公共需求视角下的我国突发公共卫生事件信息公开问题探讨

赵润娣 黄雪凤

摘 要：[目的/意义]2020年初，我国全面展开了突发公共卫生事件新冠肺炎疫情的防控工作。疫情信息公开成为重中之重。[方法/过程]本文以公共需求为视角，以公共危机管理为理论基础，从新冠肺炎疫情信息公开的公共需求方面，分析了疫情信息公开的公共需求特点及其表现形式，从新冠肺炎信息公开的披露方面，详细调查了10个城市卫生健康委员会疫情信息公开情况。[结果/结论]基于公共需求的特点和表现，以公共需求的满足为考量标准，分析新冠肺炎疫情爆发初期市卫生健康委员会在疫情信息公开状况，进而提出改进新冠肺炎疫情信息公开的策略。

关键词：公共需求;突发公共卫生事件;信息公开;新冠肺炎

Abstract：[Purpose/Significance]At the beginning of 2020，strong measures have been taken to prevent and control the COVID-19 outbreak in China，therefore the information disclosure of the COVID-19 outbreak has become the top priority.[Method /Process]Based on the perspective of public demand and the management of public crisis，this paper analyzed the characteristics and manifestations of public demand of the information disclosure about the COVID-19 outbreak，and the research has been conducted on the information disclosure of the outbreak on the health commissions in ten cities.[Result /Conclusion]Based on the characteristics and performance of public demand，the study explored the information disclosure，and then proposed strategies to improve the information disclosure of the COVID-19 outbreak.

Key words：public demand;public health emergency;information disclosure;COVID-19

2020年初，我国全面展开了对突发公共卫生事件——新型冠状病毒肺炎疫情的防控工作。疫情信息公开成为重中之重，引起了多方高度关注。在政府层面，习近平总书记强调，要及时发布疫情信息，深化国际合作。要加强舆论引导，加强有关政策措施宣传解读工作[1]。国内众多学者，例如郑磊[2]、何渊[3]、王学军[4]等纷纷论述了抗击疫情过程中信息公开的重要性、如何公开等问题。此外，众多研究机构、媒体对疫情信息公开也投入了深度关注。

我国的政策法规对突发公共卫生事件信息公开已有规定。2019年新修订的《政府信息公开条例》第六条指出“行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当发布准确的政府信息予以澄清”[5]。我国《突发公共卫生事件应急条例》的第三章规定了“报告与信息发布”[6]。事实上，当前我国各级政府正把“信息公开”作为应对疫情的重要策略。

疫情信息公开的一端是公共需求，一端是政府疫情信息的披露，为了推进我国突发公共卫生事件的信息公开工作，笔者以公共需求为视角，通过深入调查我国10个城市卫生健康委员会对新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称新冠肺炎疫情）信息公开情况，剖析我国新冠肺炎疫情信息公开现状与公共需求之间存在的问题，进而提出了新冠肺炎疫情信息公开改进建议。

1 概念及理论基础

1.1 突发公共卫生事件信息公开及相关概念涵义

对于公共需求、政府信息公开、突发公共卫生事件的概念，已有学者、组织及相关文件给出了明确定义。

公共需求是共同的私人需要的集合体，它通过公共部门提供的公共产品与公共服务来表现，是一种集体性消费。公共需求可以分为同质性和异质性的社会公共需求，前者是指拥有共同利益——根本利益和具体利益一致形成的需求共同体;后者是相对于同质而言，是指拥有共同的根本利益，不同的具体利益，多个子集团所组成的集团的需求[7]。

信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度[8]。

突發公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[9]。具有突发性、快速性、广泛性、危害性特点[10]。

本文提出突发公共卫生事件信息公开是指在突发公共卫生事件过程中，政府及有关机构根据公众的愿望和需求公开自己所拥有的信息，使公众能在最短时间、以最小的代价、以最便捷的方式最大限度地获取信息的过程与相关制度。

1.2 公共需求与突发公共卫生事件政府信息公开的关系

1.2.1 突发公共卫生事件中信息成为各方争相获取的重要对象

依据公共需求的层次与发生关系来看，公共需求的形式有：刚性公共需求、有弹性的公共需求和随机性公共需求。从人类需要层次理论看，这3种形式的公共需求其满足程度是逐渐递升的[11]。

随机性的公共需求就是由社会突发事件或风险型事件等而引发的公共需求。对新冠肺炎疫情政府信息公开的公共需求是一种随机性公共需求。这是一种高级的公共需求，在满足形式与要求方面较难掌控，需要国家公共机构与社会其他组织协作解决。

从危机管理理论来看，因为突然发生的重大传染病疫情引发的公众健康严重损害性和社会混乱性造成了确定性缺失，形成了一种具有破坏作用的社会不稳定状态，这是确定性缺失最为严重的非常状态。确定性的缺失导致表征确定性的信息成为稀缺资源[12]，所以，在突发公共卫生事件中信息成为各方争相获取的重要对象。

1.2.2 突发公共卫生事件信息公开的公共需求特点与内容

了解与把握突发公共卫生事件信息公开的公共需求特点与内容有助于肩负信息公开义务的政府更好地开展行之有效的基于公共需求的突发公共卫生事件信息公开工作。

新冠肺炎疫情信息公开的公共需求呈现出以下特点：无论是患者、医生、普通民众、媒体人等等，都对疫情信息表现出极大的渴求，因为新冠病毒是一个全新的病毒，突然爆发，并使多人致病，个体对于疾病的恐慌，以及对于疫情信息的严重缺乏，难有更好的途径了解爆发的原因、危害的程度以及治理的措施等，导致其对信息的极度偏好。

新冠肺炎疫情信息公开的公共需求在技术性层面的需求主要包括对疫情信息公开时机、尺度、方式、内容和载体等的需求，即在时间层面：需要及时获取信息;在内容层面：需要具有充实性、透明性、可靠程度高的信息。因为新冠肺炎疫情涉及的利益相关者有：政府、疑似病人、确诊病人、医疗机构从业者、普通民众、媒体人等，这些子集团所组成的集团的需求也有一定的差异;在获取途径层面：需要便利的、多样性的政府信息公开途径。

新冠肺炎疫情信息公开的公共需求在社会建构性层面的需求主要包括对疫情信息公开的感知、理解、评价和预期等的需求[13]。如在期望满足层面：公众对疫情信息公开期望满足表现为实现其权利的期望的满足、疫情信息价值以及疫情信息公开服务水平的期望的满足;在政府信息公开成熟度需求层面：对健全的疫情政府信息公开制度、完善的政府信息公开平台体系方面的需求;在疫情信息公开中对良好政府形象的需求层面：对信息公开平台监督的需求;此外，还包括信任的需求，對政府疫情信息公开的信任、对利用政府疫情信息公开服务的支持等[14]。

1.2.3 政府在应对突发公共卫生事件信息公开公共需求中面对的主要问题

政府作为疫情信息的供给主体，在突发公共卫生事件信息公开中需要考虑的问题是新冠肺炎疫情信息公开的公共需求究竟是什么，如何满足公共需求，公共需求发生变化时，公共机构如何应对。针对这些问题，政府需要明确疫情信息公开的原则及其本质，重视疫情信息供给范围、供给方式等工具理性，解决“供给什么”、“如何供给”等问题，更要重视社会建构性层面的公共需求，强调公众期望、公众满意、公众信任等价值理性;政府还需要准确预判疫情期间公共需求的变化规律，积极回应公共需求变化，在政府掌握的资源和具备的能力范围下提供符合公共需求的疫情信息。

2 研究设计

2.1 研究思路

突发公共卫生事件中信息公开紧密围绕着疫情信息，一端是公共需求，一端是疫情信息供给。突发公共卫生事件中疫情信息的公共需求其背后是公共利益，疫情信息公开也是政府责无旁贷的义务，所以疫情信息的公共需求的满足就成为评价疫情信息公开工作的标准。本文依据突发公共卫生事件信息公开公共需求的特点及内容，以突发公共卫生事件信息公开的公共需求满足情况作为考量疫情政府信息公开工作的标准，考量了全国10个城市卫生健康委员会的官方网站、官方公众号、官方微博疫情信息公开情况，发现问题并提出改进策略。

2.2 调查方案的选择

为了解我国新冠病毒肺炎疫情信息公开现状，笔者于2020年1月25日-2020年2月1日选择了全国10个城市卫生健康委员会的官网、官方公众号、官方微博，对其疫情信息公开情况进行了调查研究，选择的依据是基于以下3个方面因素的考虑：

1）选择调查卫生健康委员会是因为：卫生健康委员会是负责卫生应急工作、组织指导突发公共卫生事件的预防控制和各类突发公共事件的医疗卫生救援的重要部门，掌握着第一手、权威的资料，对于此次疫情信息的公开负有重要的职责[15]。

2）选择调查卫生健康委员会的官方网站、官方公众号、官方微博是因为：名为“公众对新型冠状病毒的认知和个体防疫行为”的调研组开展的调查，其结果显示：“在众多的来源中，就民众获取信息的重要性而言，排名前3位的依次是微信、微博、媒体网站或其移动客户端”[16]。

3）选择进行调查的城市是因为：兼顾地区的平衡，即分别从北京、东北、华北、华中、华南、西北等地区选择，力求使数据能更全面地反映问题。

综合以上因素的考虑，选取了10个城市：即武汉、北京、上海、广州、西安、兰州、郑州、乌鲁木齐、哈尔滨、香港，对10个城市的卫生健康委员会疫情信息公开进行调查研究。

3 各市卫生健康委员会疫情信息公开现状调查结果

3.1 各市卫生健康委员会网站疫情信息公开现状调查结果

通过对10市卫生健康委员会网站的调查，分析了其信息公开采用方式、疫情栏目名称、在网页上的位置、首条疫情信息发布时间、信息公开具体内容等情况[17-26]（见表1）。

3.2 卫生健康委员会官方公众号疫情信息公开现状调查结果

为了调查10个城市卫生健康委员会官方公众号疫情信息公开现状，在官方网站中寻找相关二维码或链接以及在微信中公众号搜索框中输入“某某卫生健康委员会”或“某某卫生”或“某某卫健委”等检索词，从而确定10个城市卫生健康委员会官方公众号开通情况，并进一步了解其信息公开现状（见表2）。

3.3 卫生健康委员会官方微博疫情信息公开现状调查结果

为了调查10个城市卫生健康委员会官方微博疫情信息公开现状，在官方网站中寻找相关二维码或链接以及在微博用户的搜索框中输入“某某市卫生健康委员会”等检索词，从而确定10个城市卫生健康委员会官方微博开通情况，并进一步了解其疫情信息公开现状[27-32]（见表3）。

4 公共需求视角下当前市卫生健康委员会疫情信息公开存在的主要问题分析

通过以上对10个城市卫生健康委员会网站、公众号以及官方微博关于疫情信息公开情况的调查，基于公共需求的特点和表现，以公共需求的满足为考量标准，发现当前我国政府在此次新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件中信息公开取得了一些成绩，但也仍然存在一些突出问题。

4.1 技术性层面公共需求视角下存在的问题

4.1.1 信息公开渠道问题

目前互联网、手机已经取代了传统媒体成为信息传播的主要方式。网站、公众号以及微博是信息传播的重要渠道。新冠肺炎疫情突发，疫情信息公开渠道是疫情信息公开内容的重要载体，通过便于公众接受和利用的方式和途径提供疫情信息满足公共需求，是实际操作中疫情信息公开要达到理想效果的有效保障。调查显示一些城市健康委员会信息公开方式多样，部分城市呈现较单一的状态。

都有官方网站，但是其中已经有6个在其首页设有疫情防控的专题专栏;西安、乌鲁木齐和哈尔滨这3市的健康委员会官网中不仅没有相关专栏，官网中也看不到相关信息;兰州市虽未设置专栏，但是在首页“新闻动态”中有专门的“防控动态”这一版块，只是信息尚未分类。

表2卫生健康委员会官方公众号建立情况和信息公开主要内容显示：所调查的10个城市卫生健康委员会中有8个设有官方的公众号，分别为武汉、北京、上海、广州、西安、兰州、郑州和乌鲁木齐。其中武汉、北京和兰州这3市的账号主体认证仍然为该市卫生和计划生育委员会，“智慧健康乌鲁木齐”该公众号下无任何信息，“兰州市卫生和计划生育委员会”公众号下的内容自2017年6月30号开始便没有更新;另外两个城市，即哈尔滨和香港没有搜索到相关公众号。

表3官方微博建立情况和信息公开主要内容显示：所调查的10个城市卫生健康委员会中有6个设有官方微博，分别为北京、上海、广州、兰州、西安和武汉，并发布有疫情信息。而另外4个城市没有找到其官方微博。其中北京市、上海市等的卫生健康委员会微博受到较大关注，北京的“首都健康”粉丝量达到了456万，上海市的粉丝量达到38万，广州市的粉丝量为5万，武汉市的粉丝量为5.8万;而“西安卫生健康”官方微博的粉丝只有6 613个。

综合表1～3的调查可见：在所调查的10个城市中，各市卫生健康委员会都建成有网站;武汉、北京、上海、广州、兰州和西安这6个城市的卫生健康委员会同时拥有官方网站、公众号和微博;乌鲁木齐和郑州两市卫健委在公众号与官方微博之中只有一者;香港卫生署和哈尔滨卫健委的公众号和微博没有搜索到。

虽然调查的10个城市都有网站，其中有7个城市发布了疫情信息。8个城市有微信公众号，其中有6个城市发布有疫情信息。6个城市有官方微博，并发布了疫情信息。

由此可见，如何有效地利用网站、社交网络平台和新媒体工具等多種渠道进行信息公开以满足公共需求还需要推进。

4.1.2 信息公开及时性方面

突发新冠肺炎疫情，公众急需在第一时间获取疫情信息。调查展现了部分城市对疫情信息公开时间方面的状况。

表1网站疫情信息发布更新时间显示：从官方网站开始发布的疫情信息的时间来看，武汉市卫生健康委员会网站2019年12月31日发布了如下信息“武汉市卫健委关于当前我市肺炎疫情的情况通报”，具体内容有：“近期部分医疗机构发现接诊的多例肺炎病例与华南海鲜城有关联……病例临床表现主要为发热，少数病人呼吸困难，胸片呈双肺浸润性病灶……分析认为上述病例系病毒性肺炎……（注：该信息标题中指明是肺炎，因研究需要将该信息发布时间作为武汉市卫健委疫情相关信息发布更新时间，其准确性、科学性有待商榷），这一发布时间与武汉市最早发现病例的时间有差距;北京、上海、广州、郑州和兰州5市则是在该市发现第一例确诊病例后开始发布相关信息的;香港则是在武汉市最开始发布相关信息时，即2019年12月31日就开始发布相关信息，对公众做出警示。

表2官方公众号疫情信息发布更新时间显示：北京、上海和武汉3市是在该市发现第一例确诊病例后开始发布相关信息的;广州和郑州则是在该市发现第一例确诊病例之前就发布了相关信息，具体为辟谣、科普知识、提醒等;同时北京、上海、广州和郑州4市在第一条疫情信息更新之后一直保持持续更新;而武汉市和西安市卫健委公众号关于疫情信息的内容只有5条，武汉市卫健委自2020年1月11日之后截止到2020年2月1日，其公众号再未更新过任何信息，西安市这几天内的信息更新则是断断续续的;而乌鲁木齐和兰州卫健委虽设有公众号，但没有发布任何关于疫情的信息。

表3官方微博疫情信息公开更新时间显示：北京、上海、广州、兰州和武汉都是在该市发现第一例确诊病例之前不久发布或者转发了和疫情有关的内容，具体涉及所在省的疫情情况、相关政策和科普知识等，此后各市卫健委官方微博一直保持更新;其中武汉市的“健康武汉官微”截止到2020年2月1日，共发布163条动态，其中第一条动态发布于2019年12月31日，即其发布的第一条有关于疫情的动态（其准确性、科学性有待商榷），而在此之前是否发布其它信息便无从得知。

综合表1～3的调查可见：此次疫情突发后各市在官方网站、公众号、微博发布信息的时间有所不同。官方微博和公众号发布的有关于疫情信息的时间普遍早于官方网站。大多数城市的卫生健康委员会网站是在其城市发现第一例确诊病例之后发布相关信息的，尽管有的城市已有疑似病例、确诊病例。随着疫情的发展，有的城市对疫情信息持续更新发布，更新频率较高，个别城市疫情信息更新频率较慢。

由此可见，在此次突发公共卫生事件的潜伏阶段、突发阶段，调查的极个别市在公共需求时间层面需求满足方面的工作还要进一步提升。在调查的1月25日到2月1日期间，所调查的城市都在积极推进疫情信息的及时公开。

4.1.3 信息公开内容方面

1）表1网站信息公开内容及在网页上的位置显示：调查的10个城市中有6个城市在其首页设有疫情防控的专题专栏。栏目名称无太大差别，名称中通常含有“新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控”等，专栏在网站上作为一个独立的版块，位于首页较为醒目的位置，可直接进入，同时又在主页的相关一级栏目下，可链接跳转进入，使用非常方便;兰州市相关网站虽然有关于疫情防控的信息，但是对于该市疫情具体情况却没有涉及，其卫生健康委员会官方微博“兰州卫健发布1”在其发布的动态下的回复给出的理由是“我省新型冠状病毒感染的肺炎疫情情况由省卫健委统一发布”;西安、乌鲁木齐、哈尔滨3市卫生健康委员会官方网站则完全没有疫情相关信息。

6个设有疫情防控的专题专栏的城市在信息公开内容方面基本上都含有疫情通报、自我防护知识、相关政策、会议等。

在具体内容细节方面，各城市在相关政策、会议等没有太大的差别，疫情通报则有一定差异，其差异主要表现在通报范围、病例内容以及表现形式。其中：

①北京、上海、广州3市卫生健康委员会网站显示其疫情通报的范围为该市，其中广州是以文字的形式公布相关信息，公布的病例内容包括具体信息和分布地区。北京和上海的病例信息则以表格形式展现，但北京市表格内容只包括年龄、性别、发病时间、初次就诊时间。上海市则用区域来划分确诊病例，相比之下更为实用;②香港特别行政区卫生署网站着重通报了本地疫情情况，除了确诊人员的名单，还包括过去14天内曾有确诊新型冠状病毒感染个案在出现病症期间逗留过的大厦名单等详细信息;③武汉与郑州两市疫情通报囊括了全国范围和所属省范围内的疫情情况，而对于该市疫情的具体情况则没有涉及。

另外，有些调查的城市在信息公开内容方面具有一定的特色，例如，广州市有“医者风采”、郑州市有“防治微视频”，香港有“指引”“健康教育资源”，“指引”中又包括一般卫生指引、旅游及抵港人士等五大类20条内容，“健康教育资源”中又包括信息图表、海报、小册子、电视宣传短片等非常丰富的内容。

2）表2官方公众号发布的信息具体内容及信息数量显示：设有公众号的城市，其公众号与官方网站的疫情信息公开内容很相似：主要为疫情通报、相关工作、政策、科普知识等。其中3个城市，上海、广州、郑州设有疫情防控的专栏。专栏内容比较丰富，例如上海市专栏内容主要为：“疫”问解答、门急诊安排、健康上海说等。

其中，公众号中的疫情通报和网站中的疫情通报具体内容是一致的，具体到通报范围、病例内容以及表现形式也是相同的。

从发布的信息数量看，调查城市的公众号中发布信息数量并不多，从几条到20几条之间。此外，阅读量最多的信息名称及阅读数量显示：北京、上海、广州、郑州、武汉发布的疫情信息中，一些信息公众阅读量高达10万+次以上，如：北京市发布的“我市新增5例新型冠状病毒感染的肺炎病例”、上海市发布的“国家卫健委确认上海首例输入性新型冠状病毒感染的肺炎确诊病例”等，由此可见，公众对病例信息、医疗机构发热门诊信息、定点救治医院名单信息、疫情防控指挥的相关通告都非常重视。

3）表3官方微博疫情信息公開主要内容可以看出：其具体内容与网站以及公众号发布的内容无太大差别，其中，官方微博中的疫情通报和网站中的、公众号中的疫情通报内容是一致的，具体到通报范围、病例内容以及表现形式也是相同的。比较而言，官方微博信息更新速度及时，内容也更加丰富，更为细致，官方微博能够及时针对网络流传的一些谣言做出回应，也能够转发其他微博所发布的相关信息。例如2020年1月22日，“健康广州”官微转发了“人民日报”官微发布的“辟谣！这9个有关新型冠状病毒谣言，别信！”等，兰州市卫健委官微“兰州卫健发布1”的帖子中也包含大量来自“新华网”“环球网”“每日甘肃网”等官微发布的相关内容。

综合表1～3的调查可见，在官方网站、公众号和微博中，对疫情信息公开的内容比较丰富，涉及疫情通报、自我防护知识、相关政策、会议等，但是对于公众密切关注的信息，例如：疑似病例、确诊病例、密切接触者、病情平稳者病例、重症危重者病例、死亡病例、出院病例等信息的发布有待更加精细化，对于此次疫情所涉及的物资资源信息、人力资源信息、环境信息等信息的透明度也需提高。

此外，部分城市卫生健康委员会公布的信息未进行分类处理，而是所有信息混杂在一起，没有针对新冠肺炎疫情涉及的不同利益群体的疫情信息需求差异性的区分，疫情通报、科普知识等都处于同一栏目之下，甚至和其他与疫情不相关的信息掺杂在一起，查阅起来相当繁琐。在公开的信息中，大多数是以文字形式表述，对信息的阅读不是一目了然，信息格式缺乏标准化，再次利用不太方便。

4.2 社会建构层面公共需求视角下现状分析

新冠肺炎疫情信息公开的公共需求在社会建构性层面内容丰富，包括对疫情信息公开的感知、理解、评价和预期等的需求。透过城市卫生健康委员会官方网站、公众号和微博中政府疫情信息公开与公众互动情况，审视疫情信息公开社会建构层面的公共需求。

表1调查的10个城市都有网站，其中北京、郑州、广州和西安4个城市的网站首页可以看到官方公众号或者是官方微博的二维码或链接;武汉、兰州、乌鲁木齐、哈尔滨和香港则没有二维码或者链接;上海市网站首页尽管没有相关链接，但是开通了“来沪人员健康动态观察系统快速填报通道”这一简单地与公众关于疫情的互动途径，而其它城市网站首页都没有。

表2官方公众号的公众评论显示：只有上海和广州官方公众号下开通了评论功能。“广州卫健委”动态下的评论较为丰富，有公众的加油感谢内容，还包括不少公众提出的建议和诉求。例如，“信息透明民心稳定，百姓更相信政府，政府更好掌控局势”“向全国一线的医护致敬”“确诊的具体小区”“建议公布确诊病例所留下足迹的地方”“建议发放到居委购买，好多老人不懂预约，是否考虑下小区登记”等。

高度重视疫情信息公开社会建构层面的公共需求，加强疫情信息公开中的政府与公众间的互动，公众的参与和监督。疫情防控是开放性的事务，而不是一场仅限于内部的防范，疫情防控需要公众参与，凝聚众志成城抗疫情的强大力量是疫情防控取得成功的关键，因此政府需要高度重视倾听民声、摸清民情、掌握民意，争取民众的最大支持，做好疫情防控科学决策，以民之所需、民之所求、民之所想来引领疫情防控工作。疫情信息公开为政府与公众之间的沟通打开了方便之门，是实现政府与公众的双向交流互动的重要途径，因此，相关政府部门需要通过多种渠道使疫情信息公开，使疫情信息非常及时地、全面地为公众所知悉，保证能够与公众实现全方位的互动，敢于面对公众的提问，最大程度地避免、缩小和消除因突发疫情造成的各种负面影响，努力消除疫情中信息不确定的状态和可能产生的误解，以正确的信息公开来动员社会力量参与疫情防控，引导公众依法科学的疫情防控行为，重视公众监督，让政府信息公开责任制度真正落到实处。

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（责任编辑：郭沫含）