主要经济体外资安全审查机制变化的趋势及应对建议

刘栩畅

以美国、欧盟等经济体为代表，近年来纷纷改革或建立了外资安全审查制度，并体现出相近特点，主要为扩大审查范围的普遍性、重点关注领域的交叉性、收紧呈长期趋势的一致性、被审查投资主体的针对性以及延长法定审查时间的相似性。在此情形下，建议优化我国对外投资战略，完善对外投资服务，并积极参与国际投资政策协调，避免外资安全审查制度异化为新的投资壁垒。建议企业切实评估投资需求和风险，多方式推动国际投资合作。

一、外资安全审查的国际变化趋势

以美国、欧盟及其主要成员国、英国等经济体为代表，近年来纷纷改革或建立了外资安全审查制度。据联合国贸发会议（UNCTAD）的统计，2011年初至2019年9月，至少13个国家建立了新的外资安全审查机制，至少15个国家对已建立的外资安全审查机制进行了重大改革。主要经济体近年对本国（地区）的外资审查机制调整，有以下五个方面的趋势性特点。

（一）扩大审查范围的普遍性

此轮外资审查的调整目的集中于对本国（地区）利益的保护，或是国家安全的保护。最主要的表现是审查范围的扩大，通过降低审查门槛、增加审查事项扩大审查范围。

降低审查门槛，为降低进入审查范围的投资股权比例或是营业额规模等指标的基准点。例如，美国外国投资委员会（CFIUS）在《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）出台前审查的投资事项，是需要投资者对被投资的美国商业实体形成控制，而改革后即使未形成控制也可能进入审查范围。英国政府将审查营业额的门槛降低，并且不论并购后市场份额是否提高均可审查。增加审查事项，主要是指增加了对不动产和其他投资的审查，而以往的审查以股权投资为主。例如，美国的FIRRMA以及英国的改革意向中均明确指出了对资产的审查，美国、德国、英国、澳大利亚等的外资审查机制中均增加了对关键基础设施的内容。

此外，赋予外资审查执法机构更大自由裁量权等也可视为扩大审查范围。部分国家法律法规中通过较宽泛的名词界定、审查事项的非穷尽列举等，给予审查主体执法中更大的自由裁量空间。例如，美国FIRRMA对于多个重要名词的界定由CFIUS细化，即使细则出台仍有较大的不明确空间。欧盟外资审查框架条例中审查事项的非穷尽列举，也给予了成员国监管当局很大的决策空间。法国则是在新出台的法案中，明确赋予经济和财政部长在外资审查领域更大的执法权。

（二）重点关注领域的交叉性

在各经济体新增加的审查事项中，重点关注的领域有极大的重合，集中在关键基础设施和关键技术，此外敏感个人信息大概率会成为新的普遍关注领域。关键技术方面，交叉性主要体现在新兴技术领域，也是目前各国科技竞争的焦点。美国对关键技术的定义除传统的出口管制技术外，新增基础技术和新兴技术。新兴技术主要包括生物技术、人工智能和机器学习、微处理器、先进计算、数据分析、机器人、先进材料等技术。欧盟的关键技术列举了人工智能、机器人、半导体、网络安全、航空航天、国防、储能、量子和核技术以及纳米技术和生物技术。英国关注的先进技术包括先进材料和制造科学、人工智能、计算机硬件、加密技术、网络和数据通信、量子技术、合成生物学等。同时，与技术保护相关的是部分国家关注特定行业的外资审查，特别是高新技术行业。例如，美国对飞机制造等27个行业的关键技术投资要求强制申报。

关于关键基础设施的关注，主要集中在能源、电信、交通等领域。美国安全审查關注在电信、公用事业、能源和运输等关键基础设施领域，执行特定功能（拥有、运营、制造、供应或服务）的美国企业。欧盟将关键基础实施界定为能源、交通、水、卫生、通信、媒体、数据处理或存储、航空航天、国防、选举或金融基础设施、其他敏感设施，以及对使用此类基础设施至关重要的土地和房地产。意大利关注的基础设施为能源、交通运输和通信领域的战略性资产。

敏感个人信息非常可能成为未来各国外资审查的普遍关注领域。数据资源越来越受到各国政府监管的重视，美欧等已开始关注对本国个人数据信息的保护，在审查事项中均涉及敏感个人信息领域。美国的外资安全审查机制会在西方国家中产生引领和示范效应，而欧盟外资审查框架条例会对其成员国的外资安全审查机制建设和调整予以指导和影响，因此未来敏感个人信息极可能成为主要经济体普遍关注的审查领域。

（三）收紧呈长期趋势的一致性

美国、欧盟、日本等经济体均已通过或准备通过立法、修改法案等形式推进外资审查机制的改革，改革内容经法律法规确定后在短期内改变的可能性较低，意味着目前美西方国家这种普遍收紧外资审查机制的趋势将长期保持。其中，美国、欧盟、德国、法国等已通过立法修改。

美国FIRRMA于2018年正式生效。欧盟此前并无全域范围的外资审查机制，2019年《外国直接投资审查框架条例》出台，通过指导成员国的外资审查机制建设施加影响。德国《对外贸易条例》（AWV）2017年和2018年经过两次修订，扩大特定行业的外资审查范围等。法国《商业增长与转型行动计划》（PACTE）于2019年生效，其中包括扩大和加强外资审查监管的内容，以保护战略部门。英国已于2018年初采取短期的外资审查收紧政策，建立独立的外资安全审查机制的意见征询已结束，目前尚未公布最终方案。

（四）被审查投资主体的针对性

在美西方国家已出台或宣布的外资安全审查机制改革内容中，还需关注的是被审查投资主体针对特定企业和国家，主要体现在美国和欧盟的审查机制中。

美国FIRRMA规定的审查范围中特别提及了对外国政府相关交易的审查，具体指由外国政府、外国政府控制企业或者站在外国政府立场实施并购的交易。美国在FIRRMA及其拟实施细则也极为关注中方投资。FIRRMA的年度报告要求中，仅对中国一国的对美投资情况要求单独、着重地分析，由CFIUS每两年向国会报告中国投资详细情况。同时，欧盟外资审查框架条例在审查机制的触发事项中，列举了受外国政府控制的投资。具体为外国投资者是否由第三国政府（包括国家机构或武装部队）直接或间接控制，包括通过所有权结构或重要基金投资，表明了欧盟外资审查对国有背景企业的关注。

（五）延长法定审查时间的相似性

部分国家在外资审查机制的改革中延长了法定审查时间，或是在建立外资审查机制中规定了较长的审查时间及可延长时间。在审查范围扩大的影响下，审查机构有可能面临更多的审查事项，在特别关注领域也需要投入更大的人力物力等，以确保其安全利益不受损害，因此审查法定时间延长也是外资审查机制改革的内容之一。

美国FIRRMA明确延长了CFIUS审查的法定时间，审查期延长15天，调查期在特殊情况下可增加15天。德国的外资审查中，涉及非欧盟/非欧洲自由贸易联盟外国投资者进行的交易，经济与能源部启动审查程序（第一阶段）的期限延长至3个月，对跨行业交易第二阶段的审查期由2个月延长至4个月。各国法定审查期限的计算基本都是以收到全套材料后开始计算进入审查程序，一般不包括与审查机构的预先沟通阶段以及提交申报但材料不齐全的情况。而预先沟通阶段一般并未规定审查机构的法定回复时限，准备材料阶段的时间也很难精确控制。相关投资方可能在预先沟通阶段等待回复以及准备申报材料上，花费更多时间。

二、主要应对建议

外资安全审查制度变化趋势之下，全球投资环境发生重大变化，我国政府和企业等可从以下几个方面着手应对。

政策方面，应优化我国对外投资战略，完善对外投资服务。在新形势和新任务下，调整我国对外投资战略，从国家整体发展需求出发，有重点地支持企业“走出去”。同时，应健全对外投资服务体系。对于外资安全审查等投资环境变化趋势等信息，便利企业信息获得渠道，做好风险提示。支持中小企业借助国内外法律、财务等专业服务，做好投资前的尽职调查，促进理性投资。优化银行信贷、境外保险等金融产品支持，提供良好的融資支持和风险分担。引导和鼓励企业对外投资中，树立良好的社会形象。

企业方面，应切实评估投资需求和风险，多方式推动国际投资合作。经济全球化是大势所趋，各国之间的贸易和投资联系日益紧密，即使部分经济体外资安全审查制度收紧，企业也可寻找替代方式和替代区域实现国际投资合作。此轮外资安全审查制度的变化中，主要关注并购方式的投资，通过绿地投资等其他方式合作，仍有一定的空间。企业也可通过国际上投资开放度高的经济体，间接与其他经济体实现合作。在全球投资环境变化中，我国企业更应切实衡量投资需求，做好投资风险评估，选择合适的方式和时机，更加理性地“走出去”开展国际投资合作。

对外方面，应积极参与国际投资政策协调，避免外资安全审查制度异化为新的投资壁垒。在WTO协定、区域自由贸易协定等中，安全一般作为协议的例外条款，以保障参与方国家安全利益。近年来，各经济体在扩大对外开放、降低边境壁垒的同时，越来越依靠安全例外条款、通过外资安全审查制度来保护自身利益。而国际上目前还未对各经济体形成具有约束力的通行规则，以协调各方内部的外资安全审查制度，企业国际投资活动面临着更大的被审查风险和成本。因此，建议从国家层面，积极参与国际投资政策的协调，避免全球外资安全审查制度异化为新的投资壁垒。

（作者单位：中国宏观经济研究院外经所）