利益相关者视角下区域性产教融合政策的实现路径

黄亚宇 李小球

摘 要 产教融合活动涉及职业学校、企业、政府、行业协会等多方主体的权益，不同利益相关者的诉求、地位和影响力不尽相同。通过对产教融合利益相关者之间的博弈分析，发现产教融合实践中存在各利益相关者对产教融合政策执行力度弱、地方政府对产教融合活动的评价机制尚不完善、企业参与产教融合活动的意愿较弱、职业学校缺乏对接地方经济发展的专业体系等困境。以产教融合利益相关者为视角，应从协调与定位产教融合中各利益相关者的合理角色、构建各利益相关者之间的长效合作机制、完善产教融合的激励措施、创建双师型教师团队、提高人才培养质量等方面促进区域性产教融合政策的健康持续发展，为教育部门、法律部门的决策提供学理支撑和实践依据。

关键词 利益相关者;区域性;产教融合;实现路径

中图分类号 G715 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）09-0034-05

我国已在顶层设计上对产教融合、校企合作制度做出了具体的规定条款，但是由于我国幅员辽阔，各地区差异较大，各地办学水平参差不齐，很难有效地实施国家层面的产教融合政策。因此，从区域层面促进产教融合政策的发展是一项更具操作性的方式。从我国现有产业发展的角度看，省域产业发展的特点更为明显，更有利于深化产教融合活动。总体而言，产教融合、校企合作是一项系统的社会工程，离不开政府、学校、企业、学生和全社会的共同努力和参与。本文从利益相关者的视角出发，探索省域层面的、适合的、能满足学校和企业发展需求的产教融合政策实现路径，力图从学理上提出适应省域层面的职业教育产教融合政策的基本理念、实践范式和实施策略，为教育部门和法律部门的决策提供学术支持及实践依据。

一、产教融合利益相关者的界定与相互博弈

早期的利益相关者理论，作为一种经济学的研究范式，被广泛运用于经济学的研究领域。其中，有代表性的观点如学者弗里曼在其著作《战略管理：利益相关者管理的分析方法》中指出，任何一个企业的营运都需要在多元利益相关主体之间寻求平衡，企业所追求的利益最大化实质就是各利益相关主体整体利益的最大化[1];学者克拉克森的研究则更加突出利益相关者理论中与企业密切相关的核心利益相关者的诉求。简言之，利益相关者理论主要通过对各利益相关者的诉求与相互博弈进行探讨，并对企业营运的内部与外部环境因素进行剖析，在此基础上提出企业的未来发展策略。近年来，利益相关者理论也被众多学者运用到教育学领域。职业教育产教融合活动涉及政府、学校、企业、行业协会等诸多主体的利益，以利益相关者理论为视角对参与产教融合的各方主體进行剖析[2]，能更有效促进我国产教融合政策顺利执行。

（一）产教融合利益相关者的界定

产教融合利益相关者的界定是对现有产教融合政策进行研究的逻辑起点。“利益相关者”从字面上进行理解蕴含了“利益”与“相关者”两部分内容。其中，“相关者”是对利益相关者的主体范围及分类进行界定，“利益”是对不同利益相关者享有的具体诉求与权益进行剖析。遵循以上逻辑，产教融合活动涉及职业学校、企业、政府、行业协会等多方主体权益，不同利益相关者的诉求、地位和影响力也不尽相同。在参考国内外学者对产教融合利益相关者进行分类的基础上，本文将产教融合利益相关者分为核心利益相关者、一般利益相关者以及其他利益相关者。

首先，核心利益相关者是直接参与产教融合活动的主体，也是产教融合活动最直接的受益人，本文主要指职业学校（含师生）和企业。一方面，产教融合作为职业教育发展的趋势，其中最显著的特点是企业的加入，但是企业的营利性也决定了企业参与产教融合活动的“营利性”诉求。产教融合作为一种企业与职业学校深度融合的教学活动，企业需要在专业群建设、课程标准开发、实习实训基地建设等方面给予职业学校充分的支持。同时，企业也可以通过与学校的产教融合，攻破企业的技术难关，顺利转化学校的智力成果，提升企业的综合竞争实力。因此，企业是产教融合的核心利益相关者。另一方面，现有文件已经明确将产教融合活动的属性界定为“教学活动”而非“营利性活动”。职业学校及其师生作为教学活动主体和最直接的受益者，也是产教融合的核心利益相关者。

其次，一般利益相关者在产教融合活动中主要充当指导者和激励者的角色，能为产教融合核心利益相关者的合法诉求进行保驾护航，在本文中主要是指政府和行业协会。一方面，产教融合活动不仅涉及教育行政部门，而且涉及人力资源与社会保障部门、财政部门、税务部门等多个行政部门。产教融合活动的顺利开展需要政府牵头各相关部门出台相应的激励和保障政策，毫无疑问，政府在产教融合活动中充当着指导者和激励者的角色。另一方面，产教融合活动开展的好与坏，需要行业协会进行评价，行业协会可以通过制定一系列的行业标准、职业岗位标准等对产教融合活动进行指导和激励。

最后，其他利益相关者在产教融合活动中主要承担桥梁作用，能在核心利益相关者和一般利益相关者之间进行有效的沟通，本文主要是指学生家长和社会公众等。一方面，由于中职学生大部分是未成年人，在产教融合的实习环节需要家长代表学生签订实习协议，因此，家长会格外关注学生参与产教融合活动是否可以促进学生的成长成才、是否可以提升学生的就业创业能力，以及实习实训活动中学生的权益是否得到保障等问题。另一方面，部分社会公众对职业教育还存在着偏见，认为职业教育可有可无。产教融合活动的顺利开展需要社会公众的充分认可，需要社会公众认识到职业教育工匠精神培育的难度以及职业教育与普通高等教育培养目标的不同等，给予职业教育应有的尊重。

（二）产教融合利益相关者之间的博弈

产教融合的内部和外部环境因素整合在一起，形成了一个庞大复杂的利益网络，运行期间又形成了多个利益交叉点。核心利益相关者、一般利益相关者和其他利益相关者在利益网络中互相交织在一起，呈现出复杂的博弈关系[3]。本文结合区域性产教融合政策发展的现状，重点分析核心利益相关者与一般利益相关者之间的博弈，即职业学校（含师生）与企业、政府与职业学校（含师生）、政府与企业之间的博弈关系。

首先，职业学校（含师生）与企业之间的博弈。产教融合政策的顺利执行需要职业学校与企业之间签订产教融合协议。职业学校参与产教融合活动的主要目的是培养技能型人才，营利则是企业的主要追求。虽然企业需要承担一定的社会责任，但是也无法掩盖其追求营利性的根本目的。这直接导致了产教融合协议中职业学校与企业存在着固有的利益冲突。产教融合协议作为职业学校与企业都必须共同遵循的协议，从协议签订到履行都无法避免职业学校与企业之间的博弈。一方面，职业学校希望与企业签订产教融合协议，邀请企业联合办学，并通过产教融合协议的履行，培养出对接区域经济发展需求的技能型人才。同时，提升职业学校教师的双师素养，加强一线教师的实践教学能力。另一方面，企业希望通过签订产教融合协议获得低成本的学生劳动力，同时又想规避实习实训期间学生遭受伤害事故的风险。另外，企业还希望通过产教融合协议来保障校企联合办学在产权属性、收益分配等方面获得的利益。这就容易发生职业学校与企业对产教融合协议的执行力度不对等的情况。

其次，政府与职业学校（含师生）之间的博弈。政府出台产教融合政策的初衷是促进职业教育发展，然而我国地域辽阔，各地经济发展水平与教育资源分布都不均衡，这导致政府与职业学校之间存在博弈。一方面，政府希望通过产教融合政策来推动各地职业教育的发展，但是各地职业教育发展水平不一，产教融合政策的执行并不能一蹴而就。在经济增长缓慢的区域，职业学校难以找到合作的企业，产教融合政策流于形式。另一方面，部分职业学校过多依赖政府的扶持，学校自身主动性和创新性不强，而政府的产教融合政策又多以原则性、规则性条款为主，具体操作还需要职业学校发挥主动性进行实践探索。

最后，政府与企业之间的博弈。政府作为行政机关以服务社会公共利益为宗旨，这与企业作为营利性组织以追求利益最大化为宗旨之间存在着矛盾。一方面，政府出台产教融合政策强调企业的社会责任，鼓励企业参与职业教育，但同时在税收、土地、金融等方面并没有给予企业相关的扶持措施。另一方面，企业担心参与职业教育会增加企业营运的各项费用，担心对联合办学的投入是个“无底洞”，担心参与产教融合难以增加企业的利润。总之，教育的公益性与市场经济的营利性之间的矛盾[4]，决定了政府与企业之间的博弈。

二、利益相关者视角下区域性产教融合政策面临的困境

（一）各利益相关者对产教融合政策的执行力度弱

目前，省域层面产教融合政策的规定较为笼统，多为原则性条款，可操作性不强，政府的相关配套措施也不够完善，无法有效激发职业学校、企業、行业协会、社会公众参与产教融合活动的积极性，也没有就如何发挥政府的指导作用达成共识。具体表现为五方面：一是企业缺乏参与联合办学的长期战略性发展的远见，参与联合办学的积极性不高。二是学校缺乏来自于企业一线的教师，学校制订的教学内容和要求与企业实际岗位的职业标准不一致。三是学校教师缺少对自身长期发展的规划设计，缺乏企业专业岗位技能的教学经验。四是行业协会对职业教育产教融合的指导和评价体系还不够明确，行业协会和学校之间也没有形成有效的沟通机制[5]。五是社会公众在产教融合过程中的作用被忽视。

（二）地方政府对产教融合活动的评价机制尚不完善

目前，在区域性产教融合政策中，对职业学校与企业合作开展产教融合活动的追踪评价机制还不够完善。监测产教融合活动的第三方质量评估体系尚未建立，无法衡量各地产教融合目标的达成度，无法衡量学校在产教融合过程中教学资源改变了多少、教学过程优化了多少、学生在专业方面的能力提升了多少、学校服务贡献力增强了多少等。另外，在产教融合过程中各利益相关者的权利、责任和义务的界定并不明确，地方政府在产教融合活动中缺乏对职业学校及其师生和企业进行有效的指导和激励，企业和职业学校之间尚未建立起双赢、稳定、持续、有效的合作发展机制，区域性产教融合政策的执行受到束缚[6]。

（三）企业参与产教融合活动的意愿较弱

在市场经济不断发展的环境下，社会分工将生产功能与教育功能相分离，难以为企业与学校之间的联系或协调找到合适的平台。造成这种局面的原因是多样的。首先，在目前收费普遍较低的情况下，企业对学生的教育培训成本明显偏高，投资职业教育的企业无法获得合理的利润。其次，企业尚未充分认识到参与产教融合活动的重要性，往往将培养学生视为额外成本，认为学生在职业教育中获得的知识和技能难以符合企业生产的需求。最后，企业认为参与产教融合存在一定风险，担心学生从事生产活动容易发生伤害事故，也担心优秀的学生无法在企业长期工作。

（四）职业学校缺乏对接地方经济发展的专业体系

职业学校开设的专业是否对接了地方发展的产业链，是衡量一所职业学校产教融合活动开展程度高低的重要指标。构建连接地方产业链的专业体系，不仅是深化产教融合活动的关键环节，也是学校治理能力提升的重要指标。由于缺乏相关政策，职业学校的人才培养目标与企业需求以及地方经济的发展相脱节。第一，职业学校尚缺少研究地方经济发展动向、地方产业结构调整的内部机构和专业人员。学校的人才培养目标跟不上地方产业格局的调整，专业群布局达不到地方产业变化的需求。第二，职业学校缺乏具有高新技术能力的双师型教师，专任教师与行业企业互动较少，缺乏对市场需求变化的敏锐度，教师的实践教学水平有限。第三，部分职业学校对现代职业教育教学理念的贯彻不到位，传统的“学院-系-专业”的结构布局不适应产教融合模式下职业教育的发展，一些职业学校仍然存在“重理论，轻实践”的教育定位，易出现“忽视实践教学环节”“重视教学软件的开发建设”等现象。

三、利益相关者视角下完善区域性产教融合政策的策略

（一）协调与定位产教融合各利益相关者的合理角色

产教融合政策在执行过程中，核心利益相关者、一般利益相关者和其他利益相关者的功能、作用和利益追求各有不同，并时常发生互相博弈的情况。因此，需要协调各利益相关者的需求，理清利益主体之间的关系，以建立规范化的利益机制。

首先，充分突出职业学校和企业核心利益相关者的主体地位，形成“校企命运共同体”，必须明确企业和职业学校及其师生在产教融合活动中各自发挥的作用。企业应具有与职业学校长期合作发展的战略思维，积极参与职业学校人才培养、专业群构建、课程建设、教材开发等活动。职业学校教师应定期到企业开展挂职锻炼，提升自身双师素养。职业学校学生应抓住在企业进行实习实训的机会，利用产教融合这个平台提高自身的技术水平和职业素养。

其次，政府和行业协会作为职业教育产教融合的一般利益相關者，在参与产教融合活动中要充分发挥各自的指导、激励作用，助力职业学校和企业构建“校企命运共同体”。地方政府要牵头各部门出台相应实施细则，进一步完善产教融合政策，促进产教融合活动朝着规范化方向发展。政府各部门要明确各自职责，通过协调分工，制定税收、财政、人力资源等优惠措施，激发各利益相关者参与产教融合活动的积极性。行业协会应加强与职业学校、企业的沟通，制定科学合理的行业工作标准、实训课程标准和产教融合效果评估体系等，并与职业学校、企业一起参与专业群构建、专业资源库建设等活动。

最后，社会、家长作为职业教育产教融合的一般利益相关者，他们对产教融合活动的建议、意见可以通过家长会、座谈会、访谈会、新闻媒体报道等方式及时反馈给地方政府、企业、职业学校等产教融合利益相关者[7]。另外，他们对校企合作办学的捐助经费也可以激发职业学校、企业参与产教融合活动的动力。

（二）建立利益相关者之间的长效合作机制，助推校企双元育人

保障职业教育产教融合发展，需要搭建各利益相关者之间的长期合作平台，建立长效合作机制，助推校企双元育人。产教融合过程中的合作共赢意味着不同的利益相关者要通过互相妥协形成“命运共同体”，达成长期战略合作协议。现有的各种职业教育集团基本上都是采取签订多方协议成立产教融合战略联盟的方式运行的。各利益相关者可以在多方合作协议中约定联合办学的产权归属问题以及各方享有的权利和应尽的义务，因此，广泛适用于政府与职业学校、职业学校与企业、政府与企业之间建立产教融合战略合作关系。但是，多方合作协议也不可避免地存在着协议约束力不强、执行力较弱等问题。尽管各利益相关者签订了多方合作协议，但仍需要在多方合作协议的基础上形成利益协调机制、资源分配机制和资金投入机制等多种权益保障机制。长效合作机制的形成可以调和各利益相关者之间的冲突，合理化解矛盾，增强多方合作协议的约束力，提高多方合作协议的执行力，最大限度地维护各利益相关者应有的权益，促进产教融合政策的实现。

推进职业教育产教融合政策的执行，需要深耕职业学校和企业之间的合作共赢理念，建立校企“双元”育人机制，形成“校企命运共同体”。校企“双元”育人，是指职业学校应根据自身特点和人才培养需求，在技术革新、人才培养、创新创业、文化传承、社会服务等方面与企业开展深层次的合作。第一，职业学校可以和企业共同开展人才培养计划设计、专业群设置，将新技术、新流程和新规范及时纳入教学标准和教学内容，加强对学生的实习实训管理，完善定期评估机制等。第二，职业学校还可以和企业合作完善专业教学资源库，建立联合建设和共享平台的资源认证标准，进一步扩大优质资源的覆盖范围。选用大量职业教育在线优质课程，建设大量校企“双元”合作开发国家级规划教材，倡导使用新的活页式、练习册式教科书，支持教学资源的开发等，以适应“互联网+职业教育”的发展需要。利用现代信息技术改进教学方法，促进虚拟工厂等网络学习空间的建设和普及应用等。第三，职业学校应积极为企业提供技术成果转化、企业员工的继续教育等;企业应积极履行社会责任，投入相应的资金、技术、设备和委派企业管理经验丰富的员工参与校企合作。

（三）完善产教融合激励措施，保障各利益相关者权益

省域层面产教融合政策的设计直接关系到职业教育产教融合制度的健康发展，以及产教融合各利益相关者的合法权益。因此，政府在制定省域层面产教融合政策时，需要结合区域经济与职业教育的发展趋势，强化职业教育校企双元办学的重要性，既不能照搬、照抄国家层面的产教融合政策，也不能只规定各利益主体的职责、义务而忽略了利益相关者在产教融合中应享有的合法权益。第一，地方政府需要培育一批本行政区域内产教融合的优质企业，发挥优质企业的龙头作用，以点带面，逐步推进区域产教融合制度的发展。培育产教融合优质企业需要各地政府结合本区域经济发展水平，从金融贷款、财税用地、投资工程、交流合作等方面给企业相应的政策保障;并且，通过建立相应的保险制度和基金制度，分散企业参与办学可能遭遇的风险，解决企业参与产教融合活动的后顾之忧;同时，政府还需要保障企业在产教融合活动中享有的合法权益，如企业参与混合所有制办学享有的产权以及获得的收益等。第二，政府也需要通过政策引导，打消职业学校、社会公众对引入企业参与办学的担忧，并在资金支持与使用、双师型培训及学徒制招生、混合所有制学院建立与运作等方面给予职业学校相应的政策保障。同时，对积极参与产教融合活动的职业学校及其教师应给予相应奖励，并在评估考核、职称评审、评优争先等方面给予适当倾斜。第三，政府还需要明确行业协会在产教融合活动中应具有的职能和权力，制定相应政策赋予行业协会合法的指导权限。从政策上保障各利益相关者的合法权益，激发各利益相关者内生动力，从而推进职业教育产教融合制度健康发展。

（四）提高人才培养质量，促进产教融合健康持续发展

职业教育改革创新的立脚点是提高人才培养质量，也是产教融合制度健康发展的源泉和基石。一是政府要加强对产教融合政策的指导，积极推动职业学校和企业共同建设一批集实践教学、社会培训、企业实际生产和社会技术服务于一体的高水平职业教育培训基地。面对先进制造业等技术技能人才短缺，政府应协调各种资源，建设一批具有应用推广性的高水平专业化培训基地，促进开放式共享，辐射区域职业学校和企业。同时，积极吸引企业和社会力量参与办学，借鉴国外先进职教办学经验，探索创新培训基地的运作模式，提高培训基地的规划和管理水平，为职业学校学生的实习实训、创新创业提供有力支持，帮助学生获得职业技能水平证书，提高企业的人力资源水平[8]。二是政府应采取激励措施鼓励职业学校创建双师型教学团队。职业学校应具有来源于企业一线的企业师傅指导学校实践课程的建设、学生实训实习等，并鼓励成立企业大师工作室。职业学校还应当在3年一周期内鼓励专职教师有计划地到企业进行轮岗，提升专任教师的实践操作水平。职业学校和企业共同探索组建高水平、有组织的教师教学创新团队，优化教师分工和模块化教学合作，建立和完善职业学校与企业之间人才的双向流动制度，促进企业工程技术人才、高技能人才和职业学校教师的双向流动。另外，职业学校通过校企合作、技术服务、社会培训、合作经营等取得的收入，可按一定比例作为绩效工资，以激发学校教师参与产教融合的积极性。

参 考 文 献

[1]林曦.弗里曼利益相关者理论评述[J].商业研究，2010（8）：66-70.

[2]邵坚钢.基于利益相关者理论的职业教育产教融合路径探析[J].教育与职业，2017（2）：43-47.

[3]唐克，侯嘉茵.社区教育政策执行多元主体利益博弈及其均衡调整[J].现代远距离教育，2017（1）：29-35.

[4]黄亚宇.新时代产教融合模式下受教育权的多维关系审视[J].湖南社会科学，2019（6）：141-146.

[5]李玉珠.我国产教融合发展的制度环境及优化研究[J].职教论坛，2018（8）：33-38.

[6]苏华，方向阳.基于“三方主体”视角的职业教育“产教融合”探讨[J].教育与职业，2015（22）：24-26.

[7]肖凤翔，贾旻.行业协会参与现代职业教育治理的机理、困境和思路[J].西南大学学报：社会科学版，2016（4）：84-91.

[8]刘君.“互联网+”时代产教融合的现实困境与实施路径[J].职业技术教育，2018（4）：19-23.