完善我国失信联合惩戒机制的思路及对策

摘 要：我国提出建立失信联合惩戒机制，以解决失信中的信息不对称和机会成本低的问题。但因联合惩戒主要限于政府内部为主，机制在实际运行中存在信息覆盖面太窄、惩戒力度不够，加之组织机构不健全、程序不规范等问题，导致惩戒效果有限。因此，应建立广义的联合惩戒机制，从信用信息到惩戒主体，再到惩戒措施的全方位联合，还要加强制度、组织和流程的创新，进一步完善失信联合惩戒机制，提高其运行效果，为诚信社会的构建提供制度保障。

关键词：信息 信用体系 失信行为 联合惩戒机制

改革开放以来，伴随着我国经济快速发展的同时，各种信用缺失的现象也日益显现，并日趋严重，逐渐演变成为制约我国市场经济健康发展的瓶颈之一，引起了党和政府的高度重视。为此，国家出台了系列文件，采取了多项举措，大力构建信用体系，弘扬守信激励、失信惩戒的契约精神，旨在构建以诚信为核心价值观的市场经济新秩序。但依笔者的观察和亲身体验，我国社会经济生活中信用缺失的现象依然严重，因此，当务之急是要建立起完善的失信惩戒机制。

一、我国失信惩戒机制的建设情况分析

2016年，国务院明确提出要构建由政府、社会共同参与的跨地区、跨部门、跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒机制，促进市场主体依法诚信经营，维护市场正常秩序，营造诚信社会环境[1]，此文件明确了我国失信惩戒机制的特性，即守信联合激励、失信联合惩戒。目前，失信联合惩戒机制建设进展情况如下。

（一）建立了失信联合惩戒的组织机构和工作机制

为建设我国的社会信用体系，早在2007年，国家就设立了“社会信用体系建设部际联席会议”制度，联席会议是我国社会信用体系建设的组织领导机构，由35个部委作为成员共同组成，国家发改委和央行为牵头单位，国家发改委主任和央行行长为召集人，负责召集和主持联席会议。召集人根据国务院关于社会信用体系建设指示精神，或为贯彻落实国务院有关社会信用体系建设的方针政策，或为解决社会信用体系建设中的突出问题而拟订联席会议议题，通过联席会议对相关议题达成共识，形成决议，并分发给各成员单位予以落实，同时上报国务院。联席会议也听取成员单位关于本系统内社会信用体系建设进展情况及联席会议决议的落实情况的汇报，具有监督和协调的作用。

（二）建成了全国信用信息共享平台

解决失信问题，首要前提是信息问题。但长期以来，我国信息化建设中存在各自为政、条块分割的情况，信用信息比较分散，难以公开、难以共享。为此，国务院责成国家发改委牵头负责建设“全国信用信息共享平台”，着力解决信用体系建设中的这一突出问题。该平台由国家信息中心承建，2015年年底初步建成并实现上线运行，实现各部门和地方信用信息归集、共享、应用，为联合激励、联合惩戒提供有效技术支撑，提升跨部門、跨地区信用协同监管与服务水平[2]。同期“信用中国”网站于2015年6月建成并开通，该网站将政策法规、信息公示、联合惩戒、信用研究等信息进行集中展示，便于公众“一站式”查询。

（三）统一了社会信用代码

统一信用代码改革前，我国一个法人或组织机构往往有多个代码，一个代码只能在一个部门内部使用，不同部门之间难以协调，行政办事效率低，社会成本高，最为关键的是分散在不同部门之间的信息难以归集和共享，不利于社会信用体系的建设。2015年，国家提出了建设统一的社会信用代码制度的改革方案，统一的社会信用代码由18位数字组成，具有唯一性、兼容性、稳定性、全覆盖性和协调性五大特点，相当于法人和其他组织的“身份证号”。统一社会信用代码的推行和使用，可以将分散在各地区、各部门、各领域的信用记录归集整合到当事主体的名下，形成完整统一的市场主体信用档案，政府部门、社会公众通过代码可以有效识别主体身份，并对信息进行关联比对分析，为褒扬诚信、惩戒失信创造了条件[3]。

（四）出台了系列联合奖惩的制度

2014年以来，我国相关部门出台了一系列联合惩戒的文件，包括《关于印发〈“构建诚信、惩戒失信”合作备忘录〉的通知》《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》《关于做好〈关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见〉贯彻落实工作的通知》等，对联合激励惩戒对象的认定、信息共享、联合奖惩清单、失信修复、黑名单退出和保护等做出了具体规定，为联合惩戒提供了执法依据。

（五）制定了联合惩戒的工作程序

根据《关于做好〈关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见〉贯彻落实工作的通知》的规定，由联席会议成员负责制定本系统统一的红黑名单认定标准，由本系统内县级以上相关主管部门具体执行，依照本系统制定的标准认定红黑名单，并归集至全国信用信息共享平台，同时推送至本部门门户网站和信用中国网站向社会进行公示，全国其它地区和部门的联络员负责在全国信用信息共享平台和“信用中国”网站下载各相关部门推送的黑红名单，在本系统内及时共享，组织本系统有关部门对相关主体实施激励和惩戒，统计信用联合奖惩的成效[4]，由此实现跨部门协同监管和联动，充分发挥政府和市场的共同作用，在全社会形成“一处失信，处处受限”的约束机制[5]。

二、我国失信联合惩戒机制存在的问题分析

经过多年建设，我国失信联合惩戒机制的社会影响力日益扩大，对抑制失信、激励诚信发挥了明显的导向性作用。但从现实情况来看，我国信用缺失现象仍然突出，说明我国失信联合惩戒机制尚有不完善之处，现分析归纳如下。

（一）组织机构不健全

目前失信惩戒机制的组织领导机构是部级联席会议，它是一个非常设的组织机构，在必要时由发改委和人民银行负责召集成员开会，或根据联席会议成员单位的提议召开，落实信用体系建设工作，解决信用体系建设中的突出问题，而休会期间并无一家常设机构来处理日常生活中发生的失信问题，而是由各部门、各地区相关单位来认定和处理。由于法律或相关制度并未赋予各行政单位相应的解决失信问题的职责和权利，有些政府部门反而认为此举还会增加他们的工作量，是一种出力不讨好的事情，因此，在实际工作中，面对出现的失信问题，缺乏主动解决问题的动力，甚至出现互相推诿的情况。如南京熊女士遭遇退卡难事件[6]，在处理纠纷时南京市商务部门和市场监管部门都说不属于自己的管理权限，互信有推诿之嫌，而卫生部门虽未推诿，但也只是按照自己的职责将此事作为医疗卫生事件进行检查，并未按照信用事件来处理。所以，最终该美发店并未受到任何失信方面的处罚，这恐怕就是现实中失信频发的重要原因之一吧。

（二）信息的覆盖面太窄

目前，从我国失信联合惩戒机制的信息采集情况来看，信息的来源主要是政府部门的政务信息和公用事业单位的缴费信息，以及金融机构的信贷信息，失信信息主要包括行政处罚信息、行政收缴信息、失信被执行信息、金融机构负债信息，以及非金融机构负债信息（主要是对公用事业单位的负债信息）。而现实社会、经济生活中各领域都可能发生失信行为，如大学生考试作弊、科研人员学术舞弊、公共交通逃票、制假贩假、互联网诈骗、电信诈骗、婚姻诈骗及民间的其他各种失信行为等，显然这些失信信息没有有效纳入当前联合征信平台的采集范围，就如电话骚扰现象，因为没有受到行政单位或司法机构的处罚，按照现行失信认定方面的规定，就不属于失信要采集的对象。因此，我国对失信信息的采集还很不全面，信息的覆盖面太窄，大量失信者得以轻易逃过惩戒，一定程度上助长了失信的发生。

（三）信息的采集手段落后

在互联网时代，人们的日常生活和交往越来越多的依靠网络来进行，互联网留下了大量的人际交往的行为信息，这些信息可记录、可复制、可加工、可保存、可流通，但需要使用更为先进的技术，如大数据、区块链、云计算等来提供支持。而从对各部门、各地方政府公务系统的功能研究来看，除了少数地方政府的政务平台采用了大数据技术外，大部分部门和地方政府的政务平台还是采用传统的手工填报的方式进行采集，在互联网和移动互联网广泛应用的今天，此种信息采集方式已经明显落后，难以采集更全面、更详细的信息。

（四）信息的共享和应用不够

目前，信用信息的共享主要体现在政府部门内部，各政府部门通过电子政务平台连接全国信用信息共享平台，实现跨部门之间的信息共享。此外，少量社会机构与全国信息共享平台签订了共享协议，但还有大量的包括金融机构、征信机构、行业协会、商会等在内的社会组织还没有实现与平台信息的共享。在信息披露方面，只有比较严重的失信行为才会被推送至全国信用信息共享平台和信用中国网站，对社会公开公示。但由于宣传力度不够，除了少量专业机构和人员外，很少有人知道和了解这两个平台的功能和使用情况。同时，平台还存在失信信息不全、信用信息更新不及时等问题，如因“割韭菜”事件而失信于投资者的赵薇在信息平台中就查不到。至于信用信息的应用，目前，主要集中在信用信息公示、信用信息查询、信用记录报告上，而信用评分、信用评级的应用还十分有限，而风险预警、信贷、婚恋、求职、租赁、营销等众多场景却急需大量特色征信产品，但目前有限的信用产品却难以满足前述需求，因为目前还缺乏适量的能够提供多样化、高质量信用产品的社会征信机构。

（五）惩戒的程序不完善

有关失信联合惩戒的程序并无专门的法规对此进行详细规定，只是散见于几个文件当中，且规定比较笼统，如《关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的若干意见》第二部分规定：对关系到人民群众切身利益、经济健康发展和社会和谐稳定的重点领域，各级政府、各相关部门应率先推进在行政管理事项中使用相关市场主体的信用记录和信用报告[7]。从语气上看此项规定属于建议性质，并非必须要执行的规定;从内容上看则涉及重点领域方可纳入惩戒工作程序。可见，该项规定的法律效力和应用宽度均不够，而且没有涉及惩戒程序的细节性规定。因此，实际工作中很多部门并没有将查询管理相对人的信用记录作为行政管理工作流程的必要环节，在行政工作流程中也并未将信用的应用嵌入工作流程中。而且文件大都只对失信惩戒环节进行了规定，而对失信的认定环节却没有规定，导致很多失信行为没法认定，更谈不上惩戒了。如2019年五一期间发生于河南的骚扰电话事件[8]，骚扰电话的受害者在河南，而骚扰电话源在其他地区，河南省通信管理局说超出了自己管辖权，只能将此事反映给工信部，工信部回复要整治，但失信由谁认定至今成迷，所以骚扰电话至今仍打个不停，失信者仍逍遥法外，得不到应有的惩戒。

（六）懲戒的力度不够

对失信行为进行惩戒，使失信行为的成本远高于收益，方能起到震慑之效。但目前，我国对失信者的惩戒主要采取行政性、司法性惩戒为主，且惩戒标准低，力度不够。如赵薇事件，赵薇赚了几十亿，却只罚了70万数据来源：https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1629233888811504301，2019-03-28，根本不足以起到震慑效果，这也是资本市场失信频发的原因。反观外国，惩戒力度就很大，如美国政府对欺诈等失信行为要求三倍赔偿加罚金，外加其他民事和刑事处罚，甚至要求违法失信企业与政府主管部门签订诚信协议。在英国，对地铁逃票者予以加倍罚款，对逃税行为进行几倍甚至数十倍的重罚[9]。与外国相比，我国失信惩戒标准明显偏低，惩戒效果不佳。此外，我国对失信的惩戒以行政性、司法性惩戒为主，而与其它惩戒措施的联动不够，联合惩戒的面太窄，总的惩戒力度也很低。

三、完善我国失信联合惩戒机制的总体思路及对策

（一）完善我国失信联合惩戒机制的总体思路

从前述对我国失信惩戒机制建设情况的分析发现，实际上我国提出的失信惩戒机制是以政府为主导的失信联合惩戒机制，即通过政府各部门政务信息的联合与公开，以解决信息的不对称问题，针对失信行为则采取政府各相关部门联合惩戒的措施，提高失信者的成本。可见，我国失信联合惩戒机制总体上是在遵循经济学原理的基础上而设计的，方向是对的。但从惩戒机制的运行来看，其效果尚不尽如人意，说明惩戒机制确有诸多不完善之处，归结起来，主要的问题在于我国的失信联合惩戒机制中“联合”的内涵过窄，以政府的联合为主，属于狭义联合的范畴，对解决失信的两个根源的作用有限。

基于上述认识，本文提出完善我国失信联合惩戒机制的总体思路是：在现有的联合惩戒机制基础上，建设更加广泛意义上的联合惩戒机制，即包含信息联合、主体联合、措施联合在内的大联合。广义的信息联合既包括政府各部门之间信用信息的联合，也包括政府征信信息与市场机构征信信息、行业组织征信信息的联合，其初衷就是要打破政府、市场、行业间的信息垄断，将政府部门、市场机构、行业协会形成的各类征信信息标准化、格式化，建立统一的信息采集、管理和应用平台，促进形成完整、全面、准确的联合征信系统，实现信用信息的共建、共享，让失信者无处遁形;广义的惩戒主体的联合既包括政府部门之间的联合，也包括政府部门与企事业单位和社会大众的联合，意在充分发挥政府、市场、行业、媒体、社会公众各方的协同作用，让失信者受到广泛的社会监督和惩戒;广义的惩戒措施联合则为包括行政性、司法性、市场性、行业性、社会性惩戒在内的大联合，真正实现让失信者“一处失信、处处受限”，切实加大惩戒的力度。

（二）完善我国失信联合惩戒机制的具体对策

1.组建专门的信用管理机构。基于目前我国信用管理组织不健全的现实，政府应当组建专门的信用管理机构，由信用管理机构具体负责社会信用的管理工作，明确其职责和权限，并与其他政府部门签署联合工作备忘录。在具体的信用管理工作当中，信用管理机构与发生失信行为的行政管理归属部门一道开展工作，从失信行为的认定、推送、发布、联合惩戒到反馈全程协同工作，实现全流程闭环式管理。只不过行政管理归属部门负责本部门职权范围内的工作，而将信用管理工作交由信用管理机构，二者即协同，又分工。如南京熊女士退卡事件[6]，当接到熊女士的投诉后，商务部门（假定本案中案情的行政管理归属机构是商务部门）应当通知信用管理机构一道出现场，商务部门根据相关规定解决商务纠纷，信用管理人员则对案情中美容店的做法进行认定，一旦认定属于失信行为，则由信用管理部门进行信息采集，并做好后续各环节的工作，从而避免出现案例中存在的失信行为无法认定、相互推诿、惩戒落实不到位、信息反馈不及时等问题，真正做到失信行为发生一起、抓住一起、惩戒一起，让失信者无立足之土壤。

2.扩大信用信息的覆盖范围。扩大信息的覆盖范围有两条途径可供选择，一条途径是在现有的政府信用信息采集基础上，加大投入力度，提升信息采集的技术手段，利用大数据等高新技术来扩大信息采集的范围，此途径需要大量的政府资金投入，且政府一家独大，并不符合征信发展的趋势;另一条途径是加强政府信息库与其他组织机构的信息库的对接，实现信息在更大范围的共享，此途径更加符合征信业市场化发展的趋势，是比较可行的路径。基于目前的现实，主要由全国信用信息共享平台与百行征信、互联网金融信用信息平台、央行征信中心及相关行业信用信息平台实现信息对接和共享，此举可以更好地发挥社会力量，尤其是互联网征信机构的力量，让更多机构参与到社会信用机制的建设中来，可以更加快捷的扩大信用信息的覆盖范围。

3.推进社会信用机构的发展。针对信用信息应用不够的现实，应当通过适度发展社会信用机构来解决。信用信息的应用是通过开发各类信用产品来实现的，信用产品属于商品的范畴，如果由政府来经营，政府就会既当运动员，又当裁判员，难以保证信用产品交易的公平性，显然政府经营不符合市场经济规律，而应当通过发展社会信用机构来经营。发展市场化信用机构，当前政府应当做好以下几个方面的工作：一是适度放宽市场化机构的准入条件，在加强监管的情况下，允许一定数量的社会机构进入征信市场，确保征信业有序、健康发展;二是推动征信数据标准化建设，以利于不同社会征信机构采用统一的标准采集、加工和处理信用信息，促进信息的流动和共享;三是积极为社会信用机构提供政府部门掌握的公共信用信息，丰富社会信用机构的数据内容，有利于开发更加多样化的产品，也有利于提高信用服务的质量;四是推动出台有关信息保护的法律法规，加强对个人隐私和商业机密的保护，就信息采集和应用的范围、条件等做出具体的规定，明确各方权利和义务，确保征信机构合法、合规运作。

4.优化失信联合惩戒的工作流程。一是从制度层面改进对失信惩戒工作流程的规定，在登记注册、行政审批、政策优惠、政府招标等行政工作业务流程中，将信用的应用由目前的原则性嵌入规定改为强制性嵌入规定，避免具体工作中出现执行不到位或不统一的情况。二是从技术层面加强对失信联合惩戒工作流程的改造和优化，利用信息化技术对原有系统进行升级改造，比如可以在相关行政登记、审批等表格中增加“信用信息”栏，并在该栏目中内嵌查询系统，采用技术手段便利工作人员的查询，在技术层面落实信用的有效嵌入，避免当前失信联合惩戒工作当中出现的主观随意性现象。在此基础上向其他企事业单位和社会组织推广，使包括社会保障机构、教育机构、医疗机构、卫生机构、金融机构、交通机构、旅行机构、水电煤气、行业协会等企事业单位和社会组织在内的业务办理流程中也逐步嵌入信用信息查询栏目，扩大失信联合惩戒机制的应用范围，让失信者在任何时候、任何领域都无处遁形。

5.加大对失信者联合惩戒的力度。一是修改对失信者惩戒的行政和司法处罚的标准，提高失信者的违法违规成本。具体做法是建议按照失信者对被害人造成的损失程度的一定倍数，或者失信者因失信而获益的倍数进行处罚，让失信者感受到痛才能真正起到震慑作用，而不至于出现类似于赵薇案中的情况，对失信者的处罚不痛不痒，难以起到成效。二是扩大失信联合惩戒的范围，也就是要逐步推行广义的联合惩戒，廣义的联合惩戒实际上就是要综合发挥政府部门、行业组织、市场主体、社会征信机构、新闻媒体、社会公众的协同作用，各部门信息共享、联合惩戒，让失信者成为过街老鼠，一次失信被惩戒以后再也不敢失信了。

6.进一步完善失信修复机制。失信惩戒机制建设的目的不是为惩罚而惩罚，而是通过惩罚达到教育之目的，使失信者树立正确的价值观，最终达到无为而治的境界。因此，对于那些失信者应通过修复机制给予其改正错误的机会。失信修复机制包括联合惩戒措施的撤销和失信记录的删除，就前者而言，如果失信者在规定的期限内采取一定纠错行为、消除不良影响

的，如主动对受害人赔偿、提供社区服务、案例宣讲、做慈善公益等，应当给予一定的信用加分，当累计信用额度达到一定程度时可以不再作为联合惩戒的对象，各部门应当解除对其采取的惩戒措施;失信记录的删除指失信记录应当设定一定的期限，期限的长短应当根据失信的严重程度而设，期限届满即意味着失信已经修复，应当删除失信记录，而不能永久保存，不能让失信者背一辈子污点。

参考文献：

[1]中央人民政府网：http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/12/content_5081222.htm.

[2]信用中国.《中宏网喜迎十九大特别报道》之六：信用也是一种生产力[EB/OL].https：//www.creditchina.gov.cn/xinyongdongtai/201710/t20171017_58061.html，2017-10-17.

[3]新浪新闻.全国信用信息共享平台已归集信用信息超过165亿条[EB/OL].http：//k.sina.com.cn/article_1784473157_6a5ce64502000mbnd.html，2018-07-09/2019-08-20.

[4]国家发展改革委：https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201803/t20180308_962679.html.

[5]刘洪波，卢盛羽.失信联合惩戒机制与供给侧结构性改革的相关理论研究[J].征信，2019（02）：14-19.

[6]搜狐新闻.办卡可以退卡没门，职能部门还互相推诿：不归我管[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/332426430_369772，2019-08-08.

[7]李兴浩.关于推动社会诚信体系建设的建议[J].中国建设信息，2012（04）：31.

[8]河南一百度.“95”开头电话已被工信部盯上了！[EB/OL].https：//www.henan100.com/gov/2019/850625.shtml，2019-05-06/2019-08-20.

[9]史玉琼.关于建立失信惩戒机制的研究[J].征信，2018（09）：18-23.

（张安忠，郑州航空工业管理学院经济学院）