产业规划的编制方法与突破

2020-05-28陈冠铭李宏杨

价值工程 2020年12期

陈冠铭　李宏杨

摘要：归纳总结了规划基本逻辑框架，设计了产业规划编制的基本逻辑框架和“七步法”，针对现存的问题，集成了一些新工具和特色产业发展思路用于规划的突破。

Abstract： The basic logical framework of planning was summarized， and the basic logical framework and "seven-step method" of industrial planning were designed. In view of the existing problems， some new tools and special industry development ideas were integrated for planning breakthroughs.

关键词：产业规划;编制方法;突破;规划

Key words： industrial planning;compilation method;breakthrough;planning

中图分类号：F121.3 文獻标识码：A 文章编号：1006-4311（2020）12-0069-03

0 引言

产业规划[1]是指以区域内产业结构调整为主线，以提高产业竞争力为目标，综合运用各种理论分析工具，充分地分析国际国内及区域经济发展态势和现有产业链国内外的区域关联现状与态势，对产业发展进行预测，推动资源和要素在不同地域、产业之间进行配置与再配置，对产业结构、发展战略、产业定位、产业体系、组织形式、产业链、空间布局和实施方案等做出近期和中长期科学部署与评估。产业规划是对一个国家或地区未来产业发展的预见和预想，是政府整合和协调跨行业、跨部门、跨区域的资源，指导产业科学发展、产业结构优化调整升级的重要手段，是开拓未来产业和投资未来的一种战略。产业规划包括产业部门规划，如工业、农业、服务业等规划，也包括产业空间布局规划。产业规划即要贯彻落实总规，又要与城市规划、功能规划、部门规划相互衔接、相互促进和融合。现有的产业规划存在一些问题，在方法上需要集成一些新的工具。

1 规划基本逻辑框架

1.1 规划编制的基本要求

规划编制过程中，思考维度必须要广，要从政府维度、企业维度、行业维度、社会维度和规划编制者维度等视角研究并审视规划。从决策和执行层面而言，顶层、中层和基层所获得的信息和掌握的资源不可能完全一致，所思考矛盾与问题的重心甚至落脚点也不一定相同，跨层级甚至层级之间的思维方式与工作习惯存在不对称性。因此在编制规划过程中要与利益相关者保持紧密的沟通和互动，力促规划过程也是达成共识过程。

习总书记就十分关注顶层设计与基层探索良性互动，在2014年12月2日深改组第七次会议上强调“要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”。在2014年9月29日中央深改组第五次会议上，习总书记再次提出“研究、思考、确定全面深化改革的思路和重大举措，必须进行全面深入的调查研究”。

1.2 规划的基本思考逻辑

规划、项目或活动等宏观工作和微观工作均需要回答“理念——目标——机制——内容——方法”等五个方面的问题，实质上就是要深入研究并回答“是什么——为什么——怎么样——怎么办”的基本问题[2]。

首先，摆在首要的是“理念”，习近平总书记强调发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。其次，要在思想理论指导下，确定“目标”方向，有的放矢。再次，制定可行的“机制”，包括组织领导、政策制度、人员网络、经费投入、考核评估等，为目标实现提供基本保障。然后，细化具体的任务“内容”，方便关联方对标实施和考核。最后，“方法”，为达成目标和完成任务内容提供参考的路径和分析思考工具，提高工作效率。

1.3 规划的分析框架[3-4]

规划倾向于方法论，它并非是直线型、蓝图式的，而是一个动态性与时俱进的过程，是政府寻求社会经济最大化发展的过程，是一种治理方式。

“主体——过程——内容”规划分析框架（见图1[4]）指出规划编制分为战略准备、战略博弈和战略平衡等三个阶段，规划主体、规划过程和规划内容在三个阶段的重心有所不同，明晰了各个阶段的核心机制。

1.4 规划有两个基本目的[5]

一者，要表明党委、政府在产业发展方面的期望和决心，要亮明区域产业发展的思想理念和发展目标，与行业、企业产生共鸣;二者，要制定在一定时期内为促进产业发展，政府将要采取具体的行动计划方案，包括政策措施、工作措施以及制度保障。（图1）

产业规划的内容应充分体现上述两个基本目标，既要有战略及思路方面的内容，又要有实施措施、路径方法方面的内容，并且随着区域范围的由大变小，产业规划中的具体实施措施内容也应更加明确、具体详细和具有可预见性和操作性。

1.5 规划指标设置与评估

规划指标既要符合“上、下、左、右”的实际，又要有所创新突破，即上下衡量和左右环顾，确保上下左右有效关联与沟通，保证指标的合理性、连贯性、科学性和特色性。

“上”即上一级规划的指标，遵照上位规划的约束性。“下”一是表明指标在统计上的可得性，设置规定指标和特色指标;二是表明要充分尊重基层的诉求。“左右”一是指与其它相关规划指标的衔接统筹;二是指与周边地区指标的比较，具有竞争性。同时规划指标要符合SMARTER原则，拟定规划指标后，需要及时评估，征求相关部门及专家、公众意见。

2 产业规划编制“七步法”

在规划思考逻辑和分析框架支撑下，规划编制有套路可循。规划成果按逻辑顺序要展现：规划现状（发展背景和发展基础）、问题诊断（矛盾透视）、发展趋势、发展战略（总体战略、指导思想、基本原则）、发展目标（总体目标、具体目标及指标体系）、发展路径（产业定位、产业布局、招商策划、重点工程、重点项目）和发展保障（制度创新、政策配套、管理服务、绩效评估）等七大方面的内容即规划七步法（见图2）。

根据七步法，基本可以草拟文本的构架和提纲，以便从全局上对规划工作进行分工。规划的每一步都有相关的模型或分析方法帮助编制者分析收集到的材料和数据，让整个规划科学可行。

例如：第一步“规划现状”中规划编制依据分析，确定不可为事项和政策导向;第二步“问题诊断”中常用到的标杆分析法，通过对标和案例分析进行差异分析，提出问题;第三步“发展趋势”中常用定性与定量分析相结合，如基于面板数据进行线性回归分析;第四步“发展战略”中能力匹配契合模型（见图3）[6]，确定战略及路径;第五步“发展目标”中AHP模型（层次分析法），通过多目标规划，帮助锁定目标;第六步“发展路径”中PDCA循环和SDCA循环，辅助制定行动方案;第七步“发展保障”中政策分析法，提出制度创新建议等。

3 产业规划重在突破

3.1 制度创新推进产业发展

规划工作的本质是在特定社会条件下，应对当时当地社会需求，做出的一种科学的制度安排[7]。良好的体制机制环境是聚集优质产业要素的前提，因此需要进一步解放思想，以变求进，破除产业发展的制度性障碍。中国40年的改革开放就是制度演进创新的过程。制度创新是由管理制度创新、组织制度创新、产权制度创新和约束制度创新等四方面组成[8]。

通过制度创新推动技术创新，促进科技成果产业化;通过金融、教育、培训制度创新为新兴产业提供资本和人才支持;通过组织、管理制度创新推广适应新技术、新产业的生产经过方式，发挥新要素的互补、溢出效应[9]。

3.2 基于特色資源打造特色产业[10]

在大数据时代下，信息公开共享是大势所趋，市场越来越透明，消费者越来越趋向理性，市场竞争会越来越激烈。如何脱颖而出？！深挖特色、做足特色，发展特色产业以及打造特色品牌成为地方政府和行业的重要选项，甚至是首要选择。自然资源分布差异显著，但无论我国东西南北中，发达地区或欠发达地区，都有供人类生存、产业发展的基本资源和特色资源。

区域特色资源或传统资源具有排它性的竞争优势或先发优势，可帮助地方实现差异化发展，尤其对经济欠发达的地区有巨大的开发价值。因此集中力量开发地方特色资源，实现特色资源开发利用的规模化、产业化，将特色资源做大做精做强，使之成为区域的特色品牌、特有王牌，从而提升区域整体竞争能力，增强区域实施跨越式发展的资本。

3.3 基于传统产业进行优化和升级[10]

传统产业对地方而言，就是它已经有了深厚的历史积淀，有了相对成熟的市场，有了人才、设施以及人文环境的支持，社会经济发展对其有了一定的依赖。因此传统产业一般是地方的支柱产业之一。随着时代发展，传统产业有可能退出舞台，正如农林牧渔产业之于深圳。

随着科技进步、全球产业分工进一步细化，不仅供需结构、供求关系在发生深刻变化，而且人们的工作、生产、生活和学习等方式均在发生变化。因此传统产业要保持生命力，就需要与时俱进，与时代共振，实施产品创新、服务创新以加快推进传统产业优化升级，可以与新的产业进行融合，可以升级进化到新的形态，可以融入到新的产业链，甚至培育新的产业链和产业集群，从而保持其支柱产业地位甚至培育新的经济增长点。

3.4 挖掘潜在资源打造新兴产业[10]

我国区域之间的发展不均衡，区域产业分工相对明晰，因此在现有已开发的资源条件下，部分欠发达区域产业优化升级和培育新兴产业面临巨大阻力。从而也导致欠发达区域在城市间的区域竞争中长期处于被动状态。

区域发展找准定位十分重要，不仅要充分挖掘传统产业资源，还要善于“勘探”和开发利用区域内的潜在资源，引领市场需求。城市产业发展甚至要借势造势、无中生有，将自身的潜力最大化，把潜在资源做大、做强，为培育新兴产业提供强大的生存土壤与发展空间。

参考文献：

[1]魏彩霞.“轻城”简阳三岔湖旅游产业规划研究与设计[D].西南交通大学，2012.

[2]巴索雷.五要素工作法[EB/OL].（2017-01-03）[2017-01-03].新浪博客，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4ef5a9b40102wj7z.html.

[3]张庭伟.规划理论作为一种制度创新——论规划理论的多向性和理论发展轨迹的非线性[J].城市规划，2006（08）：9-18.

[4]霍国庆，顾春光，张古鹏.国家治理体系视野下的政府战略规划：一个初步的分析框架[J].中国软科学，2016（02）：156-168.

[5]王青云.“十二五”城市产业规划需要创新[N].中国经济导报，2009-06-09（B01）.

[6]熊勇清，柯静.新兴产业成长阶段与市场路径选择的匹配契合模型与应用[J].中南大学学报（社会科学版），2016，22（04）：86-94.

[7]张庭伟.规划理论作为一种制度创新——论规划理论的多向性和理论发展轨迹的非线性[J].城市规划，2006（08）：9-18.

[8]李文涛，苏琳.制度创新理论研究述评[J].经济纵横，2001（11）：61-63.