政府法律顾问在法治政府建设中的角色与取向

2020-06-01王永清

法制与社会 2020年10期

关键词：角色

关键词政府法律顾问法治政府建设角色取向

作者简介：王永清，湖北夷水（建始）律师事务所。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.059

政府法律顾问主要是指律师在接收相关的政府的要求被委托以后，律师事务所根据自身的专业情况和能力情况为政府提供专业的法律服务人员，其与政府的公职律师角色有所不同，从职业所存在的属性来说，政府法律顾问的工作属性较为自由，其只有在律师事务所的管理下进行工作;而在工作各种权利方面来说，政府法律顾问是在一定的委托合同下进行工作的，其具有一定的顾问权利。在新时期我国行政工作的转型将逐渐改变政府法律顾问的角色和发展，并且该职业的发展全部要归功于法治政府建设，只有加强法治政府建设的力度，才能够创建一种新型的行政模式，也正是因为此背景的推动才逐渐的政府法律顾问的角色和工作价值取向都受到严重的影响。

一、政府法律顾问所存在的自身角色误区

（一）政府法律顾问与主体责任的“替代者”之间的角色误区

目前我国法治建设的主体机构仍然是相关的政府机关，同时也可以说政府机关是法治政府的重要守护机构。在我国中央重要提出的相关文件中已经明确指出要积极建设政府法律顾问制度，并需要结合实际情况建设和完善政府法律顾问团队，团队内部的人员应当以相关的法律专家、政府工作人员以及律师为主，保证在政府制定重大决策以及行政发展过程中法律顾问能够发挥其本身的额巨大作用，这也是推进法治政府建设的重要措施。所以在此背景下，律师应当主动积极的参与到政府各项决策中去，并且要对各项决策负相关的法律责任，做法制政府建设的保护者。但是在政府发展的现状来看，这一点并不是其工作的主要内容，而是需要将政府法律顾问在法治政府建设的独特机制积极的表现出来，首先部分行政人员在传统的政府工作体制和工作思维的影响下，自律意识和能力都有待提升，而目前政府法律顾问存在的原因主要是因为其与行政人员二者之间的民事委托合同有关，所以只要律师来行使合同中的相关义务即可，这也说明法律顾问不同于社会律师的独特性质;另外目前我国的基本现状就是强行政若，如果将法律顾问作为政府部门和各种责任主体的保护者，那么在政府强制的体制下一定会吸收很多社会上的律师，一旦出现一些有法律责任的事情，很可能法律顾问就会被推向公众成为行政责任主体的代替者。因此行政责任主体应当是有关的政府部门，并且要求法律顾问的角色和所拥有的权利都应当被画上一定的范围。

（二）政府法律顾问不应该作为政府机关的“奴役人员”

随着我国法治体制建设和转型，各种具有民主性和包容性的社会行政机构和组织在逐渐建设和发展。社会也在向着多元化的方向发展，因此这些因素和变量的作用下，仅仅依靠政府是不可取的，主要是因为法治与民情、知识与治理以及权力和责任之间难以形成有效的沟通，难以达成共识，如果这时法律顾问的作用不包含约束政府，那么其很有可能被冠以政府“使用和奴役”的称号。首先，政府委托并不代表法律顾问的道德义务被消除，如果将这种道德义务消除只注重在法律责任的维护上，很容易导致有关人士认为这是法律界在国家和社会上所获取的职业特权。其次，政府法律顾问受到国家宪法和有关法律保护，并且其是一種自由职业，可以拒绝政府干涉的权利，具体而言，政府应当积极保障公民的职业自由，并不能够通过自身的权利来危害自由职业者，一些限制、干涉等都是侵害自由职业者的违法行为。最后，政府对于其法律顾问的吸纳方式主要是合作的形式，并且法制机关的人员工作职能与法律顾问的角色职能需要具有互补的机制，因此需要将政府工作人员与法律顾问形成和谐的沟通机制，合作促发展。

二、政府法律顾问在法治政府建设中的角色定位

（一）政府法律顾问应当是法治行政的参与人员

对于目前的法律顾问而言，政府机关就是其提供法律服务的直接对象，认真、仔细的落实工作是本身高尚的职业道德。随着法治政府建设的内容范围不断扩大，目前在法治政府建设过程中，顾问律师需要参与关于建设中的各项职能内容，例如代理、审查论证以及信访调研等，因此在此工作内容中，政府法律顾问应当是政府建设的主要帮手。那么对于参与法治行政的各项工作而言，首先，需要法律顾问自主的参与到法治政府的建设中去，并且其身份要具有独立性，有权利选择参加还是不参加，同时如果因为一些带有党派偏见的问题而遭到解雇和解聘，很大程度上会影响律师未来发展的职业生涯。其次，顾问律师是专业的法律知识服务人员，因此需要顾问律师知识参与到政府的法治建设过程中，垄断的占有智力资源，这也是有效帮助政府解决法律问题的重要凭证，所以服务方式的创新，将服务范围有效扩大，这些内容都是政府法律顾问律师能够参与到法治建设过程中所需要经理的主要内容。另外，需要顾问律师能够合理、有序的参与到法治政府建设中去，政府法律顾问应当是政府机关内部各项程序的实践人员，但是不能够拥有跨越程序的特权，无论在实践中运用哪种参与模式，需要法律顾问将有序和适时的帮助政府解决法律问题作为自己的工作前提，保障自身职业稳定发展。

（二）政府法律顾问律师应当是目前法治建设过程的“制约者”

目前我国政府机关建设，其所存在的法律顾问律师主要的工作原则就是其所具有的法治力量能够积极参与到政府法治建设的过程中去。随着政府建设范围逐渐扩大，对于顾问律师在法治政府建设中参与的概念范围将会逐渐缩小，这也逐渐显示出顾问律师对于政府法治的制约作用。首先，顾问律师所进行活动的结构可以有效降低行政法治建设过程的风险，在2016年的法治统计上表示，全国律师在过去的三年内为各级政府提供法律咨询达到51万余次，法律意见书达到9万多份，参与的项目研究为1.6万余次，参与的重点事件研究为1.7万余次。这些数据可以表明律师在法治政府建设过程中具有较高的知识支持，其也是社会建设中主要的法治代表人员，同时为了使政府法治建设行为与政府法律顾问提供的相关法律建议和参与的项目结果能够得到完全的统一，说明了法律顾问在法治政府建设中制约者的内涵。其次，之所以称法律顾问为法治政府建设的制约者，其主要优势是该职业所具有的权责独立性，就目前政府的责任主体而言，律师主要是在政府所委托的合同上所行使其具有的权利和义务，这种关系称之为政府劳务采购关系;而对于目前的责任主体制度而言，政府机关才是整个法律责任的承担机构，对于各种决策都具有直接的合法性和合理性责任，这种法律责任不受到任何外界行为影响。最后，对于顾问律师所遵守的制度最终还是需要立法的制约，主要是在权利之间来制约其一定的权利功能。在政府机关与顾问制度之间一方面需要合同的相关制约，另一方面主要来自于立法的制约，合同指向利益，立法指向权威，所以在理想状态下法律顾问的行为规则都要在法治化的制约下进行，这样在社会公众以及相关法律的监督之下，来有效的制约行政权力。

三、政府法律顾问在法治政府建设中的价值取向

（一）法律顾问能够作为法治政府建设过程中参与者

要想建设符合于当代社会正当全能的法治政府，必须要将传统行政理念进行转型和优化。目前我国政府机关在建设和发展过程中已经将民众统一的工作内容包含在其中，但是在具体的实践过程中行政立法所具有的民主性质确代替不了行政方式的民主性，而在顾问律师的行政原则和义务方面而言，作为政府建设的参与者，必须立足于行政民主的理念下来实施相关的工作。首先，对于法律顾问的工作方式而言，其不能够偏离民主建设，具体而言，需要法律顾问以公民的参与方式为基础来实现行政民主建设。在传统建设发展中，由于利益的趋势，导致很多地方政府会将公众参与决策的重要程序忽略，而现代的法治政府建设其所需要的合作型和服务型理念又离不开公众的重要参与，所以顾问律师在强调法律效果的基础上也应当将公众的建议纳入到政府建设中去，并帮助政府及时回应关于社会中公众所关心的重点话题。其次，政府法律顧问律师在实际工作目标建设中不能够偏离民主性。在西方一些发达国家一般都会将政府法律顾问律师作为政治中立的无党派人群，其工作仅面对公众，但是目前的政府建设又离不开公众的民主支持，所以应当将顾问律师的工作目标与公众的民主建设目标相互统一，进而加强政府职能在公众引导中的重要作用。最后，需要政府法律顾问律师在实际工作中必须保证效率与民主的统一。现阶段对于如何能够将公众参与制度加入到现代的法治政府建设中没有一个严谨的定论，但是在公众参与行政工作时必定要占据一部分政府资源，在这样矛盾的情况下很容易影响政府的行政效率，因此在政府法律顾问工作过程中，需要对民主行政的价值取向做出明确的判断，进而在加强政府行政效益的同时能够完整的体现其建设主要价值。

（二）政府法律顾问作为法治政府建设中制约者的主要价值取向

在政府法律顾问工作过程中，其所具有的公共职业道德以及职业伦理在本质上面是具有较大的区别的。随着社会中各个职业的分工被不断明确和建设，在一定程度上已经使公共职业道德和职业伦理发生逐渐分离的现象，对于职业共同体来说，其主要的方向是在于用来专业垄断进而谋取更多的职业特权以及利益，主要是由于无论是公共道德还是职业伦理所能够提供的方向都不明确，所以一定要为法律顾问律师提供一条由正确行为规范所领导的发展道路，作为政府行政行为的制约者，必须要忠于行政法治建设。首先需要对法律和行政法规进行有效的控制。法律可以为人们提供正确和可操作性的行为指引，作为最低限度的道德而独立存在着，因此顾问律师在行使相关的职业权利时应当以法律为基本规范。