我国烟草专卖制度的缺陷与改革思路

2020-05-28陈拙陈贝璕

中国经贸导刊 2020年11期

陈拙陈贝璕

摘要：国烟草行业实行统一领导、垂直管理、专卖专营的国家垄断体制，烟草专卖制度的实施具有历史合理性。然而，中国经济体制正在发生深刻变化。市场经济的本质在于竞争，政府干预必须受到严格的限制。当前，烟草专卖制度已经明显体现出腐败、政企不分、地方保护主义、外烟进入困难等弊端，亟需改革，通过市场而非行政的力量来发展壮大烟草行业。贯彻反腐建设、推动法治完善、调整税收制度、参与国际竞争是烟草行业市场化的良药，亦是烟草专卖制度改革的方向。

关键词：烟草专卖制度改革竞争反腐反垄断法

一、引言

专卖（monopoly），意为垄断经营。我国运用公权力对一些高利润行业进行垄断由来已久。春秋时齐国宰相管仲提出“官山海”，国家尽收山林川泽之利，宋朝实行“禁榷”制度，进一步扩大专卖商品范围。所谓烟草专卖，即国家作为烟草公司唯一股东，通过限制、排除市场竞争的手段生产、销售、进出口烟草专卖品。实施烟草专卖制度客观上取得了增加国家财政收入、保护国内烟草行业、促进贫困地区经济发展与就业等成就。然而，任何制度都有其产生的历史背景，烟草专卖诞生于建国后经济落后、民族工业薄弱的特殊环境，具有历史必然性。但在经济腾飞、国企改革的今天，为什么对仍坚持烟草实行政企合一的严格管理？传统观点认为，烟草对人体健康有一定危害，又是社会必需品与高税商品，若政府不对企业全面干预，势必会损害消费者利益、影响国民经济安全。这样的辩解是缺少逻辑与说服力的：现行专卖制度并不是控烟的有效手段。公共场所禁烟等规定决不会导致烟民数量减少，因为香烟属于成瘾性产品，需求弹性本身较小，且民众选择吸食香烟时已将各种限制交易与行为的成本纳入考量。对于该群体而言，几乎所有的控烟政策都可以转化为交易成本，控烟政策越严厉，消费者仅会选择价格更为低廉的香烟、另选吸烟场所而不会放弃吸食。严苛的约束只会损害消费者利益，降低消费水平，并不导致控烟政策目的的实现。另外，政企合一使社会资源处于一种为特定集团保有的状态，对资源的浪费程度几乎取决于其道德水平以及相当有限的法律、纪律约束。事实上，社会资源的稀缺性决定了人们保有它的愿望，任何人都是约束条件下的自身利益最大化者。笔者非常赞成张五常教授的一个观点：“实行或维持管制和调控，常常仅仅是用来方便腐败。这并不是说政治家或官员从不把非金钱收入比如为社会工作放在心上。但是，真正鼓励诚实动机的制度性约束条件确实很稀少。”[1]

二、烟草专卖制度的缺陷——腐败、地方保护主义及其引发的限制竞争

1991年我国通过《烟草专卖法》的时候有71个国家实行烟草专卖制度[2]，目前只有中国和朝鲜仍在实行，这个情况值得我们思考。中国加入WTO近18年的时间里，各行各业都在积极与国际接轨，而烟草不仅没有融入国际烟草经济大循环，反而仍处于闭环市场中。烟草专卖制度被称为“计划经济的最后一座堡垒”，它天然导致了资金与资源的密集，企业主要领导集党务、政务、业务于一身，权力的高度集中实际扼制了内部监察制度运转，成为诱发腐败的制度因素。2016年中央巡视组对各地烟草系统驻京办事处进行巡视。据中央纪委监察部网站报道，黑龙江省烟草局驻京办位于北京一高档小区，不挂牌、无标识，4套住宅合计968平米，带有8个车位，一套办公，三套用于娱乐，接待官员。2019年，原云南省烟草专卖局党组书记、局长余云东因受贿罪、滥用职权罪、为亲友非法牟利罪被判处有期徒刑13年。法院查明，其受贿920余万元，为亲友非法牟利240余万元。同年，原国家烟草专卖局党组成员、副局长赵洪顺年因涉嫌“受贿数额特别巨大”被提起公诉。烟草行业的腐败现象充分说明了现行的烟草专营专卖制度存在着沦为个人牟利工具的风险。权力会破坏制度，腐败也能发展成为一种制度。日本经济学家青木昌彦指出：一种具体表现形式只有当参与人相信它时才能成为制度。在此意义上，成文法和政府规则如果没有人把它当回事就不构成制度。举例来说，政府根据某项法令禁止出口某些物品，但如果人们相信，贿赂海关官员可以绕开此项法令，那么，与其把这项法令当成制度，还不如把这项贿赂视为制度更合适。[3]

地方保护主义及其导致的竞争受限是烟草专营专卖制度的又一大“后遗症”，这与烟草行业的巨额利润刺激和烟叶税实施是密不可分的。地方政府税收返还的多少取决于当年地方“两税”（消费税和增值税）的增长情况。卷烟消费税和烟草行业的增值税在“两税”中占了较大比例，使它们成为决定地方政府实际可支配财力的重要因素。[4]烟叶税属于地方税种，征收对象为烟草公司，这天然地使地方政府与当地烟草公司形成利益共同体，地方保护主义也有了滋生的土壤。2011年，信阳市纪委出台的《公务接待费限额管理规定》要求：“公务接待不追求奢侈名贵，在本市范围内公务接待活动中，要抽河南烟、喝本地酒、吃信阳菜”，引发舆论关注。政府对烟草的依赖还表现在多地有指定的“公务烟”、“接待烟”（均为本地烟），对外解释多为杜绝奢靡、突出特色，实质上则为市场筑起高墙，进一步巩固当地烟草公司的市场支配地位，防止税收外流。烟草公司借此努力经营“回馈”政府，这天然会带来烟草公司与政府间的利益输送，产生腐败。不仅如此，烟农的市场主体地位会受到严重削弱。在一些重度依靠烟叶税的贫困地区，出现了强制农民种植烟草的行为。农民种植烟草的投入远高于一般农产品，出卖烟叶时还可能受到收購人员的压级压价，承受收购方转嫁的烟叶税。这激化了农民与烟草公司、基层政府的矛盾，不利于社会和谐稳定。附随地方保护主义带来的是限制竞争状态，各省间卷烟流通阻力大，外地香烟在纳税、价格、进货量等方面相较本地烟处于不利地位，一些质量低、价格高的卷烟在当地大行其道，侵害消费者利益。很多省市还以查处“假、私、非、超”卷烟为名，来阻碍外埠烟的流通。[5]这严重阻碍了全国统一开放性市场的形成，违背了政策透明性与公平性，不利于吸引外来投资，无疑会影响社会主义市场经济健康发展。

三、烟草专卖制度的改革逻辑

（一）全方位加大反腐败力度

烟草系统大量腐败现象销蚀着烟草专卖制度带来的就业、税收等红利，当前急需通过制约、监督权力防止公共权力的非公益性运用。腐败的基本表现是权力寻租，即政府不当的市场干预导致权力成为商品，寻求租值。反寻租的关键在于政府的适度干预，只有划清政府与市场的职能界限，才能利用规范的法律来制约权力寻租，将部分权力下放到市场。[6]反腐是一项系统工程，需要综合运用以下措施：1.改变烟草公司与烟草专卖局政企不分现状。烟草专卖局应主要承担行政管理职能，主管机关仍为工信部，烟草公司则承担生产经营职能，由国务院国有资产监督管理委员会负责。政企分家会带来较大规模的人事变动，可以借此重新分配权力，将高度集中的权力进行分割。2.完善分配制度。进一步推进财政支持与烟草公司效益挂钩、从业人员薪酬与工作成绩挂钩，激发烟草公司及其职工的积极性，杜绝“大锅饭”形式的福利体系，节省开支。3.竞争抑腐。限制政府对市场的干预力度，保障市场竞争对资源配置的决定性作用。这是市场主体“经济人”特点决定的：理性的市场参与者无需外在力量也会努力实现利益最大化，避免资源不合理配置带来的低效率与浪费。进一步打破区域市场壁垒，放开烟草生产和销售，加强省际竞争、南北竞争，通过优胜劣汰的法则提高我国烟草公司综合竞争力。4.法治抑腐。明确权力由法律赋予，增强有关国家机关执法能力、监督能力、司法能力;提高全民法治意识，鼓励社会成员对烟草系统贪腐行为进行举报揭发;依法处理贪腐人员，凸显违法犯罪成本，厘清内部处分与刑事处罚的区别;加强廉政建设，加强对干部的作风管理，提高廉洁意识。最后，政府官员作为公众利益的代理人，奉公守法得到的回报越低，为寻租者提供“权力服务”的供给量就越大。[7]在全方位大力度反腐的同时，还要确保官员的合理待遇，对廉洁守法、勤政有为者进行奖励。

（二）正确理解、继续完善《反垄断法》

对于烟草行业，相比于完全的自由竞争，一定程度的国家垄断与竞争相结合可能带来更大的社会效益，因为垄断经营者与交易相对方并不存在太大的议价空间，可以最大限度地节省交易成本并形成规模优势。垄断经营本身会带来制度成本，但在合理的产权安排下，可以有效地减少租值耗散。但垄断经营需要受到《反垄断法》制约，以明确自身边界，防止阻碍公平竞争、降低经济运行效率。我国《反垄断法》第七条规定：国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。该条明确了烟草专卖制度适用《反垄断法》的豁免条款，从立法上确立了国家垄断的合法性。然而，垄断必须适度并坚持公益性。若垄断阻碍了优胜劣汰的竞争机制，使资源的合理配置受阻，理性的人们一定会寻求其他的机制取而代之，而替代机制运行的成本则是租值耗散的反映。现阶段烟草行业不具备放弃国家垄断经营的条件和能力，但这绝不意味着烟草公司各项业务都具有垄断性，更不意味着烟草公司与行政管理部门的一切行为都属于《反垄断法》的豁免对象。有学者认为，中国烟草产业是典型的行政垄断行业，具有行业行政垄断与地区行政垄断的双重特征。[8]必须是服务于公益目的的垄断行为才能适用反垄断豁免准则，即符合推动行业与经济发展、促进资源有效配置、维护消费者利益的宗旨。地域型行政垄断、私利型行政垄断是我国法律所禁止的。[9]然而，我国《反垄断法》还存在漏洞与空白。该法第五十一条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接責任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”该条对行政垄断的处罚仅仅是由上级机关“责令改正”以及内部处分，反垄断执法机构只有建议权。而反垄断执法机构的“建议权”究竟是一种“权利”还是一种“权力”有待讨论。[10]即使这属于公权力，上级机关也可以不予采纳，实际上不当地给予了行政机关豁免权，排除了反垄断执法机构与反垄断委员会的管辖权。可见该条款责任机制的设计混乱而不严谨，对行政垄断的限制名存实亡。鉴于行政权力天然的膨胀倾向与行政垄断可能带来的危害，首先应当明确对烟草行业的豁免不等同于其处于《反垄断法》法外之地。在此基础上，还应当完善行政垄断的责任形式、赋予反垄断执法机构实权，对行政机关的处理不需要征求该机关的上级机关的意见，有异议则通过行政法规定的相关程序解决。最后，处理结果还应当及时向社会公开，接受各方监督。

（三）调整税收结构，破除地方保护主义

中国烟草行业贡献的巨额税收收入并不意味着它处于健康的发展状态。税利不分、政企不分严重阻碍着效率提高。对内行政垄断将烟草维持着较高的价格水平，对外严格限制外烟流入，而烟草需求弹性本身较小，三种因素综合作用使烟草公司可以轻松营利而不需要将太多的精力放在提升质量与生产效率上。财政分税制下的不适当措施是造成中国烟草产业竞争力低下的关键诱因。按照当前分税制原则，地方获得的税收包括烟叶税、增值税的25%、企业所得税、城市维护建设税与教育费附加，这必将诱发地方政府借助行政权力来分割地域市场的冲动。[11]地方政府通过征税获得稳定的收入，与烟草公司不可避免地形成利益共同体，烟草国家专卖有变为“地方专卖”之弊。从实际效果上来看，烟叶税基本没有达到提高烟叶质量与控烟的目的，反而损害了烟农的自主决策权、加重地方政府对烟草行业的依赖、违背税收中性原则。改良烟草专卖制度，应当调整税收返还的计算方法，可以考虑将烟叶税变为中央税，中央再根据地方的财政状况以转移支付的手段再分配以防地方直接“染指”。而返还的资金应当规定不能再用于扩大烟草生产，可以投入到降低香烟有害物质的科学研究、帮助烟农转产以及医疗、教育、社会救助等民生领域或者其他产业，鼓励地方政府寻找新的经济增长点。另一种解决方案是将烟叶税转嫁到消费税部分，这可以减少地方政府盲目推广烟草种植的倾向，直接缓解当前烟草生产相对过剩的局面，并使国家财政收入总量上得到保障。这种方案的前提是必须通过《价格法》、《消费者权益保护法》等相关配套法律法规将香烟零售价限制在合理的范围内，还要适当返还消费税以保障改革的渐进性。同时，香烟价格上涨必然带来更多的假冒与走私行为，市场监督管理部门执法成本也会增加。抵销上述成本的方法是进一步放开外烟的准入门槛，倒逼国内烟草公司更加关注自身产品的质量并考虑消费者对价格的接受能力，整体上保证消费者消费水平提升、消费选择面更广。无论采用何种方法，都应该逐步切断地方政府与本地烟草公司的利益往来，将经济职能与行政职能区分开来。政府仅充当烟草行业的监管人，承担打假缉私、制定标准规范等职能，而运营则由烟草公司负责，这有助于降低政企不分的制度成本，推动全国统一烟叶市场的形成。

（四）履行入世承诺，引入国际竞争

以竞争为核心的市场机制对于提升产品质量有着决定性作用。在市场经济的大背景下，竞争机制具有最为根本的社会资源分配功能，进而也具有显而易见的正当性。[12]无论怎么强调烟草的特殊性与重要性，其本质仍然是商品。是商品则必须要投入市场，参与竞争，受市场法则、交易习惯与法律法规制约。我国在加入WTO的谈判过程中，烟草行业的开放成为一个重大争议点。英美国家坚决反对中国政府对烟草制品进出口实行补贴、配额、许可证、特定招标等违反WTO纪律的贸易保护措施，并要求外国公司在中国建立自己的卷烟销售体系。中国政府做出了较为积极的回应与承诺，逐步削减非关税措施，采用更加透明的关税措施并降低关税税率。我国卷烟进口的税率已由2001年加入WTO之前的65%降至25%。2019年財政部发布《国务院关税税则委员会关于2019年进出口暂定税率等调整方案的通知》，再造烟草的进口税率由原来的57%降至40%，这有利于进一步降低混合型卷烟生产成本、改良卷烟质量。在外国烟草公司进入中国市场方面，中国也做出了必要让步。2005年，中国烟草总公司和世界第一大烟草公司菲利普莫里斯在北京签署合作协议。协议规定，在符合《烟草专卖法》有关规定的前提下，菲利普莫里斯公司的万宝路牌卷烟将在中烟公司下属工厂进行许可生产，并由中烟公司指定的下属公司进行全国销售。烟草行业的“引进来”有助于打破国内烟草公司垄断，促进其学习外国生产、管理、营销经验，提高生产效率、改善产品质量。当然，外烟进入中国市场仍然面临着巨大困难：在技术合作方面中国呈现出了越来越开放的态度，但在市场销售上，外国烟草公司仍不能建立独立的销售体系。然而不可否认的是，中国加入WTO并履行入世承诺必然会带来烟草专卖制度的松动与渐进改革，国际烟草巨头进入国内市场会带来更多的竞争与转机。

四、结语

市场已经证明，在控烟政策日趋严厉、原材料与人工成本普遍上涨的环境下，烟草行业仍能稳定地为国家财政带来其他行业望尘莫及的贡献：2016-2018年连续三年税利破万亿，2018年全年实现税利总额11556.2亿元，上缴国家财政总额10000.8亿元，远超国内任何产业。烟草专卖制度目前仍有重要的税收、就业、脱贫上的作用，不能取消。但它暴露出的巨大弊端意味着必须要通过循序渐进的方式坚定改革，否则终将会抵销带来的社会效益。改革方向上，“保证国家财政收入”实际上不应再是烟草行业改革的首要目标。相比于容易保障的财政收入，我们更应将改革的重点放在反腐廉政建设与加强市场竞争，打破政企不分、地方保护主义弊端，主动与外国烟草公司争夺市场。穷则变，变则通，通则久。中国烟草还需要进一步加大改革力度，正视自身成就与越来越大的局限性，否则必将落后于市场经济发展大势，陷入闭门造车、故步自封境地，由经济的助推手变为改革开放最大顽疾。

参考文献：

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[5]张峥.怎样斩断权力寻租链条[J].人民论坛，2017，（10）：46-47.

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