村干部挪用公款的样态分析

摘      要：现阶段，精准识别村干部挪用公款的现实样态，是有效治理村级腐败的重要前提。为此，运用内容分析、统计分析和案例解剖等方法，对中国裁判文书网中的村干部挪用公款犯罪案件展开法律社会学研究就显得十分必要。通过考察村干部挪用公款的两大核心犯罪要件发现，在目的用途上，以营利活动型案件和超期未还型案件为主，非法活动型案件较为少见;在具体对象与类别上，以征地补偿资金案件和扶贫等特定款物资金案件为主。另外，社会保险资金、农林业补贴资金、基建项目专项资金也会被村干部挪用。针对村级腐败尤其是村干部挪用公款问题，须以上述样态特征为基础对症下药。

关  键  词：村干部;挪用公款罪;营利活动型;征地补偿资金

中图分类号：D924.3        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）05-0071-09

收稿日期：2019-10-20

作者简介：温丙存（1984—），男，山东冠县人，中共重庆市委党校（重庆行政学院）文史教研部副教授，社会学博士，研究方向为法律社会学、法律文化。

基金项目：本文系国家社科基金一般项目“信访在多元化纠纷解决体系中的角色定位与衔接机制研究”的阶段性成果，项目编号：17BSH091;重庆市技术预见与制度创新项目“健全我市‘三治（自治、法治、德治）结合的乡村治理体系”的阶段性成果，项目编号：cstc2018jsyj-zdcxX0086。

腐败事关公权力的内在善性，影响着国家治理体系和治理能力的现代化。[1]作为反腐倡廉的重要组成部分，对基层腐败的治理直接影响着群众切身利益和基层信访稳定，不容小觑且任重道远。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化、实施乡村振兴战略尤其是打赢脱贫攻坚战的时代背景下，科学认识并精准把握我国当前村干部挪用公款的基本样态和规律特征，已成为重要课题。

一、问题的提出

党的十八大之后，“腐败程度明显下降，但腐败现象仍具有集团性、日常性、顽固性的特点”。[2]从当前整体形势来看，“反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。”[3]中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》中提出：“严厉整治惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题。”中办、国办印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》也明确提出要加大基层小微權力腐败惩治力度，严肃查处侵害农民利益的腐败行为。2019年2月召开的十九届中央纪委三次全会在其公报中也明确将“持续整治群众身边腐败和作风问题，深入推进扶贫领域腐败和作风问题专项治理，开展民生领域专项整治”以及“严查基层干部违纪违法行为”列入年度工作任务。可见，基层腐败治理问题是当下国家治理特别是乡村治理中的一个带有紧迫性的现实问题。基于此，本文尝试探究当下基层腐败中村干部挪用公款这一具体问题。

从文献回顾发现，学界尚未对村干部挪用公款问题展开专题研究，相关研究成果多散见于村干部职务犯罪这一更大主题的“夹带式”讨论中。如陈理平、彭新华在研究中发现，挪用公款是新农村建设领域涉农职务犯罪的重要类型;[4]赵东平从权力分析的视角探究了包括挪用公款罪在内的村干部职务犯罪问题;[5]张建军尝试厘清规范刑法学视野中的农村基层组织人员的范围问题，以便为挪用公款罪、挪用资金罪等定罪定性问题提供支撑;[6]苏敏华从“公务”与“村务”区分的角度探究了村干部挪用公款罪与挪用资金罪等定性问题。[7]我国现行《刑法》规定，挪用公款罪的主体只能是国家工作人员，“挪用资金罪的犯罪主体与生成过程明显区别于挪用公款罪”。[8]但是，学界在将村干部挪用公款犯罪问题放置在村干部职务犯罪主题中加以分析时，很多学者并未严格区分挪用公款罪与挪用资金罪，如王宣喻等对广东省村干部违法犯罪现象的实证分析、[9]周健宇对挪用公款等村干部职务犯罪的演变及其治理问题的分析。[10]因此，本文拟从犯罪案件的实证分析入手，回答当前村干部挪用公款犯罪的现实样态及其规律特征这一核心问题。

本研究样本数据来源于中国法院裁判文书互联网统一公布平台——中国裁判文书网（http：//wenshu.court.gov.cn）。根据《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（法释[2016]19号）的要求，对于发生法律效力的裁判文书，各级法院应当依法、全面、及时、规范地在中国裁判文书网公布。在对样本数据收集整理过程中，第一步，用“挪用公款”（刑事案由）和“第九十三条第二款的解释”（法律依据）这两个检索词进行检索①，网站系统自动生成了2012年至2018年裁判生效的1711份刑事裁判文书。第二步，逐篇审阅自动生成的裁判文书，剔除主体非村干部、罪名非挪用公款罪等不符合研究目的的裁判文书以及同案重复的裁判文书，共得到498份村干部挪用公款犯罪的刑事裁判文书。第三步，因为本研究后续需分析村干部挪用公款的具体对象与类别，所以要剔除公款具体对象及数额不明的文书②，最后收集到489份村干部挪用公款犯罪的刑事裁判文书，亦即全国各地各级法院2012年至2018年裁判生效的489起村干部挪用公款的犯罪案件。

二、村干部挪用公款的目的

根据《最高人民法院关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》等有关挪用公款罪的刑法规定，行为人利用职务便利挪用公款归个人使用可分为三种具体情形：“一是挪用公款进行非法活动;二是挪用公款数额较大，进行营利活动;三是挪用公款进行营利活动、非法活动以外的活动，数额较大超过三个月未还。”[11]关于挪用公款这三种具体情形和使用方式，在理论上也被称作“非法活动型”“营利活动型”和“超期未还型”。在当下的村干部挪用公款犯罪活动中，本文重点探讨村干部挪用公款的目的①。

挪用公款进行非法活动，既包括性质严重的犯罪行为，也包括一般性质的违法行为，“挪用公款进行这些违法犯罪活动，社会危害性比较大，所以刑法对这类挪用犯罪行为没有作数额和时间的限制。”[12]本研究统计发现，村干部挪用公款归个人使用和进行赌博等非法活动的案件有11起（见下表），占样本总量的2.2%。由此可见，非法活动型案件在现阶段的村干部挪用公款犯罪活动中较为少见。

“营利活动就是指在法律范围内所从事的谋取利润的活动”。[13]在本研究中，村干部挪用公款归个人使用、挪用公款数额较大、进行营利活动的犯罪案件有325起，占样本总量的66.5%。这充分表明，进行营利活动和“挪钱生钱”是现阶段村干部挪用公款的主要目的。从营利活动型案件的主要目的来看，有的村干部挪用公款是用于个人的生产经营等营利活动①，有的村干部挪用公款是用于购买理财产品②，还有的村干部将公款挪用给他人用于经营活动。例如：在（2018）粤5122刑初101号案件中，犯罪人郑木生（时任饶平县新圩镇西山村党支部书记、村委会主任）在协助政府从事征地补偿工作期间，明知他人借款目的系用于生意周转，仍违反征地补偿款使用规定，挪用征地补偿款500000元借给黄某用于其建材店的经营活动。

在本研究中，村干部挪用公款归个人使用，挪用公款数额较大、超过三个月未还的案件有153起，占样本总量的31.3%。在这类超期未还型案件中，被挪用的公款常被村干部用于日常家庭生活开支。例如：在（2018）黑0381刑初52号案件中，犯罪人杨国玉（时任虎林市虎林镇东升村村委会主任）挪用征地补偿款为其侄子购买一台二手约翰迪尔牌1204型号农用车;在（2017）陕0823刑初117号案件中，犯罪人张某某（时任榆林市横山区双城街道田家焉村村委会主任）多次挪用村集体饮水工程等项目款共85843.38元，用于其儿子结婚、女儿上学等家庭支出;在（2017）赣1021刑初138号案件中，犯罪人邓振祥（时任南城县建昌镇尧家边村党支部书记）在协助政府从事专项资金兑付工作中，挪用公款60000元用于购买及装修车库;在（2016）陕0825刑初295号案件中，犯罪人吕某某利用担任村会计的便利，在协助政府从事征地补偿款发放工作中擅自挪用公款99225元，用于给其子治病。

综上分析可见，当前村干部挪用公款的主要目的和使用方式整体呈金字塔式分布：位居塔底的是营利活动型，该类案件占样本总量的66.5%;位居塔中的是超期未还型，该类案件占样本总量的31.3%;而位居塔尖的则是非法活动型，该类案件仅占样本总量的2.2%。

三、村干部挪用公款的对象与类别

挪用公款罪的犯罪对象限定为“公款”，不包括“公物”，因为，与以实体形式出现的公物相比，“以货币形式出现的公款和资金是种类物，一旦挪用势必给权利人造成重大损害，往往会使货币彻底丧失使用价值甚至丧失经济价值。”[14]在现阶段的挪用公款犯罪活动中，根据对案件裁判文书的内容分析可知，村干部挪用公款的对象大体可分为如下五大类型①。

本研究统计发现，农地征收、征用、整治、流转等管理类资金最易被村干部挪用，共有302起，占样本总量的61.8%。土地的国家或集体所有是我国城镇化的突出特征。[15]改革开放以来，虽然农地承包经营权的清晰带来了农村的发展繁荣，但在产权处置、征用方面，地方政府拥有绝对控制权，村集体仅有配合、服从、执行的权利，而农民则基本没有话语权。[16]因此，在城镇化发展大潮中，村基层组织人员协助政府从事征地拆迁成为乡村治理中一项司空见惯的管理活动。在本研究中，村干部挪用征地补偿资金案件共有290起，占案件总量的59.3%。“土地经营”成为我国高速城镇化进程的核心动力。[17]在国家实行耕地红线严控制度的背景下，城乡建设用地增減挂钩政策应运而生，[18]因此，除狭义的征地拆迁项目外，宅基地复垦等土地整治项目在农村也不断推进，这无疑为村干部从事农地整治以及挪用相关资金提供了机会。例如：在（2017）鲁0828刑初267号案件中，犯罪人韩某利用其任金乡县司马镇韩杨村计划生育专职委员并负责管理本村城乡建设用地增减挂钩资金的职务便利，挪用增减资金1900000元，用于个人购买中国农业银行发行的“金钥匙·安心快线”理财产品，构成挪用公款罪。

根据我国《刑法》的相关规定：“改变特定款物的规定用途，不论是归个人使用，还是供单位使用，都侵犯了国家关于专款专物的使用制度，破坏了国家救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济工作的管理秩序，从而使国家和人民群众利益遭受损失，并对国家和政府造成不良影响。”[19]在本研究中，村干部在协助政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理活动时，挪用特定款物资金案件共有93起，占样本总量的19.0%。“精准性问题长期困扰着中国反贫困实践”，[20]在村干部挪用特定款物资金案件中，村干部挪用扶贫专项资金的案件最多，具体来看，有的是扶贫互助资金②，有的是扶贫产业发展资金③，有的是危房改造资金。例如：在（2016）鄂1024刑初72号案件中，江陵县秦市乡某甲村的袁超明（时任村委会副主任）、徐云斌（时任村党支部书记）在协助政府从事危房改造资金管理工作中，利用职务便利挪用公款进行营利活动且数额较大，其行为均构成挪用公款罪。

虽然向农民征收税费是农村税费改革前乡镇治理中的一项主要工作，[21]但在当下，村基层组织人员仍需协助县乡政府从事社保费的代收代缴工作。在本研究中，村干部挪用代收代缴的税费类资金案件共有36起，占样本总量的7.4%，其中，挪用最多的是养老保险费和新型农村合作医疗保险费，共33起。例如：在（2017）皖1802刑初291号案件中，犯罪人孔祥胜身为宣城市宣州区养贤乡幸福村村委会委员，在协助乡政府收缴其所包片村民的新型农村合作医疗保险费工作中，利用职务上的便利挪用新型农村合作医疗保险费137000元进行营利活动，构成挪用公款罪。再如：在（2015）西刑初字第00080号案件中，犯罪人刘某某在担任西丰县平岗镇三合村经管员兼士佳屯屯长期间，在受镇政府委托协助政府代收代缴士佳屯村民新型农村社会养老保险费过程中，挪用村民上缴的保险费25700元归个人使用，数额较大，超过三个月未还，构成挪用公款罪。

农业补贴可通过影响农机、种子、化肥、农药等要素投入来提高农业产出，[22]林业补贴则会强化农户不采伐及少采伐行为，[23]为此，当前国家正在加快构建新型农林业补贴政策体系，逐步完善农林业支持保护制度。本研究统计发现，村干部在协助政府从事农林业支持保护补贴管理工作中，挪用农林业补贴资金案件有28起，占样本总量的5.7%。例如：在（2016）粤5281刑初948号案件中，犯罪人赖柳玲（时任普宁市梅林镇凤池村村委会出纳员）利用保管上级拨付给该村财政资金种粮补助款（包括水稻良种补贴资金、农资综合直补资金、种粮直补资金）的职务便利挪用84990元，用于其本人及家庭开支，超过三个月未还。再如：在（2018）赣1130刑初27号案件中，犯罪人汪炳春作为婺源县段莘乡西垣村党支部书记，在协助政府推进林业产权制度改革、发放集体公益林补贴过程中，将其管理的公益林补助资金143618.31元全部挪用于日常家庭生活开支，超过三个月未还。其行为均构成挪用公款罪。

我国的农村基础设施对促进包容性增长发挥了积极作用，不仅可以改善农村内部收入不均等现状，缩小城乡收入差距，[24]而且对农民收入的影响也存在显著的空间溢出效应，[25]因此，补齐农村基础设施建设短板，推动农村基础设施提档升级，一直是国家农村政策和农村工作的重要内容。在本研究中，村干部在协助政府从事道路、水利、环保等农村基础设施建设管理过程中，挪用基建项目专项资金案件有24起，占样本总量的4.9%。例如：在（2017）陜0829刑初34号案件中，犯罪人郭某甲作为吴堡县郭家沟镇郭家沟村村委会主任，在协助政府实施村内道路硬化“一事一议”项目过程中，利用职务之便挪用公款60000元用于营利活动。再如：在（2014）肥刑初字第410号案件中，犯罪人毕某在担任肥城市湖屯镇西湖西村党支部书记期间，利用其协助政府从事强村固基小型农田水利灌溉工程专项资金管理工作的便利，与犯罪人朱某共谋后，分两次挪用上级拨付的项目专项资金30000元，用于朱某木材加工厂的生产经营，构成挪用公款罪。

注：图中所示的具体对象与类别，仅为在数量上排前五位的对象与类别，其他数量极少的对象与类别则未完全展示。

如上图所示，在具体对象与类别上，当前村干部挪用公款整体呈金字塔式分布，其中，位居塔底的是征地补偿资金，该类案件占样本总量的59.3%;位居塔中的是扶贫、救灾、移民等特定款物资金，该类案件占样本总量的19.0%;再往上则依次是社会保险资金案件（占7.4%）、农林业补贴资金案件（占5.7%）和基建项目专项资金案件（占4.9%）。究其原因，与当下村干部协助政府从事行政管理活动的内容类型、经费额度、项目监督技术等背景和实践场域密切相关，即接触频率越高、经费额度越大、项目监督技术越不健全的公款资金，被村干部利用职务便利挪用的概率就越大。在我国“项目治国”[26]和“项目进村”[27]的背景下，村干部协助政府从事的行政管理工作，其性质已从传统的代征代缴税费转向当下的项目管理，也就是说，对项目“进村入户”的管理已成为现阶段村干部协助政府从事行政管理的主要内容。因此，通过本研究也可以看到，现阶段村干部挪用农业税费、计划生育社会抚养费等案件几乎销声匿迹，而挪用征地拆迁项目资金和财政专项转移支付项目资金的案件则成为主流。

四、预防和治理村干部挪用公款应采取的对策

“未来基层精准反腐任重道远”，[28]要实现基层精准反腐，必须精准识别现阶段我国村干部挪用公款的样态特征。本研究在传统的制度分析和法教义学分析基础之上，从法律社会学的研究范式出发，运用内容分析、统计分析和案例解剖等方法，对中国裁判文书网中2012年至2018年全国各地各级法院裁判生效的489起村干部挪用公款犯罪案件加以实证分析。研究表明，现阶段的村干部挪用公款呈现出“双金字塔”的样态特征：一是村干部挪用公款的目的呈金字塔样态分布：即营利活动型案件占66.5%，超期未还型案件占近31.3%，非法活动型案件则较为少见，占2.2%。二是村干部挪用公款的具体对象与类别呈金字塔样态分布：即征地补偿资金案件占59.3%，扶贫等特定款物资金案件约占19%。另外，社会保险资金、农林业补贴资金、基建项目专项资金也会被村干部挪用，共占18%。其他少见且分散、未归属任何类型的案件占3.7%。

现阶段村干部挪用公款犯罪的现实样态为如何有效预防和治理村干部挪用公款提供了认识前提。精准预防和治理村干部挪用公款，必须坚持标本兼治。一要增强村干部对挪用公款犯罪问题的法治意识。根据挪用公款犯罪案件中村干部的供述特别是其犯罪动机和挪用目的来看，有些村干部法治意识淡薄，在挪用公款问题上存在“无知者无畏”的现象，简单错误地认为“贪污公款才构成违法犯罪，挪用公款则没什么”“挪用公款后，只要到时候还上就好了”。对此，需采用以案说法、法治讲座等形式，用通俗易懂的语言向村干部宣传阐释挪用公款犯罪的刑事政策，同时，引导村干部合法投资，以防将公款挪作个人或他人的生产经营之用。二要建立健全涉农惠农项目资金专项监管机制。县乡基层纪检监察部门在监督村干部时，应将工作重心放在征地拆迁项目补偿资金、民生项目专项资金等重点领域，借鉴并发展“特派式、专门性、全程化的项目监督”[29]这一方式，严厉整治征地补偿资金、特定款物资金、社会保险资金等公款挪用行为。三要探索村民自治的有效实现形式。构建多层次、多类型的村民自治体系，做实做细村务监督制度、村干部离任审计制度等，尊重农民群众的主体地位和首创精神，保障农民知情权、参与权并有效行使监督权。当前，村干部腐败已发展成为关乎改革发展全局的社会性问题，[30]因此，巩固和发展反腐败斗争压倒性胜利的应有之举就包括从整治基层腐败上发力。在实施乡村振兴战略特别是打赢脱贫攻坚战的现实背景下，对现阶段村干部挪用公款的样态特征进行整理与分析，能够为挪用资金、贪污、受贿等基层腐败问题的学术研究与实践治理提供比较与借鉴，同时，也能够为我国基层的项目治理和信访治理提供参考。必须承认的是，本研究仅侧重于对现阶段村干部挪用公款的现实样态展开描述性研究，其理论深度和解释力、穿透力还需在今后的研究中加强。

【参考文献】

[1]向玉乔.国家治理的伦理意蕴[J].中国社会科学，2016，（5）：120-135.

[2]过勇.十八大之后的腐败形势：三个维度的评价[J].政治学研究，2017，（3）：2-11.

[3]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[4]赵理平，彭新华.新农村建设领域职务犯罪的特点、成因及防治对策[J].中国刑事法杂志，2009，（10）：85-87.

[5]赵东平.村官职务犯罪的权力透视[J].国家行政学院学报，2014，（4）：97-101.

[6]张建军.规范刑法学视野中的农村基层组织人员[J].法学论坛，2016，（3）：72-79.

[7]苏敏华.论村官职务犯罪性质之厘清[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2018，（3）：167-172.

[8]李鹏，樊天忠.挪用资金罪司法认定中的若干疑难新问题[J].政治与法律，2011，（5）：51-56.

[9]王宣喻，陈金，余秀江.广东省村干部违法犯罪现象的实证研究[J].中国农村观察，2009，（1）：58-65.

[10]周健宇.村官职务犯罪的演变与治理探析——基于1993～2017年案例的研究报告[J].政治学研究，2018，（6）：53-66.

[11]程兰兰.挪用公款罪犯罪构成之重构——以模糊性立法为视角[J].政治与法律，2013，（1）：59-64.

[12]孙谦主编.国家工作人员职务犯罪研究[M].北京：法律出版社，1998.

[13]罗猛.挪用犯的理论与实践探索[M].北京：清华大学出版社，2010.

[14]黄福涛.挪用犯罪新论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2012.

[15]李强，陈宇琳，刘精明.中國城镇化“推进模式”研究[J].中国社会科学，2012，（7）：82-100.

[16]邓大才.通向权利的阶梯：产权过程与国家治理——中西方比较视角下的中国经验[J].中国社会科学，2018，（4）：42-66.

[17]周飞舟，王绍琛.农民上楼与资本下乡：城镇化的社会学研究[J].中国社会科学，2015，（1）：66-83.

[18]谭明智.严控与激励并存：土地增减挂钩的政策脉络及地方实施[J].中国社会科学，2014，（7）：125-142.

[19]郑厚勇.挪用公款罪构成的修正思路——修改挪用公款罪构成的可行性研究[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2009，（2）：197-200.

[20] 魏程琳，赵晓峰.常规治理、运动式治理与中国扶贫实践[J].中国农业大学学报（社会科学版），2018，（5）：58-69.

[21]任宝玉.乡镇治理转型与服务型乡镇政府建设[J].政治学研究，2014，（6）：84-96.

[22]李江一.农业补贴政策效应评估：激励效应与财富效应[J].中国农村经济，2016，（12）：17-32.

[23]何文剑，张红霄，汪海燕.林权改革、林权结构与农户采伐行为——基于南方集体林区7个重点林业县（市）林改政策及415户农户调查数据[J].中国农村经济，2014，（7）：81-96.

[24]张勋，万广华.中国的农村基础设施促进了包容性增长吗？[J].经济研究，2016，（10）：82-96.

[25]骆永民，樊丽明.中国农村基础设施增收效应的空间特征——基于空间相关性和空间异质性的实证研究[J].管理世界，2012，（5）：71-87.

[26]渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制[J].中国社会科学，2012，（5）：113-130.

[27]折晓叶，陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析[J].中国社会科学，2011，（5）：126-148.

[28]赵秀玲.基层精准反腐的有效路径及其瞻望[J].东北师大学报（哲学社会科学版），2017，（5）：8-15.

[29]温丙存.特派式、专门性、全程化的项目监督——项目制基层监督的地方创新及其实践逻辑[J].中国行政管理，2017，（6）：18-23.

[30]张昱泉. 法治视野中预防村干部腐败路径的实证分析——以H市X区村干部职务犯罪案件调查为样本[J].行政与法，2017，（4）：1-9.

（责任编辑：高  静）

Analysis on the Pattern of Embezzlement of

Public Funds by Village Cadres

——Legal Sociology Research based on 489 Criminal Cases

Wen Bingcun

Abstract：It is an important prerequisite for effective governance of village level corruption to accurately identify the practical patterns of embezzlement of public funds by village cadres at this stage.Therefore，it is necessary to use the methods of content analysis，statistical analysis and case anatomy to carry out the legal sociology research on the cases of village cadres' embezzlement of public funds in China's judicial document network.The investigation of the two core criminal elements of misappropriation of public funds by village cadres shows that in terms of purposes and purposes，the cases of profit-making activities and overdue cases are the main ones，while the cases of illegal activities are relatively rare;in terms of specific objects and categories，the cases of compensation for land acquisition and poverty alleviation are the main ones.In addition，social insurance funds，agricultural and forestry subsidies and special funds for infrastructure projects will also be misappropriated by village cadres.To solve the problem of village level corruption，especially the embezzlement of public funds by village cadres，we should take the above-mentioned characteristics as the basis.

Key words：village cadres;crime of misappropriation of public funds;profit-making activities;land acquisition compensation funds