产城融合发展的逻辑起点、难点及建议

黄征学

产城融合是推动城镇化高质量发展的重要手段，是培育高质量发展增长极的重要抓手。佛山是我国重要的制造业城市，截止到2018年，全市拥有村级工业园1025个，面积约178.06平方公里;拥有24.51平方公里的国家级高新技术开发区1个;拥有禅城、南海、三水、高明沧江等4个省级经济技术开发区，总批准面积29.79平方公里。深入探讨佛山产城融合发展的逻辑起点，提出未来产城融合发展方向，加快打造优质生活圈，对促进我国大城市高质量发展具有重要借鉴意义。

一、产城融合的逻辑起点

近些年来，佛山加快探索“以产促城、以城兴产、产城融合”的新路子，推动产业发展与城市功能提升相互协调、共同提高，促进城市高质量发展、高品质生活。

（一）提升村级工业园的发展质量

20世纪80年代以来，“村村点火，户户冒烟”的发展模式，导致低效土地占用大量空间，佛山产业升级面临着双重尴尬：一方面，受空间发展的限制，许多有实力的企业纷纷向周边地区转移;另一方面，技术先进的企业难以找到合适的落脚地。除土地资源外，城市的品质不高，也限制了产业和人才的集聚。现有厂房中约有40%是低矮的破旧厂房，厂房和村庄相互交错，工业、商业、住宅、道路功能布局不合理。有的地方建了新房，不拆旧屋，旧屋区成了“移民村”，有的旧屋甚至成为“藏污纳垢”之地，给人口、计生、消防、治安等社会管理带来不便。2018年1月，佛山出台《佛山市人才发展体制机制改革实施意见》，从管理体制、人才引进、人才培育、人才评价激励服务保障等四方面提出吸引人才的23条措施，取得部分成效，但与粤港澳大湾区的深圳和广州相比，差距依然明显。智联大数据显示，粵港澳大湾区当前的人才净流入率为1.39%，处于人才净流入状态。其中，深圳、广州是区域内的人才流动中心，从外界流入大湾区的人才有40.39%进入深圳，31.42%进入广州，两城的人才流入量之和占大湾区流入总量的七成以上。为各类人才创造宜居宜业的生活环境和工作环境，也是佛山要正视和克服的短板。意识到城市品质与经济地位不匹配，2007年以来结合“三旧”改造，佛山开始开展城市升级、城市升值和村级工业园改造等系列提质升级行动，提升城市品质和功能。

（二）完善开发区功能

国家从1984年开始设立开发区以来，截止到2018年，国务院批准设立的开发区552家，其中经济技术开发区219家，高新技术产业开发区156家，海关特殊监管区域135家，边境或跨境经济合作区19家，其他类型开发区23家;省级人民政府批准设立的开发区共1991家。与江苏、浙江等东部沿海省份相比，广东设立开发区起步晚、数量少。2018年广东仅拥有国家级开发区6家，省级开发区102家。佛山与广东一样，开发区设立相对较晚，直到2006年才陆续设立禅城、南海、三水、高明等省级经济技术开发区。此时，禅城、南海等地可供开发的空间已不多，产城冲突比较大，“城市病”问题比较突出。同时，受制于地方政府财政实力，产业配套软硬件设施供给不足，教育、医疗、卫生、文化、交通、科技、休闲等城市功能设施供应不充分，影响产业和人口集聚。三水、高明等地的开发区发展空间较大的地区，产城分离较为严重，产依托不了城，城支撑不了产。为完善开发区功能，推动产城融合发展，实现以产促城、以城促产，提高开发区发展质量。佛山市从2012年开始深化开发区管理体制改革，探索产城融合发展模式，助推开发区转型升级。

（三）推动城市高质量发展

佛山市村镇经济活跃，村镇产业之间关联性不强，形成相对均衡分散、空间结构松散的外部空间组织模式。佛山下辖的禅城、南海、顺德、三水、高明5个区中，除禅城和南海的中心城区相距较近外，顺德、三水、高明3区的中心城区相距都比较远。如，三水、高明中心城区距禅城的距离均超过40公里，空间布局相对分散，组团城市的特征非常明显。同时，5区之间差异也比较大，南海和顺德不论是经济总量，还是人均GDP、居民可支配收入，均排在前列，三水和高明不论是经济总量、人口总规模，还是居民可支配收入，与南海和顺德的差距都比较大。5区之内，产业分布相对均衡，但各镇产业之间关联性不强，难以形成区域性品牌和影响力，难以通过产业链推动创新链、价值链、供应链协调联动。不过，以镇街为基本单元发展产业，早期极大调动了基层政府的积极性，促进产业快速发展，但由于缺乏全市范围内城市和产业布局的统筹谋划，限制产城深度融合。2012年以来，佛山市以“产城融合、以人为本”为发展理念，深入实施“强中心”战略，不断增强各组团中心城区承载力，进一步完善城市功能，加快推进广东金融高新区、中德工业服务区、佛山高新区等国家级、省级重大功能性平台建设，以城市升级引领转型发展和环境再造，用高品质的城市生活吸引高端要素聚集，推动“产城人”向“城产人”转变。

二、产城融合的难点

由于城市空间结构和产业结构调整尚需要时间，产城融合中还存在一些亟需解决的问题。

（一）空间结构失调

突出表现在建设用地占比高。2018年佛山市土地开发强度高达38.18%，超过国际上开发强度30%警戒线水平，高于珠三角16.80%的平均土地开发强度。其中，禅城区土地开发强度达到76%，南海区和顺德区的土地开发强度超过50%。大量开发建设挤占生态用地和农业用地，生态安全受到严峻挑战。建设用地中，工业用地总量约495平方公里，占建设用地的比例为34%。主要集中在南海、顺德两区，其中南海216.37平方公里，顺德136.39平方公里，两区合计占全市工业用地总量的71%。而国外大城市中心区工业用地一般不超过城市面积的10%。从趋势上看，国际化大都市工业用地面积占建设用地比例都在不断下降。

（二）产业结构不优

制造业是佛山经济发展的根与魂。在一代又一代勤劳务实的佛山人持之以恒推动下，基本建立了涵盖家电、家具、陶瓷、装备制造、金属加工等传统优势产业，培育出美的、碧桂园等“世界企业500强”，效果明显。但传统产业占规模以上工业增加值比重仍然偏高，先进制造业增加值占全市规模以上工业增加值的比重仍相对较低，高技术制造业增加值规模依然偏小，战略性新兴产业培育总体偏慢，与国内发达城市相比差距较大。数据显示，2018年东莞的高新技术企业数量达到了5798家，仅次于北上广深，位居二线城市之首。同期佛山达3949家，为东莞的68%。2019年11月，广东省制造业协会发布的《2019年广东制造业500强企业研究报告》显示，与2018年相比，广州、深圳、佛山的制造业前500强企业共计减少87家，而东莞增长36家，超越佛山，位居广东省第三。

（三）空间利用效率较低

佛山市产业用地分散、村级工业园占比高，空间利用效率低。据调查，佛山市用地斑块达22528个，其中园区1371个（省级及以上工业园17个，镇级工业园329个，村级工业园1025个），其余为零散用地。1025个村级工业园占地207.27平方公里，占全市工业用地的42%。但村级工业园主要发展五金、纺织、家具等传统制造业企业及仓储用地，企业规模普遍偏小，产业附加值低，土地产出率不高。2017年村级工业园内百万元纳税企业的纳税额仅24.28亿元，占佛山市百万纳税企业纳税额的10%。此外，单位土地面积GDP产出仅为东莞的81%。向村级工业园要创新空间、生态空间、品质空间刻不容缓。

（四）职住相对分离

在城市交通规划中，一般用过剩通勤指数衡量城市职住分离的严重程度。百度地图发布的《2018第四季度&年度中国城市活力研究报告》显示，全国100个主要城市中，沈阳、西安、重庆三个城市的过剩通勤指数位列前三，职住分离程度最严重。珠三角地区的中山、东莞和佛山三个城市过剩通勤指数排名相对靠后，职住均衡性总体较好，但国家级高新区中的“一区五园”和四个省级经济技术开发区职住分离程度较高。以三水工业园为例，只有51%的员工居住在园区内的职工宿舍或在周边租房，有33%的员工居住在三水西南城区和乐平镇中心城区，有16%的员工住在佛山市区，职住较为分离。职住分离不仅增加交通成本，而且耗时耗力。

三、深入推进产城融合发展的建议

未来，要从宏观、中观、微观三个维度，从结构优化、质量提升、品质提高、集约高效四个方面，继续深化产城融合发展。

（一）从粤港澳大湾区和广佛同城的宏觀维度，在更大区域范围内统筹谋划产城融合

抢抓大湾区“1小时生活圈”建设机遇，重点打通融入大湾区核心城市的重要战略通道，完善对外铁路通道，与湾区城市联合推动高铁规划建设。加快推进佛山对外联系的城际轨道建设，按时完成在建广佛环线（佛山西—广州南）项目建设，积极争取广佛环线（佛山西—广州北段）、广佛江珠等城际轨道的实施。同时，加大城市内部轨道交通建设。用内外交通网络的建设引领城市发展形态，在“一小时优质生活圈”范围内统筹谋划城市空间布局，加快构建碧环绕芯、城绿交融、城水交辉、产城协同的空间格局，推动产城在更高层面的融合。发挥广州南站—佛山三龙湾—荔湾海龙片区地处广佛同城发展核心区域的优势，紧紧把握“同城化”和“高质量”两大关键，进一步理顺管理体制，率先推动广佛在本区域内交通基础设施、生态景观等领域的“硬联通”以及制度、规则、政策等领域的“软联通”。积极对接广深港澳科创走廊建设，突出创新链、产业链、人才链、政策链、资金链深度融合，加强与港澳在科技、产业、旅游、医疗等方面的合作，实现广州南站—佛山三龙湾—荔湾海龙片区从“园区”型科创主轴向“综合城区”转变，加快培育广佛都市区高质量发展新的增长极，积极打造广佛同城化发展的标志区。坚持先易后难的原则，围绕现代产业体系、基础设施建设、生态环境保护、基本公共服务和体制机制创新等领域，强化衔接，科学谋划产业和城市发展，不断提升城市功能，推动荔湾—南海—白云、花都—三水、番禺—顺德—南沙三大地区同城化发展，建设功能性城区。

（二）从城市“强功能”的中观维度，在全市范围内协同推进产城融合

紧紧围绕“国家新型工业化产业示范基地”和“国家创新型城市”的定位，依托国家级高新技术开发区和三龙湾等功能性平台，以主导产业和战略性新兴产业发展的需求为导向，重点吸引新材料、新能源、节能环保、生物医药、电子信息和先进制造等领域的高端要素集聚，联合科研院所实施一批核心关键技术攻关，开展重点产业基础性、前沿性技术研发与应用示范项目，抢占产业“智高点”，打好产业基础高级化和产业链现代化的攻坚战，强化城市创新功能和创新成果转化功能。坚持“三专三不变”的原则及“市统筹、区建设、共分享”的体制，搭建三龙湾创新发展平台，统筹规划三龙湾生产、生活、生态空间，合理调配生产和生活用地的比例，以自然本底为依托构建生态绿芯、组团公园和生态廊道的多层次、系统化生态格局，推动形成“一芯、一环、两核、八轴、多节点”的空间结构，用生态环境的改善、生活品质的提高吸引创新要素集聚，积极打造高质量发展的动力源。依托联通里水、大沥、桂城、陈村、北滘、乐从、勒流、南庄、罗村、狮山、乐平11个经济最活跃、最发达的镇和街道办事处以及串联起南海、禅城、顺德、三水4个区的“一环创新圈”，以南海三水产业合作区、广东金融高新区、青年湖电子信息产业园和临空经济区等创新平台，培育带动周边具有潜力的多个创新节点，形成“1+5+N”的创新体系，促进中心城区与周边地区高质量的协调发展。积极推动“1+5+N”创新体系错位发展，不断创新镇（街道）和园区融合发展体制机制，完善创新平台休闲、娱乐、服务、文化等方面的功能，在全市范围内统筹推进产城高质量融合发展，不断提升产业和城市发展质量。在“1+5+N”创新平台范围内，积极引进培育国家技术转移示范机构，推动与港澳地区的产学研、科技金融、科技成果转化等领域的全面合作，引导广州、深圳、中国香港、中国澳门各类科研技术成果在佛山转化。探索“离岸孵化”新模式，支持企业主动对接海外创新资源，建立与国外创新资源长效合作机制。健全知识产权保护中心，建立“政府、企业、协会、专利联盟、运营中心、研发机构协同合作”的工作体系，协同推进成果保护与转化。

（三）从各类产业发展功能性平台的微观维度，在产业园区范围内协调促进产城融合

以村级工业园区改造为契机，探索“园镇融合”“产城融合”及“政经分离”的制度安排，推动村级工业园基础设施与市政基础设施互联互通，促进城市建设与产业发展相融合。同时，优化“三生”空间结构，植入新兴产业，完善国际化营商环境，打造高品位居住社区，建设生态化绿色园区，积极建设创新型、国际化、幸福乐居的生态品质新城。以350平方公里产业发展保护区为重点，合理设定352个产业发展保护区各类用地比重及投资开发强度，在优化用地结构的同时，提高土地资源集约节约利用效率。根据各类高新区和经济技术开发区发展的具体情况，探讨“园镇融合”和“产城融合”新模式，鼓励靠近镇区或城区的园区尽量利用现有资源，节省城市建设成本，在合理区域范围实现职住平衡;对于远离镇区或城区的园区，在科学划分功能区的基础上，加快补齐城市功能短板，吸引园区人员就地、就近居住。同时，创新园区管理体制机制，赋予园区更多社会管理、公共服务等职能，让在园区居住的人员能享受便捷高效的公共服务。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，统筹谋划全市的生态空间，在亲近自然中建设宜居城市空间，突出“山、水、城”的景观格局，提高绿地比重，强化水系沟通，优化生态系统，实现人与自然、产业和城市和谐共生。

（作者单位：中国宏观经济研究院国地所）