新常态下促进江苏省高新区发展的政策比较研究

2020-05-28李艳茹李向辉

价值工程 2020年12期

李艳茹　李向辉

摘要：建设发展高新技术产业开发区，是我国主动迎接和适应世界新一轮科技革命和产业变革、努力开创改革开放新局面而做出的重大战略部署。当前，江苏省高新区还存在要素驱动的依赖较强、一流高新区缺失、产业核心竞争力不足等问题。本文基于经济新常态这一发展背景，首先通过对知名高新区法规政策的比较研究，厘清我国高新区建设发展存在问题，进而解析江苏省高新区发展的政策需求，最后结合江苏省的区域发展实际，对苏南、苏中、苏北区域的高新区提出差异化的创新发展政策建议。

Abstract： The construction and development of high-tech industrial development zones is a major strategic deployment for the new round of worldwide scientific and technological revolution and industrial change， which is also significant for creating a new situation of reform and opening up. At present， high-tech zones in Jiangsu Province still have problems such as strong factor-driven dependence， lack of first-class high-tech， and insufficient core competitiveness in industry. Based on the development background of Economic "New Normal"， this paper first clarified the problems in the construction and development of high-tech zones in China through a comparative study on the policies of well-known high-tech zones， and then analyzed the policy needs for the development of high-tech zones in Jiangsu Province. Ultimately， this paper recommended differentiated innovation and development policies for high-tech zones in southern Jiangsu， central Jiangsu and northern Jiangsu respectively.

关键词：高新区;创新发展;政策

Key words： high-tech industrial development zones;innovation and development;policies

中图分类号：F124.3;F127 文献标识码：A 文章編号：1006-4311（2020）12-0284-03

0 引言

建设发展高新技术产业开发区，是我国主动迎接和适应世界新一轮科技革命和产业变革、努力开创改革开放新局面，而做出的重大战略部署。当前经济新常态下，我国经济发展速度、经济产业结构和经济社会发展动力加速转换，经济增长的主要动力来源加快向人力资本质量和技术进步转移，建设发展高新区、提升高新区创新驱动发展水平，成为引领和支撑区域自主创新能力提升、产业提质增效、经济转型升级的重要路径。从世界创新型经济发展的实践来看，创新驱动发展的标志就是科技园区的实力。高新区的水平在很大程度上决定了一个地区的创新驱动发展能级。

本文研究着眼于经济新常态的大背景，首先开展对国内外高新区法规政策的比较研究，解析我国高新区政策存在的缺陷和不足。其次，按照高新区类型分类梳理国内外高水平科技园区建设发展的经验做法。第三，在深入分析江苏省高新区建设发展现状的基础上，分析经济新常态和区域发展不平衡性对高新区发展及政策提出的更高要求，剖析江苏省高新区政策存在的短板和问题，解析发展的政策需求。最后，针对问题短板，借鉴先进政策做法，结合江苏省实际，分别对苏南、苏中、苏北区域高新区提出差异化的创新发展政策建议。

1 国内外高新区发展政策比较研究

发达国家和地区对科技园区支持主要分为三个层面：

第一层面是通过宪法和科学技术基本法，规定科技园区的法律地位和“行为”依据，例如美国主要通过宪法、《国家科学技术政策、组织和重点法》明确科学技术发展的战略方向、主要任务以及推进科学技术发展的体制机制。

第二层面是专门法规和政策，例如日本的《日本筑波科学园都市建设法》、《高技术工业智密区开发促进法》和《技术城法》，韩国的《高新技术工业都市开发促进法案》等，明确了科技园区及其内各市场主体能够享受的“特殊”政策，发挥了促进科技园区优先发展、引领发展的作用[1]。

第三层面是非特定针对科技园区，但涉及科技园区的“被动型”政策法规，例如普惠性的投资、税收、贸易等政策法规，代表性的有美国《加强21世纪美国竞争力法》等[2]。

我国高新区政策也可分为三个层面：

一是宪法和法律层面，宪法明确了科学技术的重要性，在宪法框架指导下，制定了《科学技术进步法》、《促进科技成果转化法》，前者突出了企业作为技术创新的主体地位，后者强调促进科技成果转化为现实生产力。

二是专门政策法规，最重要的是《国务院关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》（1991），具体规定了进入科技园区的准入门槛及优惠政策。科技部发布的《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》（1996）、《国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案》（2013）则分别明确了高新区的建设发展目标定位以及探索体制机制创新的目标任务。

三是相关政策法规，包括一系列保障和促进园区发展的投资法规政策，包括《高新技术企业认定管理办法》、《国务院关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》等。

通过比较分析，结合学界通说观点[3][4]，我国和国外高新区发展政策环境的差距主要体现在三个方面：

一是立法层次不高，缺乏统一性;

二是立法内容不完备，缺乏科学性;

三是优惠政策缺乏特殊性和针对性;

四是政策执行不力，影响了政策法规的实效。

2 世界一流高新区管理的政策启示

国内外一流的科技园区虽然组织形态各异，但实质上可分以下几种类型，即政府管理型科技园区、机构管理型科技园区、企业管理型科技园区和行业组织管理型科技园区。

政府管理型科技园区。政府在园区的规划、建设、管理和经营过程中发挥主导作用，园区建设发展的目标与地方政府经济建设工作的目标高度一致。国际上，日本的筑波科学城属于典型的政府管理型[5]。

我国大多数优秀高新区均属这一类型，其主要发展经验包括：

一是强化党的领导，北京中关村实行“双重领导、以区（县）为主”的领导体制，地方政府党政领导兼任园区管委会主任，保障了园区与地方经济发展需求的紧密结合，提升了园区集聚资源的能力[6]。

二是建立健全高新区“三次创业”规划与政策体系，例如成都高新区形成了完善的“三次创业”规划和政策体系，明晰了载体、平台、人才、金融等科技创新服务体系要素，明确了招引、培育、服务、人才等重点环节的具体举措[7]。

三是实施负面清单管理模式，例如上海市自贸区于2013年发布负面清单，迄今已进行两轮升级调整，清单更加精简、透明，上海市还借鉴经验，将负面清单管理模式扩展至其它相关领域[8]。

四是实施事中事后监管措施，这是上海自贸区的改革创新成果之一[8]，充分体现了创新以政府职能转变为核心的理念，2014年被国务院列入全国范围内复制推广的改革事项。

五是推进相关行政审批权限下放到园区，上海市向张江示范区各园区下放13类20项权限，通过直接放权、委托放权等形式下放事权，减少审批层次，实现“园内事园内办结”，释放园区活力[9]。

企业、协会管理型高新区。企业管理型的科技园区，市场化特征明显，管理体制一般参照企业治理体制设计。发达国家和地区的科技园区多采用企业管理型。社会组织管理型科技园区介于政府管理型科技园区和企业管理型科技园区之间，主要是大学、科研院所参与科技园区的建设管理、或委托专业公司负责科技园区的管理。

企业、协会管理型高新区的发展经验主要包括：

一是由企业、协会等市场力量主导园区开发管理，例如美国北卡罗纳三角研究园由政府、企业、银行、大学等共同组成的基金会或协会经营管理，印度班加罗尔园区由非营利性的公司在政府资助指导下开发管理，香港科学园名义由港府科技局管理，但自始就以现代企业制度搭建组织模式，以市场方式运行[10]。

二是以市场力量为主、政府发挥宏观指导和服务职能参与园区開发管理。例如上海紫竹高新区采用了民营企业控股、市属投资公司、高校投资公司和基金会参股的股权结构，带动了园区开发理念和服务模式的转变[11]。

三是推动建立园区评价指标体系和公开发布制度。美国硅谷联合投资和硅谷社区基金会每年发布“硅谷指数”，从人力资源、创新经济、多样化社区、生活场所和当地政府5个方面评价发展情况;中关村科技园也从2005年开始公开发布中关村指数[12]。

四是培育发展社会性科技中介组织。例如硅谷依靠社会组织来协调其经济、社会、文化、环境等健康发展;中关村通过后补贴的方式重点支持社会组织开展相关专项工作。

3 江苏省高新区发展的现状和政策需求

江苏省高度重视高新区建设发展，把高新区建设放在全省科技创新工作的突出位置。目前，江苏省拥有国家级高新区16家，是全国国家高新区最为密集的省份;省级以上高新区达45家，实现省辖市全覆盖。总体来看，江苏省高新区日益呈现出科技与经济紧密结合、各类创新资源加速聚集、科技企业加速培育成长、创新成果持续大量涌现的积极趋势，高新区已经成为江苏省体制机制改革创新的试验区、发展高新技术产业的主阵地、经济转型升级的重要引擎和最具活力的创新创业生态区，调整经济结构、转变增长方式中发挥了重要的引领示范作用。但同时，与更高水平高新区相比，江苏省高新区存在要素驱动的依赖较强、一流高新区缺失、产业核心竞争力不足、创新型领军企业较少、资源环境压力加大等问题。

首先，“一中心、一基地”建设对高新区发展提出更高要求。随着创新驱动发展战略的深入实施，江苏省高新区建设总体上既要体现供给侧结构性改革的战略要求，也要紧密服务实体经济的转型升级、为培育新动能提供有力支撑，根本上还是要符合高新技术及产业化发展的规律趋势。

其次，区域发展的不平衡性对高新区政策提出更高要求。高新区是地区经济发展的增长极，在支撑引领区域经济发展的同时，难免受地区经济发展的影响，呈现出不同的区域特点：苏南地区高新区建设正面临创新生态建设与产业结构升级同步推进的要求;苏中苏北地区高新区建设则担负着承接产业转移、聚集优秀创新资源的重要职能。最后，通过对高新区一线管理服务工作者的问卷调查分析，发现江苏省高新区发展还存在高新区管理服务人员不够了解高新区政策、高新区政策依然存在“落地难”问题、高新区管理体制和企业、产业政策亟待突破、不同区域高新区差异化政策需求较大等政策短板。

4 江苏省高新区发展的政策建议

面向苏南高新区发展的对策建议。

一是开展高新区创新发展综合改革试点，围绕推进苏南自主创新示范区建设，着力深化高新区在发展导向、体制机制、创新环境等方面的改革，最大限度释放发展活力。一方面要构建“小机构、大服务”的管理体系，赋予高新区更多的管理权限、强化其服务职能，提高管理服务效率。另一方面要发挥高新区评价指标体系的引导作用，建立与创新驱动发展机制相适应的高新区评价体系。

二是强化国际一流创新型园区建设发展布局，发挥苏州工业园区、南京高新区等水平较高高新区的引领作用，在构建国际化的创新资源融合制度、创新产业促进制度、创新专业服务制度、创新人才集聚制度、创新城市治理制度等方面开展先行探索。

三是加快完善人才发展激励法规制度，建立人才资本产权激励制度，完善知识、技术、管理、技能等生产要素按贡献参与分配的办法;并且需要探索建设与国际规则相包容的海外人才福利体系、加快构建便利化的海外人才創业服务链。

四是构建国际化水平创新创业载体平台，加快留学生创业园、博士后科研工作站和创新实践基地建设，吸引更多国际优秀研发机构设立分支机构，探索建立各级各类创新创业载体资源共享、合作研发、联合培养人才的融合互动机制。

面向苏中、苏北高新区发展的对策建议。

一是结合实际，借鉴经验，健全高效管理体制，落实赋予高新区必要的管理权限和职能，强化高新区管委会的综合服务功能和科技创新促进功能，提高管理服务效率。

二是推动高新区以创新型园区为目标加快建设创新核心区，加速集聚各类创新要素资源，形成知名大学和科研机构在高新区创新核心区大量集聚的态势，提升综合创新能力。

三是以大众创新创业促高新区创新发展，优化高新区创新创业环境，培育发展多样化的众创空间，建立科学的政策扶持体系，完善科技投融资机制。

四是加大人才引进力度，发挥已有人才引进计划的带动作用，大力实施省高层次创新创业人才引进工程，重点引进关键领域的国际化创新团队。同时鼓励柔性引才，依托各类创新载体吸引培养更多具备国际化思维和创新能力的高端人才。

参考文献：

[1]李晗斌.日本产业集群政策分析[J].现代日本经济，2009（5）：29-35.

[2]臧新.外资产业集群与政策激励——美国地方政府吸引外资企业集群的经验[J].世界经济与政治论坛，2004（1）：42-45.

[3]张鸿.我国高新区的政策环境研究[J].科技进步与对策，2002（1）：17-19.