城乡基层治理制度创新和能力建设的“四川探索”

邹辉　王鹏

2019年12月，四川广汉市三星堆镇人民政府揭牌。供图/广汉市委宣传部

2020年伊始，突如其来的新冠肺炎疫情考验着中国的公共卫生应急体系，也考验着城乡基层社会治理的现代化水平。

“后疫情时代”如何应对城乡基层社会治理的新变化，成为各地执政者认真思考的命题。在刚刚结束不久的四川省“两会”上，“把城乡基层治理制度创新和能力建设作为重点，打造共建共治共享的社会治理新格局”被写入政府工作报告。

四川是中国人口大省、经济大省、农业大省，既有类型多样、发展差异明显的广袤乡村，又有超大城市和快速成长的大中小城市，还有全国最大的彝族聚居区、第二大藏区和唯一的羌族聚居区，正处于转型发展、创新发展、跨越发展的关键时期，面临城乡形态深刻重塑、社会结构深刻变化、利益格局深刻调整的时代背景，基层治理任务十分繁重。

在推进城乡基层治理制度创新和能力建设方面，四川一直在进行探索。2019年12月6日，中共四川省第十一届委员会第六次全体会议通过了《中共四川省委关于深入贯彻党的十九届四中全会精神、推进城乡基层治理制度创新和能力建设的决定》，描绘了新时代四川城乡基层社会治理的新蓝图。

事实上，在会议之前已在全省范围内启动的1992年后首次乡镇行政区划调整改革，被认为是近年来四川部署开展的涉及最广泛、群众最关注、影响最深远的重大基础性改革。

谈及改革的必要性，四川省民政厅副厅长胡建林向记者透露了一组数字：四川乡镇數量总体多，改革前有4610个，居全国第一，几乎是第二位河南、第三位河北的总和，乡镇的平均人口和幅员面积分别为全国平均水平的51.7%、44.2%。

“四川乡镇数量多、规模小、密度大、实力弱的现状，稀释了公共资源，降低了服务效能，制约了经济发展，影响了乡村发展。”在胡建林看来，四川乡镇的“多、小、大、弱”空间布局不适应城镇化进程、管理架构不适应治理能力的现代化需求。

四川将此次改革作为各级党委、政府的“一把手”工程来实施，明确了乡镇编制不上收、财政转移支付不减少、基础设施建设不削弱、基本公共服务不降低、干部安排不悬空等要求。

中共四川省委书记彭清华强调，调整乡镇行政区划，不能简单地对着地图“划圈圈”，必须顺应人口流向、交通流向、 经济流向，顺应群众美好生活期待，科学确定留并撤改方案。

四川各地以新发展理念为统揽，坚持以大并小、以强并弱、强强联合的原则，采取县城周边的往县城并，交通闭塞的往交通便捷的并，一般乡镇往中心镇、重点镇、特色镇并，自然条件差的向条件相对较好的乡镇并等方式，实施顺向调整。

改革成效逐步显现。数据显示，四川第一批涉改地区共减少乡镇（街道）1170个，减幅33.1%;乡镇（街道）平均面积从105.4平方公里增加到141.3平方公里，平均户籍人口从1.98万人增加到2.65万人，实现了面积扩大、人口集中、资源整合、要素聚集、结构优化的目标。

德阳广汉市将三星堆遗址所在的西外乡、南兴镇合并为新的三星堆镇，打造集考古科研、遗址观光等功能于一体的一站式主题文化旅游园区。对此，中共广汉市委书记张俊懿说：“三星堆镇的成立，有利于打造以三星堆文化为核心的旅游产业体系，有利于将文化和旅游资源优势转化为发展优势，进一步提升广汉旅游的吸引力和影响力。”

“每一项改革都有其内在逻辑。” 胡建林说，本轮改革不是单一改革，而是一套“组合拳”，包含了乡镇行政区划调整改革、村级建制调整改革和城乡基层治理等多重具体行动。2020年，四川正借鉴乡镇行政区划调整改革经验，稳步推进村级建制调整改革。

2017年，一个陌生的机构名称进入公共视野——中共成都市委城乡社区发展治理委员会。在市委专门设立一个负责统筹推进城乡社区发展治理改革工作的职能部门，这在当时的中国尚属首次，亦被业界认为是四川较早推进城乡基层治理制度创新和能力建设的“探索之举”。

“此前，成都的城乡社区发展治理工作一般由组织、民政、财政、住建等40余个部门分工负责，各部门对社区多头延伸、多头考核，叠加了基层负担。” 在成都市委社治委副主任郑志看来，成都市委社治委能把分散在多个部门的职能统筹起来，激活人、财、物等资源，进行更加科学化的谋篇布局，推动社区发展治理精细化。

据了解，在社区发展治理实践中，成都逐渐确立了“党建统领、体制破题、发展治理、做活社区”的总体思路，推动建设高品质和谐宜居生活社区，以实现“城市有变化、市民有感受、社会有认同”。

在新冠肺炎疫情防控中，成都城乡社区发展治理的效果也显现了出来。

2月初，正是疫情防控的关键时期，在成都市锦江区佳宏路社区，记者随小区居民、志愿者曹倩如摸排疫情。由志愿者、居民小组长、楼栋长、物业人员、社区工作人员组成的摸排队伍，在3天时间内完成了佳宏路社区内5152户的摸排任务，确定了18户家庭有近期从湖北来蓉人员。

据了解，仅仅10天左右，成都依靠32万余名基层人员进行了三轮地毯式滚动摸排，实现了全部4357个村（社区）、58197个小区（院落）全覆盖，以切断传染源。

“如果只依靠社区工作人员来排查人口，那基本是不可能完成的任务。”回忆疫情暴发后的摸排任务，郑志说，成都城乡社区发展治理近年来积蓄的党建引领、组织动员、基层队伍、部门联动、社会协同、精准服务等优势，迅速在当时转化为共克时艰的强大力量，成为社会治理的一场“大练兵”。

2月中旬，成都新都区一社区志愿者在测量民众体温。摄影/张浪