既有建筑与新建建筑建设活动管理的差异亟待解决

文 / 邹云龙

（作者系常州市住房和城乡建设局党委副书记、副局长、总工程师）

2020 年3 月7 日，福建省泉州市欣佳酒店发生坍塌事故，共造成29 人死亡。2020 年3 月12 日，国务院成立福建泉州欣佳酒店“3·7”坍塌事故调查组，初步调查发现，该项目未履行基本建设程序，无规划和施工许可，存在非法建设、违规改造等严重问题。

该酒店属于既有建筑改建工程，目前国内有很多类似工程，国家也鼓励既有建筑改造再利用。但如果擅自改变既有建筑原有使用功能或拆改建筑结构而未经监管审批，那带来的安全性问题不容忽视。作为改建工程设计、施工的重要依据，检测鉴定结果是否准确、合理，也直接关系到改建建筑的安全。目前，网络上流传一份由福建省建筑工程质量检测中心有限公司出具的欣佳酒店《检验报告》，根据该报告，欣佳酒店仅进行了“结构正常使用性鉴定”，而没有进行“结构安全性鉴定”。并且，该报告援引原建设部1999 年颁布的《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB50292-1999）作为鉴定依据，但2018 年进行鉴定时，上述标准已废止，被2015 年版的《民用建筑可靠性鉴定标准》所取代。

欣佳酒店这类既有建筑改建工程在建设程序、责任主体、技术标准以及监管要求等方面，相较于一般新建工程，还存在着部分差异，加之产权人或使用人擅自拆改建筑结构或私自改变建筑使用功能等不安全因素，既有建筑安全事故发生的概率将大大增加。如何做到改建工程的有效监管，是摆在行业管理者面前的一道难题。

一、既有建筑和新建建筑在建设管理过程中的差异分析

本文重点从以下六个方面对既有建筑改建工程和新建建筑建设工程进行对比分析。

一是法律体系依据上的差异。从上位法《建筑法》开始，到《建设工程质量管理条例》，再到《建设工程勘察设计管理条例》等法规，新建工程在建设程序、责任主体、监管要求等方面都有着明确的规定。而既有建筑改建工程，虽然法律法规都有其适应范围的规定，但改建工程的界定不够清晰，具体到建设程序、责任主体、监管要求等方面，还存在着相关配套文件不全、监管程序不明确、有关部门执行不到位等问题。例如，针对危房管理，各地房管部门依据2004 年的《城市危险房屋管理规定》（建设部令第129 号），成立了房屋安全鉴定机构。而随着经济社会的发展，针对既有建筑改建工程，特别是检测、鉴定方面，还没有出台或修订相关法规文件。

二是程序审查上的差异。按照相关法律条例，建设工程（含新建、改建、扩建）明确按照先勘察、后设计、再施工的基本建设程序执行。对违反建设程序的工程建设活动，建设行政主管部门要进行相应处罚。实际操作过程中，新建工程都能够按照基本建设程序完成审批。而既有建筑改建工程，在审批程序上还比较模糊，特别是前期检测、鉴定以及检测鉴定结果的审查等方面还不是很明确。例如，按照《城市危险房屋管理规定》，城市危险房屋由房屋安全鉴定机构依据《危险房屋鉴定标准》进行检测、鉴定并进行监督管理；而其他有关机构依据《民用建筑可靠性鉴定标准》出具的鉴定报告（复核计算结果）是否还需报有关部门审查，具体报安鉴中心还是图审中心审查，均不明确。

三是责任主体上的差异。建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位以及监理单位作为建设工程的五方责任主体，依法对工程质量负责。各责任主体都实行了严格的资质管理制度，在其相应资质范围内才能进行相关建设活动，并且具备比较完善的诚信体系。而既有建筑改建工程的部分责任主体还不够明确，特别是鉴定（计算复核）机构的资质和经营范围不是很明确，还存在着比较大的争议。例如，具有中国合格评定国家认可委员会核发的检验机构认可证书（CNAS 证书）的机构，是否认可其复核计算能力，不是很明确。而按照《建设工程质量检测管理办法》（建设部令第141 号），检测机构进行涉及结构安全项目的抽样检测，但不涉及计算复核。

四是质量监管机构上的差异。以对建设活动前期的质量监管环节为例，新建工程施工图设计文件的质量，由施工图审查机构按要求进行审查、监管。而审图机构本身设立的条件就比较严格、要求高，例如，一类施工图审查机构其审查人员须有15 年以上的工作年限、5 个大型项目经历以及一级注册等要求。而既有建筑改建工程涉及的房屋安全鉴定机构，其人员配备无论从工作经历还是注册要求等条件上，没有明确规定。同时，建设行政主管部门对施工图审查机构依法定期进行质量抽查，而对房屋安全鉴定机构的考核目前也缺乏明确规定。

五是技术规范标准上的差异。新建工程从国家标准、行业标准再到地方标准，均有全面、系统、细致的规定，并且宣贯工作较为深入，设计、审图、施工等各方对规范的理解也比较成熟。而既有建筑改建工程相关的技术规范和标准比较少，主要集中在检测鉴定这一领域，有《民用建筑可靠性鉴定标准》《危险房屋鉴定标准》和《建筑抗震鉴定标准》等标准，相关各方对规范的理解不一，执行的标准也不一，很容易产生分歧。如既有建筑改建工程是执行新规范，还是执行老规范，都不明确。

六是过程管理上的差异。新建工程建设完成后，按照验收程序完成质量验收、规划核实和土地核验等工作，以保证新建建筑按照审批要求完成建造。而交付使用后的既有建筑，建筑结构、设备设施因使用年限增加而逐渐老化，极易产生安全隐患。同时，在既有建筑使用过程中，因产权人或使用人擅自拆改建筑结构或私自改变原建筑功能、布局而缺乏有效监管时，极易造成建筑主体结构受到破坏或超负荷使用，导致建筑使用安全事故屡有发生，福建泉州欣佳酒店坍塌事故就是典型之一。

二、加强既有建筑改建工程管理工作的意见建议

为避免欣佳酒店坍塌这类既有建筑改造工程事故，针对上述差异和问题，建议尽快研究出台相应的配套政策和措施。

一是进一步完善既有建筑改建的法律法规。建议国家、省有关部门及时修改完善既有建筑改造工程的相关法律法规，明确改建工程的边界，尽快出台或修订有关检测、鉴定等方面的法律法规。

二是进一步完善落实审批程序要求。对依法纳入基本建设程序管理的既有建筑改建工程，严格落实立项、用地、规划、施工许可、竣工验收和不动产登记等审批程序，补充并明确检测鉴定的审批程序。

三是进一步明确市场主体管理要求。完善行业准入和退出机制，针对鉴定机构，出台类似资质标准的相关规定，实行统一管理。加大对鉴定机构市场行为和质量行为的监管，定期对鉴定机构、从业人员进行抽查，逐步建立起鉴定机构的诚信管理体系。

四是进一步完善技术标准体系。建议对于既有建筑改建工程，无法满足现行技术标准的，加快制定有针对性的技术标准体系，既能满足工程实际情况，又能满足改建安全要求。

五是加大既有建筑全过程管理工作。加强既有建筑从交付使用到报废拆除的“全寿命周期”的安全管理工作，定期开展既有房屋安全排查和解危工作，特别是针对改变建筑用途、超过设计使用年限的既有建筑，统一制定房屋安全排查工作要求和标准，明确解危工作要求。