环境影响评价与排污许可制度衔接研究

刘妍

摘 要：环境影响评价与排污许可制，是控制污染物排放和维护生态平衡中关键性的制度准则。其中，环境影响评价主要用来评价人类在生产活动中对所在区域环境造成的影响，而排污许可制注重的是对污染源的管理与控制。从整体角度出发，二者虽然会发挥不同的功效与作用。为了有效避免建设项目对环境造成的污染，将环境影响评价与排污许可制进行衔接，是直接且有效的方式之一。

关键词：环境影响评价;排污许可制度;衔接

引言

排污许可制度即进行控制污染物排放的许可制度，依据法律使得企事业单位的排污行为能够更加规范，也属于基础性的针对环境管理的制度，主要由环境保護部门进行发放并且进行相应的监管。合理的实施排污许可制度，有助于环境保护部门对企业的排污情况进行有效的监督以及管理。而且，排污的单位以及个人也应该构建一定的自律机制，更好地履行自身的环境保护责任，促使企业的社会声誉能够得到有效提升，也有助于企业后续的发展。企业在进行生产时要尽可能地减少污染物的排放，从而使得节能减排的目标实现。

1环境影响评价与排污许可制之间的差异

1.1法律层面的差异

早在20世纪，我国的相关学者与专家就制定了环境影响评价与排污许可制衔接的工作方案。近年来，国家相关部门也陆续颁布了一系列的关于环境影响评价与排污许可制的法律文件，旨在有力推进环境影响评价与排污许可制的有效衔接。从目前的情况来看，环境影响评价与排污许可制在法律层面上依然存在较大的差异，环境影响评价注重的是对污染物源头上的控制与管理，而排污许可制的侧重点是污染物对环境影响的结果。

1.2内容方面的差异

现阶段的环境影响评价与排污许可制是指对全部环境进行的一种综合性评价，其主要指对生产工艺、污染物的排放情况等方面的观察，工作重心是管理和控制污染物的排放，如污染面积的核算、污染物的特征特点以及污染物的去向等。在我国无论是环境影响评价还是排污许可制度，都存在内容不够完善的问题，仅对废水、废气的排放做了明确规定，并没有具体地体现其中的噪声污染、固体废物污染等方面的管理方案，这也是二者在内容方面存在差异的重要原因之一。

2环境影响评价与排污许可制度衔接的基本原则

2.1坚持目标引领

紧紧围绕“环境质量改善”和“高质量发展”两大目标，充分发挥环评在源头预防体系及排污许可制在固定污染源监管体系中的作用，推动实现主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，高质量发展持续迈进。到2025年，建成全国生态环境分区管控体系，增强重点领域环评管理效能，提升固定污染源环境治理水平。

2.2坚持问题导向

对照“放管服”改革要求和地方改革实践，研析环评与排污许可制度现存的问题和面临的挑战，从制度设计层面找出深层次根本性原因，提出改革方案。当前，“三线一单”与相关规划及其他环境管理制度等的衔接还处在探索阶段。规划环评“落地难”问题仍然突出，规划环评与项目环评的联动缺乏实践。项目环评“重审批、轻监管”现象依然存在，环评服务市场管理仍有“漏洞”，环评管理与排污许可制的衔接亟须深化。排污许可尚未实现全要素、全过程管理，许可证核发质量与监管能力尚待提高，这些问题亟须改进完善。

2.3坚持协同发力

建立健全环评源头预防体系衔接机制，构建区域环评、规划环评、项目环评有效衔接体系，妥善处理排污许可与环评制度之间的关系，试点推进园区内建设项目环评与排污许可深度融合的实践。打通排污许可制与环境监测、总量控制、最佳可行技术、环境执法、督察问责等之间的衔接链条。

3环境影响评价与排污许可制衔接之间存在的问题

3.1重视程度不高

在管理和控制污染源的过程中，环境影响评价与排污许可制存在很多不同。环境影响评价往往发生在实施之前，是先预防污染，而对于不达标的排放物或存在对环境会造成严重影响的项目，虽然不予颁发环境影响评价，但会督促其及时整改，使其最终可以与环境影响评价相符合。排污许可制则注重的是事后监管，明确规定污染物的排放标准，是排污企业守法和社会广大人民群众对其进行监督的重要依据。现阶段，虽然环境影响评价与排污许可制间存在紧密的联系性，但相关部门并未对这两项制度的结合给予高度的重视与关注，例如：环境影响评价的结果并未在排污许可制中起到相应的作用和效果、企业排污量的相应数据也没有在环境影响评价中得到一定的体现等。这导致这两项制度出现了衔接不紧密的现象，而且也没有对这两项制度的衔接做出明确的规定与安排。

3.2缺乏技术支持

环境影响评价与排污许可制需要计算具体的评价项目以及企业污染物排放的强度，但环境影响评价与排污许可制在计算方法上不尽相同。在国家已颁布的各行业《排污许可申请与核发技术规范》中对污染物的排放数量和强度有明确规定。然而，由于环境影响评价比较注重的是事前管理，更加关注的是污染物排放强度给环境带来的影响;排污许可制则偏向与污染物的排放对大气、水体造成的影响。由此可以说明，这两种制度的计算方式不同，存在很多的不协调之处，缺乏技术支持。

3.3缺少联动机制

环境影响评价与排污许可制在联合管理上还存在很多的问题。若要有效衔接环境影响评价与排污许可制，联动机制必不可少，这就需要对污染物的类型与排放强度构建完整的管理体系。然而，由于环保部门与行政监管部门在环保的立法上存在较大的冲突与矛盾，形成了多方监管的局面，这就给环境影响评价与排污许可制之间的有效衔接造成阻碍，造成环境影响评价与排污许可制度之间缺少联动机制，导致环境影响评价与排污制度许可制之间出现衔接的漏洞。

4衔接环境影响评价与排污许可制的措施

4.1提高重视程度

正是由于相关部门并未对这两项制度的结合给予高度的重视与关注，相关学者和专家都强烈地提出呼吁，认为国家政府部门应当提高对环境影响评价和排污许可制度的重视程度。在此前提下，2017年政府部门颁布和实施了《有关印发控制污染物排放许可制度实施方案》的相关通知，这一方案的实施既是对传统《环保管理条例》的完善与细化，也为环境影响评价和排污许可制度之间的衔接奠定了坚实的基础。至此，环境影响评价与排污许可制已得到了健全与完善。但如何更进一步地提高对这两种制度之间的重视程度以及促进二者之间的有效衔接，还应当从以下几个方面做起：（1）在污染物排放的管理和控制过程中，认可环境影响评价报告，将环境影响评价的报告作为排污许可制的重要参考依据;（2）认识环境保护的重要性，将排污许可核算依据作为环境影响评价预测的关键数据，以此实现二者之间的有效斜街。

4.2改进环境影响评价制度，促进环境影响评价高质量地发展

为使环境影响评价和排污许可制度能够进行高效协调配合，首先需要使环境影响评价更加完善，之后不断完善环境品质管控工作、生态保护工作，同时尽可能设计比较完善的评价体系。除此之外，还需要对设计环节的影响评价以及作业过程中的作业影响评价进行加强，确保在环境影响评价过程中能够使相关的设计评价工作做到简洁高效，以配合环境影响评价的高质量发展，为后期的整合作好铺垫。

4.3需要把控两者的对接成效

如果需要使环境影响评价和排污许可制度更好地对污染物质進行控制，需要注意两者在综合系统对接过程中实现良好的对接，而且也需要更好地注意环境的变化情况，之后进行更加精细化的管控工作，主要内容就是对一些总结表以及记录文件和表格等进行详细记录。而且在新开发的工程中也需要注重一些环境影响评价的审批工作，确保根据相关的备案程序要求进行展开。而且在完成工程之后，还需要在正式投入运行前取得排污许可证，然后再展开相应的污染排污工作，这样才有利于环境影响评价对工程的管控和排污许可对污染物质的管控，最终有利于两者的良好对接。

4.4加快技术标准的统一速度

要想进一步促进环境影响评价和排污许可制度的整合问题，其中最为主要的就是将环境影响评价和排污许可制度所应用的技术标准进行有效统一，加快技术标准的统一速度就是加快环境影响评价和排污许可制度的有效整合速度。在实际的工作当中，可以从以下的几个方面去进行：首先是对环境影响评价的总纲、总量控制要求进行修订，与排污许可制度的相关要求进行合理的协调，保证环境影响评价和排污许可制度的高度统一性;其次还可以编制行业污染源核算统一技术规范，对排污许可证的申请和发放制定统一的技术规范，保证排污许可证在环境治理过程当中具有统一性;最后可以编制排污清单和治理污染技术清单，通过排污清单来构建环境污染治理体系的统一技术体系，为环境影响评价和排污许可制度的有效整合打下坚实的基础。

4.5构建联动机制

环境影响评价与排污许可制的衔接离不开联动机制的积极配合。在过去环境影响评价工作的开展与排污许可制的发放中，由于受到多方监管的阻碍，各自的优势和作用无法充分发挥，给环境影响评价与排污许可制的衔接带来了较大的负面影响。因此，构建联动机制对促进环境影响评价与排污许可制的衔接具有极其重要的现实意义。（1）对项目的建设实施环保监管，即在保证生产的基础上实现少废与低废、清洁与高效的目标，以保证生产空间流程化、操作卫生标准化，必要时还应当由第三方参与监管，以提高资源利用效率，实现绿色生产理念。比如，材料的选择与使用是实现环境保护的关键。对此，在材料的购置上应当加强控制，保证循环使用和可回收的特性，从而加强环境保护，降低生产成本，以进一步实现经济效益与环境保护的双重目标。（2）环境保护部门还需要建立与完善统一的环境评审申请系统，可以使环境影响评价与排污许可制实现衔接。相关人员要登录环境评审系统，线上填写相关信息，并对信息的真实性和准确性负责;与此同时，通过信息平台收集和整理项目的相关信息，加大监管力度，降低环境影响评价与排污许可制在内容方面的差异。此举对环境影响评价与排污许可制的有效衔接十分有利，进而促进项目的质量与效益的共同提升。

4.6在污染物排放方面实现整合

环境影响评价和排污许可制度的有效整合研究是当前进行环境污染治理改革的关键。相关的实施方案已经明确提出，在环境治理改革的基础上对固定污染源从预防到排放进行全过程的有效监控是现如今有效实现环境影响评价和排污许可制度有效整合的重要措施。排污许可可以在污染物的排放方面进行入手，与环境影响评价进行合理的整合。在时间节点方面，企业的建设项目需要根据环境影响评价的结果和内容对相关污染源的排放进行控制，然后根据环境影响评价的评价结果批发排污许可证;在内容方面，要求所有与排污的审批文件相关的内容都纳入排污许可证，将排污许可证作为建设项目实际执行过程当中的重要依据。通过以上几种方式来进行环境影响评价与排污许可制度的整合工作是当前重点需要对待的问题。随着时间的推移，未来也会呈现出更多的整合方式，也希望在未来两者的工作能够发挥出更大的作用。

4.7运用清洁技术

绿色发展理念在环境的保护过程中发挥出了极其重要的作用，而生态与自然环境的保护也和绿色发展理念之间有紧密的联系性，其可以有效降低污染物对人体以及环境带来的恶劣影响。从实质上来看，绿色发展理念指的是人类在生产与生活过程中要尽量减少对自然环境的破坏，同时制定出一种长效性的环保预防方案，主要目的就是通过绿色环保理念加大对自然环境的保护力度。在这一过程中，使用环保材料、运用清洁技术，可以最大限度降低人类在生产与生活过程中对环境带来的影响与破坏，从而实现最大化的环境保护与经济效益的提升。因此，环境影响评价与排污许可制不仅需要运用清洁技术，更需要以绿色发展理念为基础，并不断地完善和创新既有的环保评价的总纲要素和行为准则，加大清洁技术的运用力度，进而以此实现环境评价与排污许可制度之间的有效衔接[4]。

4.8相关单位需要实施综合排污许可制度

环境影响评价和排污许可制度有效整合的措施除了上述几点外，相关单位在大力发展和加快运营的过程中，还需要根据实际情况实施综合排污许可制度，针对自己单位在应用单项排污许可制度中所表现出的多种问题，制定与环境影响评价和排污许可制度整合的综合排污许可制度，应将综合排污许可政策的执行交由同一部门，然后由该部门根据相关政策实施统一管理，这样既能够有效改善环境影响评价和排污许可制度之间的有效整合，与此同时还能最大限度地发挥出环境评价和排污许可制度的最大价值，真正发挥这两项政策在环境保护中的作用。

4.9注重环境影响评价的细节问题

在环境影响评价工作中，涉及的因素比较多，如地下水方面、地表水方面以及空气等方面。所以在工作的过程中，需要注重多方面内容，尽可能从工程作业的基本情况、周边环境状况以及环境变化评估等方面来展开，同时为了能够实现更具有成效的效果，还需要从多方面进行协调配合，进而能够更好地发挥出环境影响评价工作的作用。而且也需要进一步完善环境影响评价的机制，来加强对重点污染物的防控工作，便于更好地进行环境监督工作。

结束语

综上所述，环境影响评价与排污许可制是贯彻与实施落实环境保护措施重要支撑，在我国环境保护中发挥着极其重要的作用。环境影响评价制度是守住绿水青山的第一道防线，是优化国土空间开发与保护的重要基础，是推动产业转型和结构升级的重要手段。排污许可制是确保环评提出的污染防治设施和措施落地的重要保障，是固定污染源项目环评监管的主要手段。面对新形势、新任务，两项制度在“十四五”期间将承担着更多的重任，肩负着更高的期盼，同时也面临着更大的挑战和严峻的形势，表现出一定的不适应性，亟须进一步深化改革，充分发挥两项制度的效能。应坚持“目标引领贯穿始终、问题导向补齐短板、加强衔接协同发力、夯实基础强化支撑”的原则，围绕“三线一单”、规划环评、项目环评和排污许可几个重点领域，有的放矢，多点支撑，增强精细化管理能力、技术支撑能力、信息化及智能化水平和队伍工作能力，为深入打好污染防治攻坚战、协同推进高质量发展提供有力支撑。

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