现代公共文化服务体系下我国县级公共图书馆功能定位研究*

周 萍 陈 雅

（1 南京森林警察学院图书馆 南京 210023；2 南京大学信息管理学院 南京 210023）

2015 年1 月14 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，给我国构建现代公共文化服务体系指明了方向，公共文化服务体系建设得到了快速发展。随着《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》的颁布实施，我国公共文化服务事业踏上了新征程。县级公共图书馆是政府主办的公益性文化服务机构，是政府文化职能的基本实现部门，与农村居民的精神文明建设密切相关，是农村居民享受公共文化权利的直接窗口。县级公共图书馆是农村文化中心和公共文化服务体系的重要组成部分，对其功能定位的研究至关重要。我国县级公共图书馆在较长一段时间内面临着生存困境，现代公共文化服务体系下，县级公共图书馆所处的社会环境和文化环境都发生了重大变化，其发展有了新的契机。党的十九大要求加快推进基本公共服务均等化，县级图书馆是公共图书馆系统中数量最多、分布最广的基层单位，在城乡基本公共文化设施网络中有着承上启下的重要作用。在新的发展环境下，县级公共图书馆需要转变传统的服务模式，在图书馆转型这个大环境下重新定位自身功能。

1 现代公共文化服务体系的特征

1.1 文化发展理念的转型

十八届三中全会提出了现代公共文化服务体系这个新概念[1]，开启了公共文化服务的时代性与创新性。现代公共文化服务体系区别于“传统”就在于公共文化发展理念的转型。公共文化的发展与国家的文化强国战略相联系，强调“人”在公共文化服务体系中的能动作用。现代公共文化服务体系以政府作为主导，秉承政事分开的建设原则；将“以人民为中心”作为导向，一方面注重协调和整合各种文化资源，另一方面注重提高公共文化服务的效能[2]，既有对传统公共文化服务的继承，又有新的发展目标与任务，以满足现代社会大众的基本文化需求。现代公共文化服务体系的发展理念，是公共文化发展的均等化，解决我国长期存在的城乡、区域文化发展不均衡的问题，根据不同地区、不同群体的需求实现资源配置的最优化。2013 年，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出了“精准扶贫”的概念，我国文化扶贫也走向了文化精准扶贫的阶段，强调文化服务内容的精准性和服务对象的针对性，根据特定的帮扶对象制定个性化的文化精准扶贫策略[3]。现代公共文化服务体系，不是追求广撒网式的均等化文化服务覆盖，而是拓展大众文化服务的空间，从定点滴灌式的精准扶贫到全面推广普适性的大众文化服务。

1.2 法治环境下的建设

标准化、法治化是现代公共文化服务体系最突出的特征。2015 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》以及《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020 年）》[4]，对于推动现代公共文化服务体系的建设，作出了全面部署，从宏观政策的角度规划了我国现代公共文化服务体系建设的发展方向与目标，现代公共文化服务体系的发展进入了法治化、标准化的阶段。2017 年《公共文化服务保障法》实施，它以法律的形式规定了公共文化服务的责任主体、服务内容以及服务目标，进一步促进了我国现代公共文化服务体系的发展。2018 年，《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》颁布实施[5]，对现代公共服务的方式、重点任务作了明确的规定，提出到2025 年，我国要将基本公共服务标准化理念融入政府治理，建立基本的公共服务标准体系，到2035 年初步实现基本公共服务均等化。近年来一系列有关现代公共文化服务的法律法规相继颁布实施，使我国的现代公共文化服务体系得以在法治环境下发展。这些法律法规明确了政府、社会、公众等要素在现代公共文化服务体系中的作用、不同的法律地位以及责任与义务，平衡了现代公共文化服务体系中不同主体的关系并使其形成良好的互动。

1.3 数字化信息技术的应用

构建现代公共文化服务网络，需要广泛应用数字化信息技术。现代社会是以信息技术为核心的信息化社会，信息技术可以为公共文化资源建设搭建公共数字文化服务网络，促进公共文化资源的共建共享，使得公共文化资源的传递与利用更加便捷高效[6]。同时，以新媒体、自媒体平台为主要宣传推广方式的现代社会，其公共文化服务的内容、方式都走向了数字化、网络化。一方面，传统的公共文化资源以数字化的形式渗透到大众生活中；另一方面，通过信息技术的应用，我国的公共文化服务得以进一步向基层延伸，县级图书馆、社区图书馆、农家书屋等基层公共文化单位能够享受到多样化的文化资源，丰富基层群众的文化生活，实现资源的全覆盖。《国际图联趋势报告》提出新技术将改变全球的信息环境，大数据、物联网、云计算、人工智能等技术正在迅速发展，改变了人们传统的工作和生活方式，推动了文化资源的开发和利用，改进了公共文化产品的供给方式，促进了公共文化服务的拓展和延伸，这些技术对现代公共文化服务的发展产生了深远影响。

2 法治环境下的县级公共图书馆

2.1 县级公共图书馆的逻辑内涵

县级图书馆与县图书馆并不是一个概念[7]，县图书馆是县级图书馆的组成部分，县级图书馆主要包括“县级”以及“地级市下辖区”图书馆，其中的“县级”涵盖了县、县级市等[8]。还有文献中提到了县域图书馆，这是与县级图书馆、县图书馆相近的概念，但是“县域图书馆”强调的是行政区划的管辖范围，不是简单的行政级别，不设区的地级市及直辖市的区，行政级别高于县级，但是依然适用于县域范围内，县域重点强调的是地域范围[9]。县图书馆、县级图书馆、县域图书馆三者的逻辑关系见图1，县级图书馆包括县图书馆，县域图书馆与县级图书馆有交集，三者构成了与县相关的图书馆网络。

图1 县级图书馆、县图书馆、县域图书馆的逻辑关系

在我国开展的第六次县级以上公共图书馆评估定级结果中，县图书馆共有1 113 家上等级（总共2 522 家），其中一级、二级、三级馆分别有261、249、603 家，三级馆的数量大于一级二级馆的总和，县图书馆的发展水平参差不齐。县级图书馆是与国家级、省级、地市级图书馆相对应的概念，现代公共文化服务体系下，县级图书馆的发展定位更加明晰，它衔接着城乡公共文化服务网络，是我国公共文化服务体系中的重要节点与枢纽，有着承上启下的特殊作用。很多文献常常不直接区分县图书馆、县级图书馆、县域图书馆，将这些概念混为一谈。我们通过简单的文献检索发现，以县级图书馆作为研究对象的，一般是从宏观角度研究县级图书馆在精准扶贫、农村公共文化方面的发展与作用；以县图书馆作为研究对象的，一般是以某个具体县作为案例进行详细研究；以县域图书馆作为研究对象的，一般是从公共文化服务体系、总分馆建设的层次上开展研究。三个概念的外延与内涵有交叉和重叠，在很多场合中是相互通用的，本文主要研究现代公共文化服务体系下县级公共图书馆的发展与定位。

2.2 县级公共图书馆的使命

公共图书馆要健康稳定发展，一定要有明确的目标和前进方向，即明确公共图书馆使命，确立社会责任与战略规划。1994 年联合国教科文组织（UNESCO）发布的《公共图书馆宣言》中，有专门章节讲述了12 条看似独立的公共图书馆使命，这些使命是沿着“教育—文化—信息”的脉络进行阐述的[10]。以藏为中心的第一代图书馆将教育作为首要使命，以开放为特征的第二代图书馆将文化作为首要使命，以人为本、强调超越的第三代图书馆将信息作为首要使命，教育、文化、信息是三代不同特征图书馆使命的变迁，与时代发展相契合，印证了图书馆是时代发展产物的理念[11]。现代公共文化服务体系下，我国的公共图书馆不仅仅是社会机构，更是一种社会制度，以此平衡社会的资源、公众与空间。

县级公共图书馆是公共图书馆中分布最广、数量最多的行政单元，是基层图书馆网络的重要组成部分。长期以来，县级公共图书馆都存在着三个异常突出的问题，一是经费紧张，二是专业人才缺失，三是文献流通不畅[12]。这三个问题严重制约了县级公共图书馆的发展，使其在整个公共图书馆网络中的节点地位未能得到充分体现，存在感较弱，“生存”问题远远大于“使命”延续。县级公共图书馆“使命”很少被单独提出，但是作为与基层群众联系最为密切的图书馆，其使命问题的研究至关重要，发展较滞后并不意味着责任可以缺失。《公共图书馆法》中强调，我国要建立覆盖城乡、便捷高效的公共图书馆网络，应当根据各地特点，以县级公共图书馆为总馆，文化站、图书室等作为分馆和基层服务网点，配置相应的设施与服务。县级公共图书馆是图书馆系统网络的重要组成部分，因此其最基本的使命是搜集、整理与保存基层文化遗产，保存与收藏是图书馆产生与发展最初始的功能，也是发展多年从未丢失的责任与义务。县级图书馆的重要使命是促进区域文化交流，县级图书馆与基层、乡镇、农村联系最为紧密，现代公共文化服务体系下，县级图书馆理应成为区域文化交流中心，集基层业务管理、阅读推广和业务指导三个中心于一体[13]，功能逐渐中心化与具体化，展现区域文化特色，为文化的多样性提供特色表达的空间[14]。县级公共图书馆的历史使命是普及民众教育，即实现公共图书馆的教育职能。十九大报告中提出了乡村振兴战略，县级公共图书馆的发展与农业农村农民分割不开。现阶段县级公共图书馆需要实现基层群众的智力开化与产业振兴，通过普及教育、推广乡村传统文化、增加文化产品供给与服务等方式建立健全现代公共文化服务体系，繁荣乡村文化[15]。

2.3 县级公共图书馆的网络布局

《公共图书馆法》要求县级以上人民政府应当设立公共图书馆，《公共文化服务保障法》直接指出，县级以上人民政府应当将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划中，不管是公共图书馆建设还是公共文化服务体系发展，其目标都是促进基本公共文化服务均等化，使社会主义文化发展的成果惠及全民，最终实现公共文化服务的普遍、均等、全覆盖。县级公共图书馆的网络布局是县级图书馆发展过程中必然面临的问题，我国的公共文化服务存在着明显的城乡、区域发展不均衡，在有限的经费与人员条件下，公共文化服务设施的布局要有统一的规范。《国家基本公共文化服务指导标准》（2015—2020 年）中要求县级公共图书馆需要配备服务流通车，保障县级公共图书馆的服务范围[16]。我国于2008 年发布了《公共图书馆建设用地指标》和《公共图书馆建设标准》，以实现对公共图书馆建设与布局的标准化和规范化，公共图书馆建设步入法制化发展阶段。标准对我国不同规模的公共图书馆服务半径作出了规定，大型馆、中型馆、小型馆分别不超过9km、6.5km、2.5km[17]，县级图书馆可以据此设置馆舍地点和服务流动站，或者根据地方需要建设总分馆体系。县级公共图书馆的网络布局需要考虑区域内的人口、环境、资源等因素，合理配置资源与服务，打破我国长期以来的一级政府管理一级公共图书馆的格局。现代公共文化服务体系要求公共文化服务建设在法治的框架下进行，县级公共图书馆网络布局也要根据“以人为本”“普遍均等”等原则开展，遵循公共图书馆发展与建设的一般规律，最大限度地向基层延伸，最终实现基本文化服务的全覆盖。

3 县级公共图书馆信息服务的理论支撑

图书馆的发展需要基础理论的支撑，理论与实践相结合才能促进图书馆的效能提升。图书馆学五定律、布鲁克斯情报学原理等在图书馆工作中的应用已经颇为广泛，对图书馆的功能与定位、用户群体等问题作出了回答。这些理论的普及也得到了业内人士的认可，对公共图书馆的建设与发展具有重要的指导意义。现代公共文化服务体系下的县级公共图书馆信息服务，是与基层群众联系最为密切的，不仅仅需要图书馆学与情报学基础理论的支撑，还需要借鉴经济学、社会学等领域的相关理论。

3.1 长尾理论

长尾理论是新经济学原理中的重要理论之一，长尾现象最先来源于互联网营销商对网络数据的观察，揭示了非热门产品数量的总和大于热门产品数量[18]，用户分散的信息需求多于集中迫切的需求。县级公共图书馆在提供信息服务时，不仅要关注基层群众共性的信息需求，也要关注分散的个性化的信息需求，在文献资源建设时发现潜在资源“长尾”。随着我国文化建设的繁荣与发展，文化惠民工程逐渐推广，基层公共文化服务设施相继增多，公共图书馆尤其是县级图书馆承担的文化传播与教育的责任加大，需要满足不同群体的公共文化服务需求。这些需求集个性化与多样化于一体，县级图书馆在满足基层群众普遍的文化需求的同时，对于少数人的个性化信息需求亦不能忽视。“长尾”是现实存在的客观现象，图书馆需要从用户的信息存取、资源建设等各方面探索“长尾”的有效解决方式。国家统计局发布的《2018 年国民经济和社会发展统计公报》显示[19]，乡村人口占据全国总人口的40.42%，农村贫困人口有1 660 万人。农村公共文化服务体系建设依然任重道远，农村文化精准扶贫迫在眉睫，县级公共图书馆是普及科学文化知识与提高农民素质的重要场所，承担了大部分农村图书馆的职能，在信息服务方面要重视“用户长尾”，在资源建设方面要考虑“资源建设长尾”，满足用户的差异性和个性化的信息需求。

3.2 社会排斥/融合理论

信息平等和社会包容是公共图书馆自诞生之日起就具备的独特精神[20]。1974 年法国学者勒内·勒努瓦（Rene Lenoir）首次提出了“社会排斥”（social exclusion）的概念，强调社会整体与个体之间的分裂，一部分人被排斥在社会发展所带来的技术革新与新文化发展之外，并在反向意义上引申出“社会融合”（social integration）的概念，指出社会融合是消除社会排斥的重要途径。社会排斥与社会融合理论是社会学领域的研究热点，我国公共图书馆领域也在积极探索，以彰显公共图书馆的社会价值与效用。从社会排斥与融合的角度看，县级图书馆有消除社会排斥的能力，可以通过普遍均等全覆盖的信息服务与网络布局促进社会包容，缩小社会各阶层、各群体之间的差距，在社会的不断转型中维持社会和谐稳定。目前我国县级图书馆仅仅面向基层群众开放，为大众提供被动的资源获取途径，服务优先权和资源建设政策主要面向现有用户，而没有覆盖弱势群体和地区。图书馆服务手段与方式的现代化并没有使其改变服务内容与范围，已有的使用不平等在信息时代依然存在。县级图书馆能够在消除社会排斥中发挥关键性的作用，能够帮助弱势群体、促进社会融合。儿童、外来人口、老人、残障人士等这些在社会资源分配上处于不利地位的人被称为弱势群体[21]，他们对知识的吸收和接纳能力低于常人，县级图书馆要快速进行转变和发展，将其资源和服务向弱势群体适当倾斜，弥合社会发展所带来的数字鸿沟。社会融合的目的是创造一个人人共享的社会，这与公共图书馆资源共享的理念不谋而合。现代公共文化服务体系下，公共图书馆更应做到开放、平等、包容，以实现和保障公民的文化权利。县级图书馆因其服务范围地域性强和服务对象具有针对性，又是我国公共图书馆系统中最基层的服务单位，更要积极倡导无区别服务以及对弱势群体的文化帮扶，促进社会和谐与提高国民文化素质。

社会排斥/融合理论对县级公共图书馆的研究是一个有力的概念工具，能够全面描述县域范围内社会排斥与融合的各种现象，并且能够充分调动县级图书馆的功能特性。该理论与社会参与、平等自由等密切相关，与公共图书馆的服务理念一脉相承，因此非常适用于现代公共文化服务体系建设的新环境下我国县级公共图书馆的功能与定位研究，有助于因地制宜，完善和发展县级公共图书馆。

3.3 县级公共图书馆评估定级指标

县级以上公共图书馆的评估定级，原则上并不是标准的县级公共图书馆信息服务理论，但是评估定级指标的确定，对于推进现代公共文化服务体系下县级公共图书馆的发展具有重要的导向作用。《第六次全国公共图书馆评估定级标准》在前五次的评估定级标准上进行了改进[22]，制定了“三位一体”的评估体系，从服务效能、业务建设、保障条件三个方面进行体系构建。县级图书馆等级必备条件中分为县级和地级市下辖区图书馆两个部分进行评估指标的确定，每一个指标都有详细的计分标准，以此确定一级馆、二级馆的等级，三级馆根据评估结果确定分数线。评估定级指标的具体化，使得县级公共图书馆的建设有了明确的目标，朝着更加科学和规范的方向前进，经费、人员、设备以及活动举办更加标准化。相较于国家级、省级、城市图书馆注重于“发展”的特性，县级公共图书馆的信息服务内容和形式相对单薄，整体建设更加倾向于“生存”，通过评估定级指标，能够完善信息服务的具体方式。比如网络资源服务中，图书馆网站的结构、内容、维护等都是评分的项目，县级公共图书馆根据评分项目开展图书馆服务，不断调整馆藏结构与业务内容，使信息服务更加规范和高效。

4 县级公共图书馆的功能定位

4.1 文化之维：农村文化中心

文化是图书馆发展的灵魂。现代公共文化服务体系下，图书馆、文化馆、博物馆等公共文化服务机构的功能有所交叉[23]，图书馆在追求泛在化发展的同时要把握时代发展契机，抓住社会转型的机遇，明确自身定位，在历史变革的过程中保持自身的文化魅力。县级公共图书馆大多处于经济相对落后的区域，承担着传播文化与开展社会教育的重任，是县级政府文化职能的基本实现部门，是公众享受文化服务的直接窗口。因此，现代公共文化服务体系中，县级公共图书馆理应成为农村文化中心和农村公共图书馆体系的核心，带动乡镇阅览室、文化活动室、农家书屋等文化单元的发展。

我国农村公共文化服务体系，是由县、镇（乡）两级单位构成的，用来满足农村居民的基本文化需求[24]，而县级公共图书馆是农村公共文化服务体系中重要的组成部分，提供公益性的文化服务，提高农村居民的整体文化素质。现代公共文化服务体系下，县级公共图书馆的文化功能定位就是农村的文化中心，关联农村公共文化服务体系的各个节点。首先，县级公共图书馆服务具有较强的文化特性，馆藏资源丰富，为农村公共文化服务体系提供强有力的资源支撑。其次，县级公共图书馆连接了省市和乡镇，具有承上启下的作用，是文化向基层延伸的重要枢纽。县级图书馆上可以与省市公共图书馆资源共建共享，下可以联络农家书屋、村图书室等，真正做到了服务农村和农民。再次，县级公共图书馆有横向的扩展能力，服务对象不限于农民，乡镇企事业单位职工、个体户都是县级公共图书馆的服务对象，服务范围也不局限于农村地区。虽然县级公共图书馆相较于城市图书馆来说服务能力和水平还不高，但是全方位、多层次的信息服务使其成为农村公共文化服务体系中的主导。

4.2 实践之维：总分馆体系的重要节点

总分馆制是实现普遍均等全覆盖的公共图书馆服务的必由之路，能够推动城乡的均衡发展。县级公共图书馆是我国建设公共图书馆总分馆体系中的重要节点，实现了图书馆运行由“孤岛”走向“集群”。第二届百县馆长论坛达成了“常熟共识”，提出要“逐步推行总分馆制”[25]。这是自20 世纪80 年代县级公共图书馆经历了各种发展兴衰成败的经验之后提出的，随后总分馆制多次被写入文化部文化发展纲要。2015 年我国发布的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确要求：“以县级图书馆、文化馆为中心建设总分馆制，统筹管理农家书屋，实现农村、城市社区公共文化服务资源整合和互联互通”[9]，提供了基层图书馆可持续发展的思路，确立了县级公共图书馆的地位。县级公共图书馆作为总馆负责县域内的图书馆建设，一方面可以整合资源，统一调配各个农家书屋、乡镇文化站的资源，另一方面可以抓住我国大力推行总分馆制的契机向主管部门合理申请经费发展自身，以满足县级公共图书馆作为总馆的基本条件。无锡的江阴市图书馆，是国家级公共文化服务示范区，率先实现了县域总分馆体系，通过建设镇（街道）分馆、村（社区）农家书屋，在城乡之间建成了一张全民阅读的网。江阴目前已经拥有遍布全市17 个乡镇街道的图书馆分馆以及城市24 小时自助图书馆，实现了图书馆服务的普遍均等全覆盖，有力促进了城市公共文化服务体系的形成。江阴市图书馆总分馆体系的成功，是在实践层面上发挥了县级公共图书馆的节点作用，其经验值得相同类型的图书馆借鉴。

4.3 历史之维：特色文献中心

公共图书馆最基本的功能就是图书资料的保存，特色资源是图书馆提供服务的物质基础。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出了要挖掘特色资源，研发文化创意产品，创新服务产品和内容[26]。县级公共图书馆要开发利用县域范围内的地方特色文献资源，包括地方史料、家族图谱、地方出版物等资源，将自身角色定位为特色文献中心。现代公共文化服务体系要求公共文化服务必须具有创新性，建设特色资源，是从服务源头上开拓创新。嘉兴市嘉善县图书馆收藏了地方文献两千多种，收集整理工作还在继续。这些地方文献反映了嘉善经济、政治、文化的发展脉络，对于嘉善县的历史沿革与特色资源的开发具有重要的价值。依托这些特色资源，嘉善县图书馆打造了品牌阅读推广活动，开展公益性的非物质文化遗产手工技艺培训和特色资源展览，一方面宣传了当地的传统文化，另一方面将县图书馆的发展置于县公共文化服务体系这个大的环境中，图书馆不是一个孤立的图书保管机构，而是地方特色文献中心，与地方传统文化的保存与发展密切相关。从历史角度看，我国的公共图书馆一直在转型，农业时代、工业时代和信息时代，图书馆的功能从收藏保存到藏用并重到成为一种社会制度。图书馆在社会变革浪潮的冲击下，功能不但没有弱化，角色地位反而越来越强。县级公共图书馆亦是如此，在缺少专业人员与财政经费的条件下，不断转变理念与服务，适应现代公共文化服务体系的发展。县级公共图书馆扎根于基层，能更加便利地获取地方特色文献资源，建立特色数据库，充分发挥文献的效用与价值，县级公共图书馆特色文献中心的功能将随着现代公共文化服务体系建设的深入逐渐加强。

4.4 社会之维：文化休闲阵地

社会发展逐步进入快车道，并趋于多元化，公众在工作、学习之余也需要休闲娱乐，以满足精神文化需求。2016—2020 年是我国全面建成小康社会的决胜阶段，小康社会不仅指人们物质生活水平的提高，还包括精神生活的富足[27]。县级公共图书馆以满足基层群众的基本文化生活需求为目的，向公众提供公共文化产品与服务，营造高质量的文化休闲环境，提供文化休闲活动，拓展人与人之间的交流空间，为社会的和谐发展发挥重要作用。县级图书馆作为最贴近基层群众的公共文化服务机构，要明确自身文化休闲阵地的社会职能，配备文化活动所需的基础设施，开展各类文化活动。

省级、城市图书馆或高等院校图书馆在科学研究、技术开发等方面较为先进，县级图书馆则更多的是融入大众生活，通过自由舒适的环境、丰富的文化休闲活动、充满人文关怀的理念，满足基层群众的基本文化需求，其社会化程度相较于其他类型图书馆更高。现代公共文化服务体系的理念是提供普及普适性的文化服务，县级公共图书馆在社会发展变革的洪流中，需要不断与时俱进，传播文化与普及知识，成为基层群众重要的文化休闲阵地。

5 结语

县级图书馆、文化馆、美术馆等作为县级公共文化服务网络中的基础设施，虽然规模较小，但是服务对象较多、影响范围较广，在构建完整的现代公共文化服务体系中有着不可或缺的作用。县级图书馆在县域公共文化服务体系中处于主导与核心地位，在现代公共文化服务体系中要明确自身的功能定位，抓住国家乡村振兴战略、精准扶贫等契机，不断提高服务能力与水平，增强服务效能，实现跨越式发展，为实现我国公共图书馆普遍均等全覆盖的服务网络增加动力。

（来稿时间：2020 年2 月）