显现;到2022年，用水总量控制在“十三五”末的6700亿立方米以内，节水型生产和生活方式初步建立;到2035年，全国用水总量严格控制在7000亿立方米以内，水资源节约和循环利用达到世界先进水平。为实现这个目标，全国水利行业将围绕全面加强水资源节约、保护和管理，重点开展以下几项工作。一是打好节约用水攻坚战。坚持和落实节水优先方针，制定完善节水标准定额体系，建立节水评价机制，推动高校合同节水管理，开展水利行业节水型机关建设，深入推进各项节水工作。二是夯实水资源监管基础。加快推进跨省和跨地市重要江河流域水量分配，明确区域用水总量控制指标、江河流域水量分配指标、生态流量管控指标、水资源开发利用和地下水监管指标。三是严格取用水监督管理。开展重点取水口监督管理，做好取水工程核查登记，加强取用水总量控制，抓好最严格水资源管理考核，严控水资源开发利用强度。四是着力推进地下水超采治理。充分利用南水北调水置换超采的地下水和被挤占的生态用水。以京津冀地区为重点，综合采取水源置换、调整种植结构、水源涵养等措施，加快推进华北地区地下水超采综合治理，逐步遏制地下水严重超采局面。