治理理论与开放政府数据服务的社会参与

陈美 曹阳赤

摘 要：[目的/意义]以治理理论为基础，对开放政府数据服务社会参与进行研究，发展我国开放政府数据服务社会参与。[方法/过程]在对治理理论进行概述的基础上，分析治理理论为开放政府数据服务社会参与提供的理论依据，以挪威OEP和意大利OpenCoesione为例，探讨治理理论在国外开放政府数据服务社会参与中的应用，分析挪威和意大利开放政府数据服务社会参与效果，最后给出以治理理论为支撑的开放政府数据服务社会参与策略。[结果/结论]社会在开放政府数据中具有重要价值，我国应以治理理论为理论基础，推动开放政府数据服务社会参与，创造良好的参与环境，拓宽参与主体;构建参与网络，发展伙伴关系;完善治理结构，探索参与步骤。

关键词：治理理论;开放政府数据服务;社会参与

Abstract：[Purpose/Significance]Based on the governance theory，this paper studies the social participation in open government dataservice，and develops social participation in open government dataservice in China.[Method/Process]Based on the overview ofgovernance theory，this paper introduced the theoretical basis provided by governance theory，taking Norway OpenCoesioneand Italy OEP as an example，the paper explored the application of Governance theory in the social participation in open government data service abroad，discussed the social participation effect of open government data service in Norwayand Italy，finally provided social participation strategy of open government data service according to the governance theory.[Results/Conclusion]Society has an important value in open government data.China should develop social participation in open government data service，create a good environmental and broaden the participation main body，build participation network and development partnership，perfect the governance structureto explore the participation steps.

Key words：governance theory;open government data service;social participation

开放数据是开放政府的基础，但仅仅关注“政府层面”的开放还不够，还应鼓励“社会层面”的参与，促进对政府数据进行利用。在开放政府数据中，公民可参与公共决策过程，形成良性循环，有助于提升政府效能和发展数字经济，从而实现开放政府数据的公共价值。就我国而言，作为国内首部针对公共数据开放进行专门立法的政府规章，2019年10月1日起施行的《上海市公共数据开放暂行办法》的第三十条“多元主体参与”规定，市经济信息化部门应当会同市大数据中心、相关行业主管部门建立多元化的数据合作交流机制，引导企业、行业协会等单位依法开放自有数据，促进公共数据和非公共数据的多维度开放和融合应用;本市鼓励具备相应能力的企业、行业协会等专业服务机构通过开放平台提供各类数据服务[1]。通过对本領域的研究文献进行细致梳理发现，目前国内有学者探讨图书馆参与政府数据开放运动的驱动因素、实践发展与启示[2]，分析政府开放数据过程中网络舆论监督参与[3]，提出我国图书馆参与政府数据开放的途径[4]，但较少对开放政府数据服务中社会参与进行研究，缺乏实践层面的案例支撑，而且没有提供理论依据。在政府开放数据后，如何实现开放政府数据服务中社会参与？其理论依据和支撑是什么？如何以该理论为支撑而提出开放政府数据服务社会参与策略？因此，本文的研究目标是，以这些问题为导向，通过对治理理论的阐释，分析它对开放政府数据服务社会参与提供的理论依据，对挪威、意大利等实践情况进行观察，从而通过经验材料进行理论对话和理论发展。如此，一方面，从理论上立足于图书情报界参与开放政府数据的问题，应用公共管理学领域的治理理论，拓展图书情报学科的研究内容与学科体系;另一方面，从实践上针对现实需求出发，解决政府数据开放利用业务一线关注的社会参与问题，从社会视角找到开放政府数据的下一步努力方向。

1 治理理论及其与开放政府数据服务社会参与的契合性分析

1.1 治理理论的核心观点

按照联合国全球治理委员会的界定，治理是指各种公共机构和私营机构管理其共同事务诸多方式的总称，它是使相互冲突的不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程，它既包括了有权迫使人们服从的正式机构与规章制度，也包括由各种人们同意或以符合其利益的非正式制度安排[5]。Marie-laude Smouts认为治理具有4个特征：它不是政治系统，也不是活动，而是一种过程;强调相互调适关系，而非牵制;同时包括公共部门和私营部门;强调持续的互动[6]。Stoker G则对各种治理观点进行分析后指出，各国学者所提出的5种观点包括：1）治理是一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者的复杂体系;2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界限和责任方面的模糊性;3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各种社会公共机构之间存在着权利依赖;4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络;5）治理意味着做好事情的能力并不限于政府的权力、行政命令或权威[7]。当前，治理被国内外视为解决公共事务问题的重要理论，加之环境的变化促使各国治理结构产生变化，使得政府与民间的互动持续增加，并针对不同维度来建立战略性伙伴关系。它给我们的启示是，作为一种公共服务，开放政府数据服务并非仅仅是政府的事情，而是应当鼓励社会参与，将其关注点由市场机制发展到合作协调机制，注重构建跨部门或跨组织的伙伴机制。

1.2 治理理论为开放政府数据服务社会参与提供的理论依据

1.2.1 为開放政府数据服务确定业务需求

开放数据门户网站能帮助人们在一个中心位置找到公共部门数据，而这些数据是作为政府的开放数据行动的一部分而得到发布。值得注意的是，开放数据门户网站并不是仅由公共部门管理，也不仅限于公共部门数据。一方面，一些社区驱动的开放数据门户网站虽然由社区团体建立，但链接至公共部门的数据，如英国利兹市开放数据网站Data Mill North和Bath：Hacked.Data Mill North使得利兹市议会在2014年获得了Next Gen开放数据奖的亚军，而且其创新实验室也在2016年获得了Nesta New Radicals奖。继成功重新获得Data Mill North品牌之后，利兹市还获得了2016年开放数据研究所（Open Data Institute，ODI）所颁布的开放数据发布者奖，并且还入围了首届数字议程影响力奖[8]。Bath：Hacked是一个联合委员会/社区倡议，旨在将开放数据和智能思维置于城市的中心，首要任务是将聪明的人和高质量的数据结合在一起，为社区做有用的事情[9];另一方面，诸如Leeds Data Mill、Bath：Hacked之类的区域和社区主导的开放数据门户网站更有可能受到本地社区内的特定挑战的驱动。例如，Leeds Data Mill最初关注的是英国社区与地方政府部门（DCLG）透明代码中所概述的数据集，但很快意识到这些数据集可能并不对利兹有益，因而Leeds Data Mill将重心转移到具有较高潜在再利用价值的数据领域，如客流量数据、事故率和业务率。可见，我们应当构建政府数据开放的动态闭环，政府作为供给端开放数据，市场作为需求端利用数据，社会作为消费端推动数据开放，三者之间形成数据需求导向的生态闭环[10]。例如，上海市政府副秘书长陈鸣波表示，根据社会需求确定了普惠金融、交通出行、医疗健康、文化旅游4个领域作为2019年的开放重点。特别在普惠金融方面，上海已经开展了8个部门和4家试点银行间、以企业主体相关公共数据的授权开放应用试点，助力解决小微企业融资难、融资贵的问题，力争2019年年底见实效[11]。

1.2.2 为开放政府数据服务参与主体形成相互依存的网络结构

如何在各政府部门的数据持有者和发布者之间建立紧密联系，这对于开放政府数据服务至关重要：既是为了鼓励开放数据的发布，也是为了监控数据更新或改进。作为国家开放政府数据服务的一部分，各国开放数据团队在政府内部建立数据发布网络，以共享数据开发利用的经验、寻求反馈、将数据持有者与寻求数据的用户连接起来，并促进最佳实践。随着时间的推移，加之开放政府数据资源的减少和优先级的改变，维护这些功能可能会变得困难。如果没有明确方向来指明数据用户和发布者之间的潜在合作领域，那么就很难保持这种势头。更重要的是，一些开放政府数据网站是由特定用户群来推动政府数据的再利用和优化，如现已被解散的开放数据用户小组（Open Data User Group，ODUG）或诸如开放知识基金会（Open Knowledge Foundation，OK）之类的独立开放数据提倡者或开放数据研究所（Open Data Institute，ODI）。ODUG是由政府、企业、学术界、市民等多方代表构成的组合，不仅能提高政府对开放数据的认识，还能促使用户对于数据发布拥有更多的发言权[12]，该小组由英国政府在2012-2015年间运营，能够收集开放数据用户的观点，从而影响数据发布[13]。OK是一个于2004年在英国剑桥成立的非营利性组织，长期致力于以3种方式帮助民间社会团体获取和使用数据来实现开放数据的社会价值：展示开放数据对公民社会组织所具有的价值;为组织提供有效使用开放数据的工具和技能;使政府信息系统响应公民社会[14]，而且在奥地利、德国、意大利、罗马尼亚、西班牙和英国等地建立了工作组。ODI由万维网发明人Tim Berners-Lee和人工智能专家Sir Nigel Shadbolt于2012年共同创立，旨在展示开放数据的价值，并倡导创新使用开放数据来影响全球的积极变化。ODI是一家独立、非盈利、无党派的公司，与公司和政府合作，从而建立一个开放、值得信赖的数据生态系统[15]，已在奥地利、意大利、西班牙和英国等国设立分支机构。

2 治理理论在国外开放政府数据服务社会参与中的应用——以挪威OEP和意大利OpenCoesione为例

2.1 为开放政府数据服务参与主体的多元化奠定基础

2.1.1 参与主体各有工作重点

“电子公共记录”（Offentleg Elektronisk Postjourna，OEP）是挪威一站式获取公共文件的站点，旨在改善公民监督并使公民更多地参与政府事务。媒体、出版社、公民、研究人员不仅是OEP的用户群体，还是推动这个服务的主要利益相关者。其中，出版社和媒体包括：世道报（VG）、国家广播公司（NRK）、卑尔根时报（Bergens Tidende）、经济日报（Dagens Nringsliv）、挪威日报（Dagbladet）、TV2电视台、编辑协会（Norsk Redaktrforening）。OEP内容的提供机构包括：食品安全局（Finansdep）、工业和渔业金融部（Nrings-og Fiskeridep）、食品安全署（Mattilsynet）、教育部（Kunnskapsdep）、郡（Fylkesmennene）、劳动与社会包容部（Arbeidstilsynet）、奥斯陆市市政与现代化部（Oslo Kommune Kommunal-og Moderniserings Dep）。OEP的质量保证和工作流程涉及多元主体和区域：挪威政府安全和服务组织（DSS）、儿童与平等部（Barne-og Likestillingsdepartementet）、国家档案馆（Riksarkivet），水资源和能源局（NVE）、国家文物部（Riksantikvaren）、公共管理和数字政府局（Difi）、郡（Fylkesmannen i Sogn og Fjordane）、阿克什胡斯郡贝鲁姆市（Brum Kommune）。OEP的法律和隐私问题处理主体包括：数据保护局（Datatilsynet）、司法部（Justisdepartementet）、数字档案馆（Arkivverket）、公共管理和数字政府局（Difi）、奥斯陆市（Oslo Kommune）、挪威记者联盟（Norsk Journalistlag）[16]。

2.1.2 各个领域主体积极参与

OpenCoesione（http：//OpenCoesione.gov.it/）由意大利经济发展部（Department of Economic Development，DPS）在一个技术指导委员会（Technical Steering Committee）的支持下所发起。这个委员会推动和思考OpenCoesione做了什么以及如何做到这一点，其组成人员包括：1）与数字网络大规模传播有关的信息通信技术专家Lorenzo Benussi;2）公共政策分析和评估的经济专家Paola Casavola;3）公共政策评估的定量分析、统计和行政数据方面的专家Simona De Luca;4）公共政策分析师、开放政府和开放数据专家Aline Pennisi;5）开放政府、电子政务和创新政策方面的专家Luigi Reggi[17]。OpenCoesione的业务活动由政府工作人员、外部合作者和服务公司组成的工作组执行。这些活动中，部分由内部人员进行，部分由外部顾问以及公共机构和私营公司进行，如Studiare Sviluppo Srl、Depp Srl。Studiare Sviluppo是意大利经济发展部的一个公司，不仅为意大利中央政府内部的公共发展政策的分析、规划、实施和评估提供帮助和支持，还支持中央行政部门和国家公共机构在区域间和跨国合作计划框架内实施地域发展能力建设试点项目。在国家层面，Studiare Sviluppo支持中央政府实施由欧洲结构和投资基金共同资助的计划和项目以及国家资源，主要涉及凝聚政策领域[18]。Studiare Sviluppo为OpenCoesione的执行提供帮助;Depp Srl为OpenCoesione网站的开发提供支持。此外，OpenCoesione也得到学校团队的帮助，它们由记者、网络通信专家、黑客、沟通专家、心理学家组成，关注并参与开放数据流程，协调公民参与活动[19]。

2.2 建立伙伴关系

2.2.1 政府与非政府组织良性互动

OEP的目标人群从一开始就被界定，而且邀请不同的利益集团来参与该项目，如媒体和学术组织。通过建立一个贯穿OEP整个项目期间的参考小组，从而使合作制度化，而且在OEP的所有过程中仍然会咨询这些组织。参考小组深入参与了开放政府数据服务开发的各个阶段，包括决定关键功能、制定必要的规范、用户测试和评估结果。参考小组在该服务监管框架制定方面做了大量工作，其中包括修订《信息自由法（FOIA）》及其相关法规，随后再咨询所有用户组。政府部门是提供此项服务的合作伙伴，如挪威数据监察局（The Data Inspectorate）、国家档案馆（The National Archives）和司法部的法律部门（the Legal Department at the Ministry of Justice）都是主要参与者。此外，其它的参与主体是被系统用户进行咨询的机构，负责发布它们的记录以及接收和处理FOIA请求。OEP还能够在政府部门中简化FOIA请求的案件处理：通过实施通用标准，可以对案件处理系统进行技术更改，而且添加处理这些系统中的FOIA请求的功能。总体来看，OEP的协作和协同设计是实现开放政府数据服务目标的关键因素。在初始设计和后续迭代方面的合作，使服务更加用户友好，以便于公共文档更容易得到获取并提高它们的可查找性[20]。

2.2.2 构建跨部门合作小组

如前所述，通过开放政府伙伴关系，意大利政府推出了一个涵盖公共支出的创新在线平台OpenCoesione。意大利技术工作组（Technical Working Group）是一个跨部门工作小组，由参与实施意大利凝聚政策的各政府部门的成员组成，致力于提高OpenCoesione网站上发布的数据的质量。这个小组是在OpenCoesione计划开始时在2007-2013年计划周期内所建立，其目标是提高数据质量以及监测由意大利和欧洲凝聚政策资助的项目的其它信息。意大利还要求在2014-2020年计划周期中继续设立技术小组，而且在2014-2020年周期，技术小组的组成将包括协调OpenCoesione项目的部长理事会主席评估和分析小组[21]。作为一种永久性技术结构，技术工作组定期对现有信息进行诊断，密切关注需要统一解决方案的监测方面，确定出版物的共享标准和数据再利用，促进最佳做法的传播，并支持旨在有效促进凝聚政策的举措，而且部分举措会参考监测过程的结果。技术小组处理的主要问题也在OpenCoesione网站的页面上被突出显示，而且用户也可以发送电子邮件至info@opencoesione.gov.it，以报告数据和发布的其它信息中的任何异常情况[22]。

2.3 综合运用多种治理工具

大数据时代，政府治理的开放性、多样性和复杂性等特点对政府治理工具提出更高的要求[23]。OEP和OpenCoesione中開放政府数据服务社会参与主要运用的治理工具是政策法规。

2.3.1 完善的法律环境

OEP是挪威政府根据《挪威信息自由法》（Norwegian Freedom of Information Act）所赋予数据获取权以提高政府数据的开放性和透明度承诺的一部分。在开放政府数据实践中，挪威政府加入了“开放政府合作伙伴”（Open Government Partnership）并签署《开放政府宣言》。挪威的《信息自由法》于1970年颁布，并于2006年修订。它涉及州、县和市政府，它的第二章第十节规定，政府机构每天在线访问门户网站OEP，保存和发布元数据注册表[24]。根据该法案，除非有法律限制，否则政府文件（包括电子邮件）一旦被中央政府机构制作、接收或传播，公众即可获取。唯一例外的是，由于安全原因而分类的记录中约有1/5未列入登记册。政府机构有5天时间通过OEP或直接向政府机构回复信息请求。他们通过电子邮件，传真或普通邮件提供文件，而且通常在2～3天内。

2.3.2 加强政策引导

OpenCoesione是属于意大利凝聚政策的开放政府行动，由部长理事会主席团（Presidency of the Council of Ministers）下属的凝聚政策部（Department for Cohesion Policy）管理。凝聚政策的目标是通过支持创造就业机会、商业竞争力、经济增长、可持续发展以及最终改善公民的生活质量来缩小区域之间的差距。OpenCoesione利用所有开放政府维度，促进公民、政府、企业、研究人员和媒体的更多参与，以更有效地使用凝聚力资金。在OpenCoesione门户网站上，用户可以找到相关项目的数据，遵循其实施，向前推进并为实现项目目标做出贡献。用户可以下载开放数据，也可以通过互动图表浏览由欧洲和国家基金资助的所有项目，以实现凝聚力[25]。OpenCoesione已通过在线搜索档案，公布了100万个项目的细节和1 000亿欧元的欧盟资金使用情况——从小型学生贷款到公路桥梁。它公布了地方和国家预算，并披露了欧盟结构基金的支出，旨在帮助诸如意大利南部等贫困地区获得欧洲其他地区的资金。这个可搜索的数据库是识别滥用公款的有力工具[26]。

3 挪威和意大利开放政府数据服务社会参与效果

3.1 社会参与效果明显

第一，促使数据获取更加便捷。对于记者和其他用户而言，OEP有助于更容易和更简化地获取公共文档，而且公共文件的数字获取有助于对政府进行更大程度的监督。在许多情况下，这也为更多的公民参与铺平了道路。OEP用户包括公民、非政府组织、企业和公务员，其中记者占OEP使用量的50%左右。通过共同获取OEP，确保了公共信息平等和公正获取，而且这也是挪威宪法承认的必要条件。第二，提高民主度。记者是《信息自由法》（FOIA）的重要使用者，并且提出大量文件请求，但OEP能够显著减少记者的工作量。为了充分了解用户群对服务的需求，记者和其他民间社会代表被邀请参与OEP整个项目过程。通过允许公民检查相关文档，为公民提供了控制媒体所写内容的独特机会。可见，OEP通过赋权公民，使民间社会和媒体充分了解公共行政和政府处理的档案，有助于形成更具参与性的民主;OEP也提高了公共流程和政府机构的透明度，促进了民间社会与政府之间的联系。第三，更容易处理信息请求。截至2012年底，OEP包含105个政府机构发布的500多万个注册表项。它每月处理大约20 000个信息请求：50%来自记者，28%来自公民和企业，21%来自公共雇员，3%来自研究人员[27]。在所有用户中，86%的人声称开放源码软件比以前更容易获取公共文件，而且116个公共机构有义务利用开放源码软件来公布其记录和处理信息自由要求。还有一项针对公共机构高层管理的研究显示：92%的人报告称，他们收到的请求比原始设备制造商之前更多;77.5%的人报告称，他们的文件更容易被媒体和公众看到;94%的人报告称，他们认为OEP作为开放政府和民主社会组织的一部分，对更加开放的政府和民主社会作出了积极贡献[28]。

3.2 社会参与效果模糊

OpenCoesione的社会参与效果很难衡量，因為OpenCoesione网站没有报告门户网站访问的次数，也没有报告数据库的下载情况，但这些信息应当明晰。社会参与效果应该根据公民身份不同来区分，即可以划分为两组：1）个人或民间社会组织内部的结构化公民;2）开放数据专家（包括记者）。OpenCoesione网站的一个栏目“参与和再利用（Sollecita：Partecipazione e Riuso）”提供了两个主要的再利用计划（“OpenCoesione”和“Monithon”）的链接，并给出了一些有意义的例子[29]，有助于衡量前面所述第1组的社会参与效果。但是，它没有提供关于贡献者数量和OpenCoesione数据再利用案例的数据，而且这一部分的参与似乎很少。这个再利用计划仍在开发中，部分原因是它需要数据读写技能;另一部分原因是现有数据的质量不高。此外，社会参与程度会受到可用数据的性质的限制：粒度级别不够精细，不一定对特定案例感兴趣的人有帮助，但它只允许一般的监控活动。前面所述第1组的社会参与效果很小，但第2组的社会参与效果更大。原因在于，第2组具有特定能力，而且有时是民间社会的代表。其中一位意见领袖表示，“意大利的很多人都有兴趣更好地了解意大利的公共行政如何工作，以及如何改进它。这些被称为‘公民黑客的人准备提供他们的才能来理解数据和开发有用的项目，如Openparlamento或Openbilancio或Confiscati Bene或Monithon”[30]。在意大利，这一群技术熟练的人似乎很少。但幸运的是，在2014年开放政府奖中，意大利候选项目“Monithon+Open Coesione”在合作伙伴的可信度方面排名第一[31]。

4 以治理理论为支撑的我国开放政府数据服务社会参与策略

4.1 创造良好的参与环境，拓宽参与主体

开放政府数据服务社会参与需要国家的推动，在领导、资金、法律等方面提供支持，为社会参与提供良好条件。第一，领导支持。当开放政府数据服务社会参与在领导层面得到支持时，参与效果越好。这些支持可以来自于基层领导或高级官员，具体取决于组织的类型。这些领导者强调了该组织在发布开放数据方面所拥有的战略机遇，将资源放在优先位置，以集中精力并为参与人员提供便利，从而克服该组织在社会参与方面存在的内部阻力。但是，根据《中国地方政府数据开放报告2019》，八成地方仍未发现有主要领导在公开发表的讲话中明确支持数据开放，在已发现的16个地方的高层领导公开讲话中，关于数据开放的讲话内容丰富全面的不到19%[32]。因此，有必要确保高级管理人员和当选代表了解使用开放数据在提供服务方面的机会，并在提供服务时支持公民参与。第二，资金支持。与资金相关的预期结果和条件可能成为一种约束。例如，如果一个国家开放数据门户网站的大部分预算只用于门户的技术方面，就限制了它们运行用户参与事项的能力。实际上，用户参与事项对开放政府数据服务的可持续性和影响更为重要。与所有服务一样，开放数据门户网站服务是向数据发布者和用户提供的服务，因而它们的所有者应该有明确的预算责任和资金流，这将引导它们向数据发布者和数据用户提供适当水平的服务。第三，法律支持。就我国而言，2019年5月15日，国务院颁布修订后的《政府信息公开条例》的第四十六条规定建立健全政府信息公开工作社会评议制度，第五十二条规定政府信息公开救济，但这些更多属于事后参与，并没有就政府信息公开的事中或事前参与进行规范。更重要的是，这个条例属于行政法规，而且政府信息公开与开放政府数据存在区别。由于信息和数据的概念内涵不同，因而有必要将《政府信息公开条例》上升为《政府数据开放法》，其中增加社会参与的内容，就开放数据参与进行规范。

4.2 构建参与网络，发展伙伴关系

如果没有一个通过开放数据门户来使用所发布数据的活跃社区，那么发布者就没有动力去更新它们的数据，也不会确保数据是否高质量，甚至根本不会发布数据。在一个社区或部门中，可能没有人具备相应技能来理解已发布的数据，或者可能对开放数据没有公共需求。因此，开放政府数据服务的关键是，如何将数据与用户需求相匹配，从而将政府数据的供给侧与数据开放的利用端连接起来，如前面所述的Bath：Hacked就是一个很好的例子。Bath：Hacked组织了一系列关注环境的活动，而且在运行黑客马拉松之前，举行了一系列的會议，讨论不同的想法，如要做什么、可以发布什么数据等。这使它们能够衡量社区内的需求，然后基于需求来发布数据。Bath：Hacked通过在科技界、委员会和当地可持续发展组织之间建立伙伴关系，能够创造切实的成果，如Energy Sparks是一个提供数据可视化的项目，能够帮助学校提高能源效率。Energy Sparks由Bath：Hacked和Transition Bath合作开发，与巴斯和东北萨默塞特议会、萨默塞特议会和谢菲尔德市议会进行合作，其中商业、能源和工业战略部提供大量资金支持。此外，开放数据研究所（Open Data Institute）、巴斯和西社区能源（Bath & West Community Energy）、Naturesave Trust公司和奥沃基金会（OVO Foundation）也为Energy Spark提供了额外的赞助[33]。就我国而言，2017年7月8日，国务院发布《新一代人工智能发展规划》，提出：完善落实数据开放与保护相关政策，开展公共数据开放利用改革试点，支持公众和企业充分挖掘公共数据的商业价值，促进人工智能应用创新[34]。因此，我国可以构建参与渠道，从而形成基于多元主体的网络结构，包括：创造社会组织参与渠道，推进政府数据供应方与数据需求方之间需求匹配，从而实现开放政府数据服务的价值;制定积极的税收优惠政策，构建社会资助渠道。

4.3 完善治理结构，探索参与步骤

数据是知识的基础，因而数据获取是最基本的一步。一方面，开放数据意味着涉及共同利益，而且公共部门是处理公共利益问题的最合适角色，因而它在开放政府数据服务场景中起着重要作用;另一方面，我们需要注意理解数据、管理数据、操纵数据并将其转化为信息，但最缺乏的一点是数据文化，而且这是一项复杂的任务。由于这个过程很繁琐，因而必须知道如何通过实施开放政府数据服务社会参与战略来引导社会参与。就我国而言，第一，利用相应工具来构建政府数据开放平台。例如，CKAN（Comprehensive Knowledge Archive Net-work，全面知识档案网络）可提供许多主要的特色，让CKAN入口网站的用户进行数据的通讯与协同合作。为了促进用户参与，CKAN具有数据共享和通信的功能，可加挂社交响应模块与分享模块，如Google、Twitter和Facebook集成，并有RSS/Atom可追踪数据更新[35]。第二，可以举办开放数据创新大赛，鼓励社会积极参与政府数据开放并进行利用。例如，2019年9月23日，山东省首届数据应用创新创业大赛在青岛正式启动。本届大赛由山东省大数据局主办、青岛市大数据发展管理局承办，以“开放融合、数据赋能”为主题，旨在通过搭建政府+企业+顶尖大数据人才+创新创业团队的多轮驱动平台，打造“智慧山东、数聚青岛”的城市名片[36]。第三，政府可以与企业、社会组织等主体进行合作，建立政府数据开发利用的研究组织，在为政府提供专业知识的同时，构建政府开放数据利益相关主体协同机制。

5 结 语

开放政府数据是政府开放能够得到再利用的原始数据，以数据集为单位，让公民进行编辑、分析、传输，从而开发产品和服务。社会参与是开放政府数据的核心要素，也是开放政府数据服务成功的关键。早在2009年12月8日，美国白宫就已发布了《开放政府指令》，要求联邦机构立即采取具体步骤，在透明度、参与和协作方面取得关键进展。随后，美国各政府机构在自身的开放政府网站上所提供的两年一度的开放政府计划中阐明了这些步骤。本文从治理的视角对开放政府数据服务的社会参与进行研究，选取挪威OEP和意大利OpenCoesione作为研究案例，理论工具和研究对象具有契合性，能从实证方面对治理理论进行验证，其研究结论为治理理论的可信度提供支持。基于本文研究所得出的启示是，创造良好的参与环境，拓宽参与主体;构建参与网络，发展伙伴关系;完善治理结构，探索参与步骤。

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[29]Sollecita：Partecipazione e Tiuso[EB/OL].https：//opencoesione.gov.it/it/sollecita/，2019-04-18.

[30]Ma Non Basta Lapertura Dei Dati Per Aver Fatto Open Data[EB/OL].https：//www.ilsole24ore.COM/art/tecnologie/2014-06-29/ma-non-basta-fare-open-data-081327.shtml#？refresh_ce=1，2019-04-11.

[31]Monithon Alle Nazioni Unite-4° Posto Agli Open Government Awards[EB/OL].http：//wwW.Monithon.it/blog/2014/09/29/monithon-alle-nazioni-unite-4o-posto-agli-open-government-awards/，2019-04-19.

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[35]陈美.基于CKAN的政府数据开放平台构建[J].现代情报，2019，（3）：69-76.

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（责任编辑：郭沫含）