从今年一季度涨势看，我国蔬菜价格调控需加强 四大能力建设

卞靖

2020年一季度，受季節性周期上涨和冲击性影响，蔬菜价格处于历史高位。实事上，近年来我国蔬菜价格大幅波动特征越发明显，造成社会总体福利损失。究其根源，主要是由小生产与大市场、集中生产与远程消费、供求全年总体平衡与短期区域性失衡等三大矛盾造成的。应借此次机会，进一步提升蔬菜的生产能力、流通能力、储存能力和监管能力，完善重要蔬菜价格调控机制，降低和消除非市场因素引起的价格大幅波动，保障相关各方利益。

一、一季度蔬菜价格创近年新高

农业农村部数据显示，2月份全国28种蔬菜的平均批发价达到5.71元/公斤，同比上涨17.2%，连续2个月处于5元/公斤以上，为该数据公布以来的最高水平。预计3月会所有下降，但仍处高位（见图1）。

造成一季度蔬菜价格大幅上涨的原因主要有两个。一是季节性周期上涨推动。近年来，我国蔬菜价格呈现明显的“双峰双谷型”季节性周期波动特征。从每年11月开始，菜价进入上涨周期，并于第二年2—3月达到峰值。之后随着收获期的到来，菜价逐步回落，并于6月到达最低点。7月中旬到8月中旬是一年中最热的三伏天气，也是台风、暴雨等极端天气易发多发期，菜价进入小幅上涨周期，之后随着收获期的到来再次回落，直至11月份进入新一轮上涨通道。二是疫情影响形成冲击性价格上涨。由于春节以来生产和流通受到疫情影响，蔬菜供给出现阶段性、区域性短缺，加之居民对蔬菜粮油等生活品集中采购囤积，进一步扩大了需求，从而造成蔬菜短期供不应求，推动价格快速上涨。预计随着复产复工进度加快、气温回升利于蔬菜生长、交通物流逐步畅通等各种因素综合作用，菜价有望从3月开始小幅下降，并在二季度降至4元/公斤的水平。

二、蔬菜价格大幅波动的根源分析

虽然今年一季度菜价大幅上涨有疫情的冲击性影响，但从监测数据看，2016年以来菜价波动的频率和幅度明显增强，“菜价过高消费不起”和“菜价过低烂在地里”的现象频繁交替出现，严重损害了生产者和消费者利益。究其根源，主要有三个方面。

一是小生产与大市场之间的矛盾持续深化。随着市场化程度不断加深，以及生产、储存和交通运输等基础设施的快速发展，我国已形成全国性农产品大市场。与之形成鲜明对比的是，蔬菜生产仍处于主体规模较小、组织化程度较低的模式。生产者难以及时获取市场信息，讨价还价能力偏弱，容易盲目根据上一年或上一季的菜价跟风种植，增大了供求失衡的可能性。同时，蔬菜的金融属性明显上升，成为游资囤积居奇、进行炒作的重要品种，加剧了菜价的大幅波动。

二是集中生产与远程消费之间的矛盾难以协调。近年来，蔬菜生产越来越向优势产区集中，不同品种的产区化特征越发明显。而随着新型城镇化的推进，蔬菜消费越来越向城市集中，而由于菜地改为建设用地，许多大城市的蔬菜自给率持续下降，从而蔬菜产销由原来“就地生产、周边销售”的小循环模式转变为“集中生产、全国销售”的大流通模式。2018年，全国蔬菜产量超过2000万吨的省份有12个，产量和播种面积之合占全国的比重均超过74%，形成明显的“三分地产七分菜”的态势。

三是供求全年总体平衡与短期区域性失衡并存。蔬菜是我国第一大农产品，2018年产量超过7亿吨，多来年稳居世界第一，全年总体上实现了供求平衡。但是，由于生产受生长周期、自然气候、病虫灾害和人为炒作等多种因素影响，各类蔬菜的产量和上市时间并不完全固定。加之从生产到零售终端的环节较多，其中一环出现问题，就容易会引发局部地区短期内一些品种的供求失衡，造成价格大幅波动。

三、国内外相关经验及启示

（一）国内相关调控政策

在全国层面，形成了以“菜篮子”工程为主线、相关规划为支撑、各类应急性政策为补充的政策调控体系。首先，1988年以来，“菜篮子”工程相关意见不断改进完善，发展目标和具体要求也与时俱进。同时，中央和相关部委近年来围绕蔬菜产业发展制定了《全国蔬菜产业发展规划（2011—2020年）》（发改农经〔2012〕49号）《全国设施蔬菜重点区域发展规划（2015—2020年）》（农办农〔2015〕4号）等相关规划，明确了我国蔬菜产业发展的指导思想、基本原则、发展目标和生产区域布局等。此外，针对菜价大幅波动，还有针对性地出台了《国务院关于进一步促进蔬菜生产 保障市场供应和价格基本稳定的通知》（国发〔2010〕26号）《关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》（国办发〔2011〕59号）《关于保障近期蔬菜市场供应和价格基本稳定的紧急通知》（国办发明电〔2013〕4号）《关于进一步完善产供储销体系稳定蔬菜生产供应和价格水平的指导意见》（发改价格〔2019〕977号）《关于进一步优化鲜活农产品运输“绿色通道”政策的通知》（交公路发〔2019〕99号）等一系列文件，为促进蔬菜价格稳定发挥了积极作用。近期，针对受疫情影响局部地区出现的蔬菜供给困难问题，农业农村部于2020年1月底印发《应对疫情抓好蔬菜生产保障供应紧急通知》，强调各地要摸清辖区内蔬菜生产和需求底数，统筹安排产品结构和生产布局，适当增加叶菜和速生蔬菜生产，为打赢疫情防控阻击战提供坚实的物质保障。

在地方层面，各地区根据本地特点和实际情况，形成了建立蔬菜储备、价格区间管理、加强供销对接、目标价格保险等众多价格调控经验和作法。蔬菜储备方面，2011年，国家发展改革委、商务部等四部委下发《关于建立北方大城市冬春蔬菜储备制度的通知》（发改经贸〔2011〕252号），要求北方城区人口在100万以上的大城市要建立冬春蔬菜储备制度。2019年，国家发展改革委、商务部又下发《关于进一步做好北方大城市冬春蔬菜储备工作的通知》（发改办经贸〔2019〕1043号），要求进一步健全各大城市冬春蔬菜储备制度。截至2020年初，开展冬春蔬菜储备的北方城市超过40个，蔬菜储备量共计30多万吨。价格区间管理方面，海南省在原有目标价格管理办法的基础上，于2016年建立了基本蔬菜品种价格区间调控管理机制，选定以叶菜类为主的10种常见蔬菜为调控的基本蔬菜品种，调控区间是以目标价格为基准，加上一定涨幅后的价格为上限区间，其他城市也有类似做法。加强供销对接方面，近年来，许多地区积极推动蔬菜专业合作社联社发展，促进蔬菜生产经营的组织化程度，同时，积极推动农超对接、直供直销等模式，既能通过稳价格来稳生产，又向消费者提供了新鲜优质、价格较低的蔬菜。目标价格保险方面，北京、上海、山东、四川等地区近年来纷纷开展蔬菜保险价格试点工作，在稳定市场价格、减少农民的收入损失、提升种植积极性等方面起到积极作用，但仍存在着市场化程度低、涉及品种范围小、测算方法不够科学、过度依赖财政补贴、部分农户参与积极性不高等问题。

（二）相关國际经验

美国：全链条技术与服务支撑。与我国集中生产类似，美国的四大蔬菜主产区产量占总产量的约90%。为稳定蔬菜生产，美国在育种、播种、除虫、采收等各个环节均加大技术支持和服务，并建立了科学高效、覆盖率高的农业保险体系。在流通环节，美国对于蔬菜分组整理、初加工、冷藏杀菌、打蜡包装等方式，有效降低了蔬菜的损耗率，延长了保鲜期，并通过其现代化的冷链物流体系和普遍采用的“农超对接”等模式，形成供需有效对接，确保菜价相对稳定。

日本：建立稳定基金。1966年，日本制订《蔬菜生产销售稳定法》以稳定菜价，同时成立蔬菜生产销售稳定资金协会。1971年，进一步建立了蔬菜稳定基金制度。该基金主要用于扶持蔬菜生产者培种、育苗、储备、流通等，并在菜价大幅波动时通过生产端调节，以平抑物价，从而确保菜价波动幅度基本稳定在50%以内。

四、政策建议

（一）提升蔬菜生产能力

加强蔬菜生产的科技支撑。鼓励国内种子龙头企业、种植基地和科研机构加强合作，提高蔬菜优良种苗的自主研发能力，强化蔬菜产业链上游的国际竞争力。大力支持蔬菜新技术应用和蔬菜深加工发展，进一步研发和推广抗虫害和果实不易腐的蔬菜种子的应用。

大力发展蔬菜专业合作社联社。鼓励蔬菜合作社联社发展，采取对内实行计划目标管理和对外遵循市场运行规律相结合的方式。在联社有效掌握市场信息和宏观形势的情况下，明确社员每年种植哪些品种和种植规模，对外则统一集中采购生产资料和销售价格谈判，从而将小农户分散种植模式整合为有组织、有规模的生产经营。

提升大城市蔬菜自给能力。对于大城市特别是城区人口在百万以上的大城市，应全面落实菜地最低保有量制度，加强对老菜地的保护，扩大郊区蔬菜种植面积。建立健全蔬菜价格风险调节基金制度，更好地发挥其在生产导向、流通扶持、价格补偿、低收入者补贴等方面的积极作用。

（二）增强蔬菜运输能力

减少蔬菜流通环节和费用。完善主产区和主销区物流运输通道协调和信息沟通机制，大力推行蔬菜标准化和分级包装模式。清理规范本地区蔬菜批发市场、农贸市场和社区菜市场等的进场费和摊位费，规范收费行为。完善蔬菜信息服务体系，建立健全全国统一、真实有效、及时共享的蔬菜供求及物流配送信息平台。

加强蔬菜冷链物流设施建设。加大蔬菜主产区和主销区田头预冷、冷藏运输等冷链物流设施建设，提高冷链物流利用效率。制定冷链物流相关法律法规，加快冷链物流行业标准体系建设，提高行业从业门槛，加强中小物流企业整合，在竞争中形成一批理念先进、服务优质的大中型冷链物流服务企业。

（三）提升应急管理能力

健全蔬菜储备制度。探索在现有储备制度基础上，建立对北方大城市冬春蔬菜储备建设情况的评估和考核体系。结合蔬菜自给率底线要求，将城市蔬菜生产基地与就地储备相结合，提升已有冷库、人防工程和传统地窖等设施利用效率。对于出现过储备数量不实、储备质量安全问题突出的企业，取消其参与资格，并纳入信用不良记录。

加强应急管理能力。加强日常应急演练，提升应急方案实施的顺畅性及时性。探索选择若干交通便利、基础较好的城市，在5—7天消费量储备基础上，选择产量高、耐储存、速生长的几个蔬菜品种，形成保障一个生产周期的应急储备量。

（四）完善蔬菜市场监管能力

加强电子交易市场监管。开展多部门特别是金融部门参与的联合执法行动，严厉打击囤积居奇、散布虚假信息、恶性炒作等行为。完善电子交易相关法律法规，抑制过度投机，取缔非法交易。加强蔬菜信息服务平台建设，为社会各界提供准确、及时、权威、全面的数据信息，稳定市场预期。

完善蔬菜质量安全监管。明确蔬菜质量安全监管的主体责任，细化对失职负责人和蔬菜安全监管人员的追责力度。完善农药残留限量标准体系、蔬菜质量分级体系和认证体系等，推进蔬菜生产投入品使用的规范化标准化。整合相关部门监测资源，建立质量风险监控体系，加强数据共享和互认，建立蔬菜生产企业信用信息系统。建立健全相关协会、专家、新型农业经营主体、龙头企业、社团组织、消费者等多元主体有效参与的现代监管体系。

（作者为中国宏观经济研究院副研究员）