海南省旅游政策法规对旅游格局及经济影响分析

李文才

海南岛作为热带海岛，气候宜人，海、山、湖等特色自然资源在全国具有独特性和唯一性。自海南建省以来，旅游业就作为战略性支柱产业扶持发展。特别是国际旅游岛建设以来，随着我国经济进入新常态，在经济结构转型的大背景下，海南省旅游业国际及国内市场需求不断变化，旅游业发展深层次矛盾不断暴露出来。针对市场需求和国家战略需要，出台一系列行之有效的旅游政策势在必行，对优化海南省旅游资源分布、促进经济结构优化、实现海南省全域协调发展具有重要意义。海南省作为海洋旅游大省，旅游政策对海南省旅游开发、对旅游资源整合、对旅游交通建设均具有顶层设计的作用。旅游的发展对海南省当地社会经济的发展起到主导作用。本文分析海南省旅游政策对海南旅游业格局的影响，分析海南旅游政策对社会经济的贡献，探讨出海南省旅游政策是助推海南旅游业的飞速发展的重要因素。

一、海南省旅游政策法规概况

1988年，自海南省建设以来，乘着改革开放的春风和经济特区的政策，旅游产业迅猛发展。1988年5月，随着海南省第一部旅游规划《海南省旅游发展战略级风景区域规划》出台，海南省迅速迎来了以国内观光客及商务旅游的第一波高峰。1993年，《海南省旅游发展规划纲要》的推出，使海南省旅游发展规划开始有了真正意义上的开发指南。1995年，海南省地方政府通过《海南省旅游管理条例》，这两部重量级的旅游政策法规助推海南旅游业飞速发展，开创旅游业成为龙头的新时代。1998年《海南省旅游市场管理规定》及1999年《海南省旅游分级化管理办法》开启政府从市场化视角管理旅游業的新模式，政府职能转变为监管服务而不过度干预市场，放开手脚搞市场化，规范旅游市场，优化旅游环境。2000年，《海南省旅游发展总体规划》首次站在全海南省的角度，从整体谋划海南旅游业，实现海南旅游全域平衡及差异化发展，不搞重复性建设，统一下一盘旅游大棋，形成海南省独具特色的核心竞争力。2005年，《2005-2010海南旅游宣传促销规划》的出台支撑了海南旅游市场转型升级，加强海南旅游的宣传促销，提高了海南旅游的美誉度，促进国际客源增长。

2009年，万众期待的《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》隆重推出，国家从更高层面给予海南省建设更加强有力支撑，直接定性海南省为“国际旅游岛”，更是对海南省旅游业发展有了更高的要求，海南省旅游业迎来了换挡加速的最佳时机，这片热土即将迎来翻天覆地的变化，吸引全球各地的游客前往海南省休闲度假。以国际旅游岛的规格规划建设海南岛，海南省旅游业迎来了大步发展的黄金时代，各市县旅游建设投入巨大，基础措施建设特别是环岛高铁的开通推动海南省旅游业飞速发展。紧接着财税及海关出台11项财税政策，为国际旅游岛经济建设保驾护航，与此同时，三亚免税店顺利开张，并铺开到海口，每年营业额都在迅猛增长，为海南省旅游消费升级做出了典范。另外在这11项财税政策中，支持生态建设与节能减排是重点，落实对海南国家级公益林的补偿、落实将海南省部分市县列入国家生态功能区的转移支付范围、落实将尖峰岭等国家级自然保护区列入国家生态补偿试点政策、研究制定国家生态补偿机制试点省实施办法、落实对海南减排增加专项转移

支付等。

二、海南省旅游政策对旅游格局及经济影响分析

1988年，海南脱离广东省成立海南省以后，开始谋划旅游业发展，历届省委省政府根据海南省的发展情况，不断出台行之有效的旅游政策法规，扶持海南旅游业一步步成长壮大。海南省的旅游政策法规指导海南旅游交通建设，反过来路网的联通打开旅游布局的大门，迎来源源不断的客源。海南省旅游政策法规对海南省旅游格局带来了影响，本文主要探析海南省旅游发展政策对海南经济的影响。

（一）完善旅游交通基础

世界著名旅游胜地旅游交通网络特别发达，都会打通“最后一公里”。旅游交通可以说是旅游业发展的生命线，旅游交通网络愈发达，旅游业就愈加生气盎然。反之旅游交通不通畅则如同血管不通，旅游业就无从谈发展。旅游资源的开发也会促进旅游交通投资，两者相辅相成，相互促进。

海南省地理位置的唯一性，即热带海岛属性，自带旅游资源，但旅游交通发展滞后与海南省旅游业高速发展不匹配，制约旅游资源开发。建省后，海南省的旅游交通进入了发展快车道，形成以东西线高速公路为骨干、各个国道为辅的旅游交通网。但是20世纪90年代海南经济泡沫破灭后，经济发展缓慢，旅游基础措施投资体量不大。直到2000年省委确定海南省“一省两地”的产业发展战略，《海南省旅游发展总体规划》充分把握了把海南省建成世界著名、亚洲一流的度假休闲旅游胜地的意图，打破了以往国内旅游规划编制中以资源为导向的常规，坚持以市场为导向，始终从国际旅游市场对度假休闲旅游胜地产品的需求出发，对如何开发海南省得天独厚的旅游资源、如何调整海南旅游产品结构做出了科学规划，设计了“海南岛：热带中国”的对外促销口号。总规的出台对海南省旅游交通网进行了详细规划，相继开通了西环电气化铁路，并扩建国道，打通多个旅游景点的旅游公路，形成了海南省旅游交通网络。

2009年，国际旅游岛建设以后，海南省旅游交通网络进入迅猛发展时期，《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》的出台，遵从“整体设计、系统推进、滚动开发”的空间发展模式，科学确定国际旅游岛建设的功能组团和海岸带功能分区，加强对主要旅游景区和度假区的规划控制的发展思路，在这期间，开通了海南省环岛高铁，实现全岛2小时生活圈，把沿海旅游资源串联起来开发。高规格、高标准建设旅游公路网络，延伸“最后一公里”到景区景点，打造适应旅游发展的四通八达公路网络，实现2016年底通车里程28 216.8千米。高速公路方面，不断升级改造环岛高速，海口三亚绕城高速陆续开通，田字形高速逐步形成，结束海南旅游资源丰富的中部地区不通高速的历史，截至2016年年底，通车里程995千米。航空方面形成海口三亚两大机场，博鳌机场及儋州机场为辅，航程线路逐年提高，旅游交通网络情况表如表1所示。

（二）海南省旅游政策促进海南旅游格局发展

2000年前后，经过建设10多年的发展，海南省旅游格局初具雏形。高瞻远瞩的《海南省旅游发展总体规划》惊艳亮相，打破传统，以世界级的规划新理念，从市场化的视角对海南省旅游资源进行全面统筹规划。对海南所有旅游要素进行了详细科学评估。明确围绕海南省委提出的“一省兩地”开展旅游规划活动。形成以海口三亚为龙头，开发中部五指山热带雨林生态游、挖掘黎苗少数民族特色文化遗产，东部低密度蓝色生态旅游、高档次的旅游度假区，其他区域旅游圈规划的总体格局。

国际旅游岛建设之前，由于各方面的条件制约，海南省的旅游业发展非常不均衡，形成一个个区域性的旅游单元，重复建设比较严重，差异化不明显，难以形成国际性竞争力。随着2009年国际旅游岛的新定位，中央审时度势，结合国内外经济形势，在海南省做出建设世界一流的海岛休闲度假旅游目的的时机已经成熟的正确论断。《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》的出台契合国家对海南省的定位需求，更加突出海南省旅游资源的比较优势，优越的地理位置及旅游资源使海南省非常适合发展旅游业及现代服务业。根据海南省国际旅游岛的战略定位，统筹环境、资源、基础措施情况按照“整体设计、系统推进、滚动开发”的空间发展模式，科学确定国际旅游岛建设的功能组团和海岸带功能分区。形成根据各个区域综合情况制定的各具特色的功能组团，形成差异化策略，避免旅游资源规划和旅游产品规划重复建设。规划还明确提出海岸带建设指导，划出海岸带开发红线，避免由于无序开发造成海岸带的破坏。

《海南省旅游业发展“十三五”规划》的出台，围绕全面建成小康社会、基本建成国际旅游岛、建设美丽海南“三大目标”和努力将海南建设成全省人民的幸福家园、中华民族的四季花园、中外游客的度假天堂“三大愿景”。规划好海南“十三五”期间的发展思路。

（三）海南省旅游政策促进海南旅游经济发展

国际旅游岛建设以来，随着《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》的实施，《海南省旅游业发展“十二五”规划》等一系列利好政策出台，不断推动海南省旅游经济发展，以旅游业为支柱性产业得到进一步精准定位，旅游经济在GDP中的比重逐年提升。政策的推动促进旅游产业环境、旅游产品更加符合市场需求，对国内外游客更具吸引力。随着海南旅游基础措施不断完善，旅游环境不断改善，海南省旅游品牌的美誉度更加深入人心，境内外大量游客海量入境海南旅游，为海南省提供源源不断的客源，推动海南旅游业蓬勃发展。旅游业已经成为海南省的支柱性产业。随着多项旅游政策出台，旅游业由政府主导转向由市场主导。旅游资源不断升级改造，旅游产品不断得到优化，促进旅游经济又好又快发展。从图1可以看出2010-2016年旅游收入每年都会上一个台阶，旅游收入占比越来越大，旅游收入增长速度快于GDP增长速度，对GDP的拉动效应非常明显。

新常态下，海南省旅游业也面临着转型升级挑战，需要不断优化供给侧改革，《海南省旅游业发展“十三五”规划》的出台，特别是海南省第七次党代会的召开，明确提出重点发展以旅游业为主的12项产业，促进旅游产业转型升级，带动海南现代服务业发展。旅游业能够带动就业，促进财政收入比重不断上升。进一步强调生态环境保护对海南旅游业发展的重要性，没有绿水青山就没有海南的金山银山，准确定位生态，保护措施得当。经济的发展、市场需求的转变，使旅游业转型升级迫在眉睫。深化旅游业供给侧改革，按照国际化的高标准建设海南省国际旅游岛。对海南岛进行全域规划，发挥好每一个功能组团建设，这一系列利好政策的出台对谱写美丽海南新篇章、对旅游经济的发展无疑是一股强新剂。

三、研究结论

（1）海南省的旅游政策通过政府规划投资交通基础措施，加大旅游基础措施建设，打通各个区域的交通瓶颈，由点形成线、形成面，实现旅游资源全域畅通无阻，满足游客多种出行方式及各种旅游的需求。通过市场化方法，引导社会资本投向规划区域，发展规划好的产业，加大对旅游资源的投资力度，打造每个景区的特色。交通的发展使资金聚焦海南省优势旅游资源的开发并形成差异化的旅游产品，带动周边服务业发展，形成政策规划中的旅游格局。

（2）海南省旅游政策法规对政府服务监管的角色转换定位精准。充分发挥旅游市场这只看不见的手对旅游市场的调节作用，发挥好政府规范和监管旅游市场的作用。促进旅游行业规范管理，监督旅游市场秩序。另外旅游资源的过度开发给环境造成一定的破坏，海南相关环境政策的出台为以旅游业为主的海南省的优美环境提供保护。另外政府通过相关政策加大教育投入，提升本土居民的文化素质，特别是本地居民的友好程度及外语运用程度都能给外来游客营造很好的旅游氛围。

（3）海南省出台的11项财税政策，很好地利用税收及财政工具调控投资，促进旅游消费，从免税店的销售火爆可以看出这项政策对海南省旅游的贡献非常大，为海南省旅游产品转型提供优秀的实践范例。提升了海南旅游产品的质量，提升了海南旅游的人均消费量，产生很好的经济效益。这一系列政策还重点包括对核心生态区进行保护性的财政转移支付政策，很好地把生态区的旅游开发控制起来，起到开发与保护共同兼顾的作用，保护好海南省的青山绿水。

（4）海南旅游政策促进旅游经济发展，扶持旅游产业，促进社会资本向旅游产业聚集，从每个功能模块的旅游定位基础上，有针对性地引入高质量投资，通过以点带动线、面的全域发展，形成海南省独具特色又有差异化的旅游资源和旅游产品。另外，政府出台政策整合土地资源，为旅游项目落地提供用地保障。

（作者单位：海南热带海洋学院旅游学院MTA中心）