改革开放以来粮食市场调控的演变及思考

周竹君 王娟

摘 要：实现更有效的市场调控，是市场化改革下保障国家粮食安全目标的关键，更是提高国家治理能力在粮食领域的体现。在简要回顾改革开放以来我国粮食调控的措施、方式及效果的基础上，分析了调控的目标演变及存在的问题，总结调控的特征，提出了提高粮食市场调控能力的思路建议，以确保我国粮食安全和市场稳定。

关键词：粮价波动 市场调控 粮食安全 粮食市场演变

粮食市场调控能力的强弱是影响国家粮食安全的重要因素。调控目标既要保护农民利益，防止谷贱伤农;又要保护消费者利益，避免谷贵伤民。回顾近四十年我国粮食市场波动情况，梳理粮食宏观调控目标与方式的演变及其效果，更充分地了解政府在开放市场中如何发挥作用，如何平衡推进粮食市场改革与保障粮食安全两者的关系，以期实现更有效的市场调控。

一、文献综述

粮食的市场失灵表现为供求或价格的异常波动。姜长云（2006）回顾了1978-2006年我国出现的六次粮食供求失衡，认为历次粮食供求失衡都与宏观经济周期波动、农业政策调整有密切关系[1]。有研究认为，国内应对粮价波动的经验主要在粮食供不应求阶段，而应对粮食供过于求的经验则较为不足，如温铁军（2001）在回顾粮食供求的六次波动中提出，改革开放后的四次供求波动基本上属于生产过剩型，其中三次集中发生在90年代[2]。而在粮食供大于求的情况下，制定粮食调控政策往往更注重产后调控，对粮食总量偏多的调控经验明显不足（鲁晓东，2007）[3]。

宏观调控主要是解决市场失灵问题。较多研究认为，粮食市场具有发散型蛛网波动趋势或不稳定均衡的自发波动趋势，靠市场机制的自发作用不能达到稳定均衡，必须借助政府调控。这对粮食价格干预奠定了重要的理论基础。现有文献从粮食调控目标、调控方式、调控工具、调控效果等角度进行了大量的研究，探讨和研究了粮食宏观调控的经验与不足。对于粮食宏观调控目标，多数学者（聂振邦，2009[4];程国强，2011[5]，等）认为，基本目标在于力求保持国内粮食供求基本平衡和粮价基本稳定，保护好种粮农民利益和生产积极性，维护市场稳定。也有研究认为，政策目标多元导致粮食宏观调控存在局限性。如，粮食增产和农民增收是两个不同的政策目标，农民增收问题应由其他综合性政策支持体系去实现。粮食宏观调控存在的问题还集中在过度调控效应、逆向调控、调控滞后，不能及时适应粮食形势、市场化形势发展等，导致调控政策的执行能力和保障能力出现下降的趋向（朱满德，2011）[6]。粮食市场内在的运行规律，将使国家为保持粮价稳定付出较大的调控成本（鲁晓东，2007）[3]。

对于粮食市场波动的阶段分期，研究者见仁见智，但达成共识的几次短期波动，如1993-94年、2003-04年、2007-08年，以其偶发性特征推动了粮食调控体系的完善。随着季节性和周期性因素的蛛网波动特征对粮价的影响逐渐弱化，政策目标与利益主体逐渐多元化，新常态下市场结构变化类似具有突发性的市场波动风险更需要防范。

二、粮食市场调控目标的演变

（一）调控重点演变

保障粮食市场稳定是历届政府宏观调控的重要目標。但在不同时期，粮食调控目标随着国内宏观经济全局的多重目标衍生发散，并与同期的粮食政策相适应。调控目标优先序的界定和应对措施，体现了调控思路的演变过程。

1985年，国内首次提出构建保证经济平稳发展的宏观调控体系。当时整个宏观调控手段建立在生产力不发达、物质基础相对薄弱、经济社会处于卖方市场的经济基础上，粮食市场也具有类似的特征。1993年正处于经济体制转轨时期，国内首次采取经济手段和行政手段并重的方式调控经济，同期实施了力度较大的“粮改”，即粮食市场“放开销区、保护产区”。粮价波动本是“粮改”后市场的正常反应，但由于对经济过热等宏观经济变化缺乏相应的预期和准备，尽管采取了专项储备等常规性调控手段，仍然弱化了调控效果。在放开市场不到一年的时间，购销体制重回“双轨制”，恢复并加强了粮食购销、价格和市场方面的控制和干预，通货膨胀及购销体制调整拉长了价格恢复合理区间的周期。这一时期通货膨胀具有“去货币化”特征，由此形成的实物储备思路成为平抑价格、稳定市场预期的重要调控手段，一定程度上起到了抵消贸易政策和国际价格传导对市场影响的作用。

90年代后期至2003年期间，由于粮食生产维持着较高水平，市场形势逐渐转为供过于求，减轻流通环节庞大的财政亏损补贴压力成为同期的粮改政策目标。流通体制实行“四分开一完善”改革，目标主要是解决“卖粮难”、国有粮食企业亏损挂账等问题。在供求关系总量较为宽松的情况下，粮食调控的市场化继续推进，包括扩大粮食退出保护价收购范围，完全放开八个主销区的粮食收购，在安徽、湖南、湖北、内蒙古、新疆等五个粮食主产区实行直补试点，为全国全面放开购销市场创造了条件（杜政、亢霞，2012）[7]。

2003-2007年是我国“入世”后全球化进程最快的时期，国内GDP保持两位数的高增长率，粮食生产成本刚性上升，经济开放下的市场风险对粮价调控带来压力和挑战。国务院先后制定《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》，调控目标转向确保粮食增产与农民增收、促进粮食综合生产能力保持基本稳定。这一时期，粮食收购市场全面放开，粮食流通引入竞争机制，激活了粮食产业多元主体的发展和粮食产业活力。与之相配套，2004年出台的《粮食流通管理条例》明确形成以分级粮食储备制度、粮食风险基金制度、粮食应急机制和临时性价格干预措施为基本框架的调控体系，调控手段包括托市收购、粮食储备、竞价销售、进出口调控等。其中，以最低收购价为主的托市政策明确仅在粮食主产区短缺的重点粮食品种供求关系发生重大变化时执行，价格干预措施仅当粮食价格显著上涨或者有可能显著上涨时实施。自稻谷、小麦启动托市收购后，为防范外部市场风险，玉米、大豆两大非口粮品种也被纳入托市收购。为应对随时可能出现的区域性市场波动，同期鼓励各地建立重点联系批发市场，实现资源合理配置。在这一阶段的后期，调控重点从促活力向保安全转变。

开放市场环境下粮食进口规模不断扩大，2009年我国成为粮食净进口国，2011年起稻谷、小麦、玉米三大谷物均呈净进口态势，进口增加是对需求增长与价格上涨的市场回应。根据消费需求趋势、经济社会发展阶段、可持续发展要求等基本国情，以及国际市场供给变化等形势，2013年末，中央确立了新形势下“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略和“谷物基本自给、口粮绝对安全”新粮食安全观。2014年以来的调控重点在于改革收储制度，减少对市场机制的扭曲。根据渐进改革原则，对非口粮和口粮分品种施策，玉米和大豆率先改革，从强调产量向产能安全转变。2016年《粮食行业“十三五”发展规划纲要》中明确，粮食宏观调控重点是坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，发挥市场调节作用，搞活粮食流通。这一时期，调控重点再次从保安全向促活力转变。

回顾上述调控重点的变化，在流通環节确保粮食卖得出是调控的核心，“卖得出”是价格稳定的前提，保护农民利益就是促进稳定，但在调控中并没有明确涉及增收。在实现这一目标上，降低流通环节成本、提高流通效率是保障粮食“卖得出”的关键。

（二）市场波动的影响因素

粮食市场从90年代至今经历了几次较为明显的波动。影响粮价的因素复杂，各因素在不同阶段的作用程度存在差异，有时是某一因素主导，有时是多种因素作用，或叠加产生交互作用，造成粮食市场的放大波动。

一是供求矛盾。粮食市场波动的本质因素是供求关系。20世纪90年代以前粮食市场波动较小，一方面是消费需求水平较低，另一方面是计划经济体制下的国内商品市场供需定价、定量的特征显著。90年代初放开销价后，消费需求迅速提升，供求主要矛盾从总量不足转为结构性短缺，在主销区尤为明显。1993年的市场波动即是由稻谷的产销缺口引起，发展为全国性的市场波动。敏感品种、敏感区域的供求失衡，在历次粮食市场波动中都起到了传导放大的作用。加之跨区域、长距离的流通效率限制，区域供求矛盾的问题进一步扩大。

二是货币因素。生产、储备和贸易均是影响供给的因素，在历次粮食波动中都起到一定作用，但其根本是受币值变化影响。在货币环境不稳定的情况下，货币替代供求关系成为影响粮价的决定性因素。粮食市场波动与国内宏观经济的波动具有一定的同步性。如1993年、2003年、2007年、2011年前后的粮价上涨均伴随较明显的宏观经济扩张和通货膨胀，其中，1993年是粮食增产、全国库存充足的时期，2007年也是粮食连续丰收、供求趋于平衡的市场环境。国际市场通过贸易、能源、金融等风险输入国内经济体系，成为影响国内粮食市场波动的敏感因素。

（三）粮食调控的几个特征

纵观历次市场波动，对粮食市场的调控始终有“一管就死、一放就乱”的顾虑。粮食市场调控的基本目标是要保障价格稳定。既要保护农民利益，防止谷贱伤农;又要保护消费者利益，避免谷贵伤民。但管住价格，未必能稳定价格。尤其影响粮价的因素日益增多且复杂化，消费市场范围之广，在市场能够自行调节的情况下，对价格的形成、变动进行直接干预将“牵一发而动全身”。在外部环境趋于复杂、市场不确定性增强的情况下，稳定市场价格、防范市场风险的难度加大。评价调控效果，要综合考虑调控目标、现实可调动资源及条件、调控手段与方式。

一是调控的有效程度取决于调控总量的水平。在竞争性的开放市场中，价格波动是一种常态，特别是与国际市场接轨后更是如此。随着国内粮食供求格局从总量不足转为结构性矛盾，市场主体及经济体量的扩增，开放格局的形成与流通总量的提高，粮食安全的内涵边界向外延展，调控难度也相应增大，过去被印证为有效的调控方式不能确保产生同样的效果。比如，在财政负担较重的情况下，采取价格干预面临着较高的市场交易费用，势必影响调控的有效性，使得市场作用驱动政策向调动市场资源倾斜。

二是调控的难度取决于外部因素的复杂性、调控手段与方式的适用性。每一时期的外部经济变化，都考验着粮食生产、流通与消费之间的有效平衡，也影响着粮食安全的静态效果与评价机制。不断提高的粮食市场开放程度也挑战着调控手段与方式的适用性。尤其是相对过去较为固定的调控价格，现在的调控对象呈多元化且动态性强，产业结构、市场结构也均发生较大变化。有限经验支撑的原有调控形式适用性受到挑战，新旧体制交替过程会面临调控方式的革故鼎新，必然要求调控形式发生转换和调整，过渡到以较低成本维护较高粮食保障水平的宏调体制或方法。比如，实物储备比货币更能有效应对的背景是通货膨胀下的“去货币化”。在历次应对粮食市场波动中，实物储备仅能在极特殊的短期情况下影响市场，更多则需要发挥市场主导作用。加入WTO以来，外部需求环境的不确定性通过各种方式传导到国内市场，增加了粮食供给体系的脆弱性。

三是调控受制于也将依赖现有稳定与平衡基础上的协同配套。目标多元化是调控的难点，也是调控的基本特征。自2003年起十余年内的政策目标是以增产为导向，粮食供求形势由总量短缺发展为供求阶段性、结构性问题，表现为供给能力没有跟上需求升级的速度。其中，既有品种与品质结构矛盾，如市场优质粮源偏少等;也有区域性结构矛盾，如主销区粮食自给率长期偏低，过于依赖主产区购销合作和进出口贸易。在现有稳定与平衡的基础上无法进一步提高效率，不仅无法解决上述结构性矛盾，更面临调节市场供求总量与干预微观经济运行之间的权衡。一方面，生产周期与社会经济发展周期不同步，在社会经济目标面临的约束条件互为矛盾的情况下，必须协同不同执行部门的调控节奏;另一方面，品种之间、区域之间的政策实施存在溢出效应，可能导致资源配置低效或无效。如改革玉米收储制度的同时调整大豆生产者补贴，需把握玉米和大豆的比价关系。因此，政策调控体现为渐进式的弹性过程，对目标的制定逐渐以区间值、相对值替代绝对目标值，调控受制于也依赖于储备吞吐、贸易、价格、加工与运费补贴等手段及信贷、环保、技术标准等协同配套。

其四，调控面临注重全局和重点突出之间的权衡。随着国内粮食自给能力和保障能力的提高，全国性的和长期性的缺粮问题越来越少，而局部区域突发性的缺粮成为越来越值得关注的问题。高度集中和多元化的粮食需求加剧了城镇化较快区域的供给压力，刚性需求压缩了相机调控的空间，调控的间接干预逐渐替代直接干预发挥作用。一方面，消费刚性的特征始终要求粮食供给保持在相对较高的水平，以满足应急需要和不确定的需求变化;另一方面，供求失衡在城镇化发展较快的大城市具有放大效应和叠加效应，这些都对粮食的流通安全和调控形成潜在的风险。若储备规模大，则财政负担加重;储备规模过小，则难以应对市场风险。实际的供给能力越来越强调区域运输、协作的有效性，但紧平衡下大宗商品的跨区域流动必然增加社会经济的发展成本。

三、粮食市场调控面临的问题

粮食市场调控在发挥作用的同时，也存在过度调控、调控滞后等不能及时适应粮食市场形势的問题。随着粮食市场供求和国内外环境形势发生根本性变化，市场调控能力的进一步提高受到制约。

一是目标多元导致的协调难。粮食安全地位越高，服务于这一战略地位的主体也越多。粮食问题涉及发改、农业、财政、进出口、工商等多部门的调控主体、具有决策权和执行权的企业主体，难免出现目标不一致，措施不协调的问题。比如，90年代初“保量”的任务由地方政府承担，却由于分省决策各自为政，造成了地区间粮食市场的割裂和封闭，加剧了沿海省份粮食市场的紧张。而国营粮食部门承担着政策性亏损，无力落实平抑市场的调控意图。2000-2003年粮食连续减产，每年依靠消耗库存填充供求缺口，但国有粮食企业库存量居高不下，与市场调控存在节奏不一致的问题。中央与地方分级储备的制度实行至今，粮源集中在中央、地方政府对粮食储备的调控能力下降等问题仍然存在。以现行收储制度的运行为例，政策性收购由粮食部门、中储粮、农发行三方负责，由于职责和分工不同，三方权责不对等，协调难度大。此外，粮食管理部门、国有银行、地方政府以及国有粮食企业均是粮食市场调控主体，权力与责任的分散，目标的不一致性，都不利于调控目标顺利实现。

二是目标冲突导致调控效率下降。多重目标的调控体系将降低政策的边际效应。2003年以前的政策包括保护农民利益、减轻财政负担、化解国有粮企巨额亏损、维持粮食供给和物价稳定等一系列目标，存在调控目标模糊的问题。在生产能力大幅提升的背景下，粮价政策仍然承载了保护农民利益、稳定粮食生产等多重目标。比如，托市收储政策以促进粮食生产、保护农民种粮积极性为目标，并不具有稳定市场的作用。当粮食整体形势处于供不应求时，粮食增产与保障农民收益的政策目标具有一致性，两者不存在冲突。但随着粮食供求形势转向总量供过于求、结构性供不应求，政策目标多元的冲突进而显现。流通环节“应收尽收”、“调得动、用得上”强调的是储备能力和储备体系的高效率，但在增产即增收的生产预期下，流通环节迅速形成巨量库存，且增产重“量”不重“质”，不仅造成无效增量挤占优质增量的市场空间，更难以发挥流通调节供求的作用。若要同时实现增产与增收的目标，政策调控增加的成本势必会输入到流通环节，加大下游环节调控难度。

三是市场实际走势与调控预期结果形成反差。调控手段随着粮食供求形势“松时放、紧时收”的刚性特征明显，平抑市场并非总是奏效。比如，90年代初“保量放价”政策的目的是为了保证有足够的商品粮，以供应城市居民生活所需和工业用粮。地方政府为了完成收购任务封锁市场甚至压低粮价的行为，加剧了市场价格上涨。1993年的粮价上涨中，静态管理的储备和贸易运行机制滞后于市场形势变化，调控主体不能灵活调控国内粮食市场。而行业的长期发展目标，更难以准确预判粮食市场发展的内在周期与时滞。比如，1996年初确定的生产目标“到2000年粮食总产量达到9800亿斤”在当年就顺利实现;2008年、2009年制定的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》，年限跨度均超过十年，后者提出的中长期目标“到2020年粮食生产能力达到11000亿斤以上”，仅用了2～3年便提前达成。一方面可能是调控加码促成了目标实现;另一方面，以历史经验为预判基准，低估了市场经济条件下存量与增量边际力量的变化，比如流通与生产的相互影响、政府储备与企业库存的相互影响。在玉米去库存调节中，深加工产能的迅速启动在较短的时间内激活了市场需求，去库存效果快于预期，但却可能出现“旱改水”后稻谷去库存难的引致效应。

四是市场失灵削弱了市场自身调节功能。在市场经济调节的体量日益扩大的情况下，市场本身能够自行消化一些不适当的干预，但在对市场波动容忍度较低的情况下启动调控，将延长或加剧市场波动。最低收购价政策的常年启动，不仅没有平抑快速上涨的生产成本，反而出现政策市效果。2012年起玉米拍卖粮出库难，出现产区运不出、销区有价无市的现象，华北产区的玉米向东北产区倒流，销区市场粮源进一步减少。此外，在常年“敞开收购”的影响下，定期定量成规模的储备轮换抬高了市场价格，既不能如实反映市场需求，也形成产业链下游用粮难的“梗阻”现象。托市储备转为调节储备并沉淀为长期储备，偏离了政策初衷。

总体来看，市场体系和市场功能不完善，将增加市场调控的难度。沿用行政干预思路，难以破解需求约束，完成高效的市场资源配置。如，国有粮企产权制度改革滞后，发挥流通主渠道功能不强;收储企业没有轮换经营权，不能根据市场变化适时轮换，往往错失最佳的市场轮换机会，储备效用大打折扣，等等。此外，对粮食主产区的利益补偿制度尚未建立，市场监测预警制度、监管制度也存在类似共性问题，没有发挥市场所需的高效调节作用。

四、提高粮食市场调控能力的思路

随着贸易全球化、系统性风险增加、宏观经济周期回归，未来粮食供应及波动可能更加频繁。粮食市场调控应建立在充分发挥市场机制的基础上，适应现代化经济体系高质量发展的需要，恪守市场经济合理边界，把转方式、调结构置于更为突出的位置，与产业政策、宏观经济政策协调配套，构建政府调控与市场调节相结合的调控体系，合力发挥粮食安全保障作用。

第一，强化预期管理，建立相应的预期管理手段。市场调控的核心目标在于平衡供求关系。粮食紧平衡未必是未来发展的趋势，但却是宏观调控的长期目标，因此短期性与不稳定性特征长期存在。针对粮价下跌、去库存、全社会粮食需求峰值即将到来等情境，要把提高稳定性和保障能力放在市场调控的突出位置。将短期调控措施与长期调控体系的目标相互衔接，区别管理长期与短期、存量与增量、总体安全与相对安全、口粮与非口粮等目标差异，谨慎研判市场波动的类型，避免调控成为市场波动的诱因，注重粮食产业整体效益和长效机制。注重信息预警与公开服务，尽可能多采取公开操作的方式。充分发挥公开竞价交易对粮食市场的调控作用，完善粮食应急网络体系，增强对市场的引导性。

第二，结构性调整应区别于即时性的调控政策。宏观环境的大体稳定，有赖于以财政与货币政策、产业政策、区域政策、投资政策的协调配合，也是保持政策定力的基本要求。针对粮食调控界定范围泛化的问题，有必要将为了适应经济发展阶段变化而进行的结构性调整与学界规范认知的调控相区别。如，历次粮食流通体制改革属于结构性变革，通过与之相适应的调控转向，缓解了流通体制机制的矛盾;放管服改革中，微观事项的干预减少为提高调控效率有直接的作用。作为调控体系的一部分，即时性的调控政策与产业政策、财政货币政策的区别在于其具有时效性、灵活性和可控性。通过加强不同管理环节的协同性，减少调控目标的内生冲突，有助于发挥调控的相机性，为未来宏观政策预留空间，增强政策的可持续性。如，市场机制的功能由价格政策承担，保障农民收益由补贴政策承担。将最低收购价政策作为相机性政策，配合轮作休耕等弹性的调控工具，减轻路径依赖效应。

第三，加快需求管理向供给管理转变，从市场干预向市场引导、市场监管转变。管理部门转变职能，减少不合理的微观干预，有助于促进调控效率的提升。现阶段调控解决的主要是区域性、结构性问题。针对供给侧结构性矛盾，从以下方面优化整合职能配置，加强系统性和协同性。一是生产环节加强产能安全。完善产区利益补偿机制，测算合理的农业支持保护水平，完善生产者补贴政策，提高小农生产者应对市场风险的能力。深化粮食产销合作，鼓励粮食企业与种粮农民形成紧密的利益共同体，发展长期稳定的产销合作关系，提高小农户与现代农业有机衔接的程度。二是储备环节加强流通安全。明确界定中央和地方在粮食储备调节、行业监管等方面的分工与协作，统筹区分中央与地方、产区与销区的职责定位。合理安排粮食储备品种与规模，提升成品粮应急供应能力。完善各级储备粮吞吐调节机制，建立与消费需求相适应的地方储备体制和轮换方式。强化贫困地区、边远山区、休耕轮作试点地区等缺粮地区的粮源筹措、供应和价格易波动地区的应急预案。三是建立协调机制，处理好政府与市场的关系。深化国有粮食企业改革，激发企业市场活力。协调财政扶持、税费优惠、信贷支持等政策，降低粮食流通环节成本，引导产业链上的关键主体提高要素配置效率，改变对消费价格的配置影响。加强市场粮情监测预警预报，跟踪评估粮食价格政策、补贴政策对市场主体产生的行为影响，增强对市场变化的预判，提高调整的主动性。

五、小结

重新审视我国的粮食调控体系，需立足全局，适应阶段性特征和经济形势变化。随着粮食产业融合、产业延伸带来的边界扩展，宏观调控政策目标难以相互兼顾。平衡不同主体的利益诉求，合理界定调控范围的难度较大。实现多维度的政策目标，必然要求政府宏观调控手段由单一向多元化发展，从配套措施入手，强化粮食调控与其他宏观调控政策工具配合，创新完善粮食宏观调控。其中，加快改进完善与市场经济原则兼容的宏观调控架构，是政府管理部门切实转变职能的重要切入点。只有培育市场主体形成相对稳定的预期，才能适应粮食转型发展的新形势，提升产业竞争力和社会生产力，确保国家粮食安全和市场稳定。

参考文献：

[1]姜長云.改革开放以来我国历次粮食供求失衡的回顾与启示[J].中国农村观察，2006（2）.

[2]温铁军.中国50年来6次粮食供求波动分析[J].山东省农业管理干部学院学报，2001（2）.

[3]鲁晓东.2007年中国粮食形势与宏观调控政策取向[J].调研世界，2007（2）.

[4]聂振邦.加强粮食宏观调控 保障国家粮食安全[J].宏观经济管理，2009（3）.

[5]程国强.粮价波动与调控政策取向[J].农村工作通讯，2011（8）.

[6]朱满德.中国粮食宏观调控的成效和问题及改革建议[J].农业现代化研究，2011，32（4）.

[7]杜政，亢霞.我国粮食宏观调控政策变迁回顾与经验启示[J].粮食问题研究，2012（3）.

（周竹君、王娟，中国粮食研究培训中心）