1919—1934年英国应对伊拉克波斯阿拉伯河划界争端的政策

嬗变

摘 要：1919—1934年，随着国际形势的深刻变化，伊拉克和波斯围绕阿拉伯河划界问题产生了新一轮的边界争端。此轮争端不仅延续了此前的历史纠葛，也开启了后续争端的发展帷幕。此际，英国作为伊拉克的委任统治国和利益攸关方，不可避免地卷入了伊波之间阿拉伯河划界争端之中。为维护本国利益，英国政府从拒绝直接插手解决争议，转变为直接介入，先后提出了阿拉伯河国际化方案、阿拉伯河三方管理委员会方案，并为此在伊波之间进行外交调停。而伊拉克政府1934年将边界问题提交国际联盟仲裁，标志着英国的外交努力以失败告终。究其原因，不仅在于伊拉克和波斯在阿拉伯河划界问题上陷入僵局，还在于英国政府始终着眼于帝国利益的最优化来思考和设计解决方案，结果自然不被伊波双方所接受。关键词：英国;伊拉克;波斯;阿拉伯河;边界争端

在国际政治中，边界划分问题因其高度的政治敏感性往往成为严重影响国家间关系的重大事态。这方面，伊朗和伊拉克之间的划界问题就是一个典型案例。时至今日，两国在陆地边界以及阿拉伯河主权归属问题上仍是剪不断理还乱。对两伊边界问题①进行追根溯源式的历史研究，有助于深刻认知当下两国边界问题的症结所在。两伊边界问题，除涉及地理、人种、语言、宗教、历史等错综复杂的因素之外，两国拒不妥协的政策立场和外部大国的介入，也是边界问题久拖不决的重要原因。特别是19世纪中期以来，随着英俄两大帝国在大中东地区争夺势力范围，英国逐渐卷入此际的波斯和奥斯曼帝国之间的边界纠纷。自此，波斯和奥斯曼帝国之间的边界问题逐渐演变成为波斯、奥斯曼帝国、英国、俄国之间的外交问题。第一次世界大战后，随着奥斯曼帝国的解体和伊拉克王国的建立，英国取得了伊拉克的委任统治权，从而得以继续直接插手伊拉克和波斯之间的边界划分问题，直至1958年伊拉克革命才结束了英国对伊波边界问题的持续介入。期间，从1919—1934年，在伊波界河——阿拉伯河划界争端过程中，英国为了确保帝国利益的最优化，其政策选项从拒绝直接介入到推动阿拉伯河国际化，再到以第三方身份进行外交调停，直至调停失败后同意伊拉克提交国际联盟仲裁，最后无可奈何地回到了国际化的原点。正是由于英国从19世纪中叶至20世纪中叶百余年的卷入，伊波边界问题所涉及的历史细节、外交折冲、法律事务，逐渐成为许多交叉学科学术研究的主题，历史学家、地理学家、地缘政治学家、国际法学家均涉猎其中，从不同的视角进行探讨。

對阿拉伯河划界问题的研究主要包括：Kaiyan Homi Kaikobad， The ShattArab Boundary Question：A Legal Reappraisal， Oxford：Clarendon Press， 1988; Khalid AlIzzi， The Shatt alArab River Dispute in Terms of Law， Baghdad：Ministry of Information， alHuriyal Printing House， 1971; Khalid AlIzzi，The Shatt alArab DisputeA Legal Study， London：Third World Centre， 1981;Richard Schofield， Evolution of the Shatt AlArab Boundary Dispute， Wisbech， Cambridgeshire：Middle East & North African Studies Press， 1986; Richard Schofield， New Iraq， Old Neighbours：Borders， Territoriality and Region， Hurst & Co.：Columbia University Press， 2007; Sabri Ates， The OttomanIranian Borderlands：Making a Boundary， 1843-1914， New York：Cambridge University Press， 2013;Keith McLachlan， The Boundaries of Modern Iran， New York：St.Martins Press， 1994; Arnold Wilson， SouthWest Persia：A Political Officers Diary 1907-1914， London：Oxford University Press， 1941.此外还有大量的英文论文。国内这方面的研究成果极为有限，主要有：郭白晋：《伊拉克对阿拉伯河河界争端的态度及其政策演变》，《江西师范大学学报》（哲学社会科学版），2005年第3期;郭白晋：《伊拉克签订〈阿尔及尔协议〉的原因》，《怀化学院学报》，2007年第11期;卫忠：《两伊冲突中的阿拉伯河主权问题》，《国际展望》，1988年第22期;姜潇：《两伊边界争端与战争研究》，硕士学位论文，武汉大学，2011年;季慧：《两伊边界问题历史溯源》，《文化学刊》，2018年第11期。尽管如此，对于英国在1919—1934年以第三方身份介入伊波阿拉伯河划界争端的研究并不多见。

从第三方视角来分析河界争端的代表性成果：Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway，”International Journal of Political Science， Vol.1， No.2（Summer & Fall 2011）， pp.21-35. 国内尚没有专门探讨英国在阿拉伯河划界争端中角色作用的论文。有鉴于此，本文主要通过对英国外交档案

对于两伊边界研究而言，相关档案文献主要有Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， 11 Vols， Farnham Common：Archive Editions， 1989.这套文件集收录了取自英国政府档案的关键性原始文档，涵盖了118年里有关两伊边界问题的记录;Richard Schofield， ed.，Arabian Boundary Disputes， 20 Vols， Slough：Archive Editions， 1992. 这套卷帙浩繁的档案所收录的文档除来自英国政府档案外，还包括部分美国国家档案馆、美国国务院情报研究局地理研究室的相关文献。的解读，深入探究1919—1934年英国逐步卷入伊波关于阿拉伯河划界争端的外交决策动因与策略手段运用，辨识英国在两伊边界事务中的角色作用，分析其外交挫败的原因。

一、伊波边界问题的由来与其中的英国因素

两伊边界问题最早可追溯到奥斯曼帝国和波斯帝国时期。在近代国际体系建立前夕，即1639年5月，两大帝国签署了《祖哈布条约》（The Treaty of Zuhab），在两大帝国间首次以条约的方式确立起和平并粗略划定了边界，即按照中东地区的惯例，对边界的安排不是依据自然地理特征来划定，而是根据定居居民和游牧部落民的忠诚来粗略划分边界。

1639年5月17日，奥斯曼帝国与波斯在奥斯曼的祖哈布省缔结了《和平与边界划分条约》（Treaty of Peace and Demarcation of Frontiers），又称《祖哈布条约》或《席林堡条约》。此约没有划定双方具体的边界线，只是对边界地区做了宽泛的规定。参见Maria T.Oshea， “The Question of Kurdistan and Irans International Borders，” in Keith McLachlan， ed.， The Boundaries of Modern Iran， London：UCL Press， 1994， p.52. 其核心内容有二：一是正式将伊拉克并入奥斯曼帝国;二是以区块而非线型的方式划分陆地边界。鉴于两大帝国边界地区多为四处迁徙的游牧部落，区块式的陆地边界划分易于部落之间不受领土界线的约束而自由迁徙。这一做法在当时尽管有其合理性，但却给后续的划界工作带来麻烦，因为该条约划定的边界地区是一个条状的“边界带”，而非线性的“边界”。

尽管在划界问题上不甚精确，但《祖哈布条约》却成为此后两大帝国间一系列划界条约的基础。从1639年该条约的签署到1823年奥斯曼帝国解体的近两百年时间里，就领土争端而言，美索不達米亚地区是两大帝国争夺的焦点，双方攻守易势时有发生，使得边界问题愈益复杂。特别是两大帝国分别按照本国语言记录条约内容，以至于多年后双方所呈现的文本内容彼此矛盾，结果是双方都从有利于自身的角度解读条约内容，这给后来两大帝国的边界纠纷和领土诉求既预设了借口，又带来了诸多障碍。此后的英国人更是大费周章来研判和甄别双方条约内容的正误。1844年英国驻巴格达顾问罗林逊少校（Major Rawlinson）在一份关于1639年《祖哈布条约》的备忘录中就曾指出：“两国条约文本顺序相同，涉及的名称相同，表达形式相同，但在边界划分的主旨方面却存在一个奇怪的差异。在仔细研究文本后我们发现，这种差异来自于波斯一方对原条约的一到两行的有意省略以及将第二和第三个领土条款混合在一起，从而使领土的限制完全不同，因而分配给两个帝国的领土也不同。”

“Memorandum by Major Rawlinson， Consul at Bagdad， on the PersoTurkish Frontier as defined in the Treaty of 1639， between Murrad IV and Shah Sefi，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes：IranIraq I， 1639-1909，Vol.1， p.3.

《祖哈布条约》的另一个问题是忽略了巴士拉附近的南部边界，尤其是沿着沼泽地带和阿拉伯河的边界问题，这给两国围绕阿拉伯河划界争议埋下了祸根。可以说，从1639年起奥斯曼帝国和波斯共存的前200年，这一地区从未有一个确定的边界，两国经历了一段长期的缔约、违约、废约、再缔约的历史过程，似乎表明“这些年代久远的边界问题几乎无法通过国际法途径来解决”。

Richard N.Schofield， “Old Boundaries for a New State：The Creation of Iraqs Eastern Question，”SAIS Review of International Affairs， Vol.26， No.1（WinterSpring 2006）， p.31.

及至19世纪前期，英国大肆进行海外殖民扩张，在逐步实现对印度的征服过程中，与俄国在中亚和中东地区加紧争夺势力范围。在英俄“大角逐”的关键时期，波斯与奥斯曼帝国于1837年因边界问题引发冲突，双方关系的恶化首次引起英国对边界问题的关注和警醒，英国切实感受到边界冲突对于自身在波斯湾、穆罕马拉地区商贸利益的威胁。为此，英国开始涉入奥斯曼—波斯边界争端。此时英国对两大帝国边界问题的介入主要基于以下战略考量：为维护英帝国最主要的殖民地印度的安全，需要控制通往印度的海上和陆上战略通道。可以说，围绕英属印度而展开的英俄敌对，导致英国对邻近地区国家间可能会有损英国利益的边界划定问题更加敏感。为此，英国在伊朗和俄国之间、伊朗和阿富汗之间以及伊朗和印度之间的边界划定问题上都致力于寻求发挥积极作用。

当然，英国也清醒地认识到，单靠英国自身无法解决奥斯曼和波斯之间的边界问题。英国外交大臣帕麦斯顿（Henry J.T.Lord Palmerston）1851年10月11日发表评论称：“土耳其和波斯之间的边界问题永远无法最终解决，除非英国和俄国做出仲裁决定。”

Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.2， p.xi.稳定奥斯曼和波斯边界，使其作为一个缓冲区，便成为英俄两国的共识。有鉴于此，这对竞争者最终在该问题上走向合作，于1847年签订了《埃尔泽鲁姆条约》（The Treaty of Erzerum）。根据该条约，奥斯曼帝国和波斯双方陆地边界的总长度得到确认，但更南端的边界线则只是相当粗略地确定为以阿拉伯河东岸为界。1847年《埃尔泽鲁姆条约》是后来一系列边界问题的主要参考要件。

第一次世界大战结束后，随着奥斯曼帝国的解体，美索不达米亚省从帝国中分离出来，成为独立的伊拉克王国，且由英国实施委任统治。先前奥斯曼帝国同波斯之间的边界争议问题，随之演变为以波斯为一方和以土耳其共和国、伊拉克王国为另一方的争端。换言之，随着现代土耳其国家的出现以及英国在伊拉克委任统治的建立，波斯在其西部边界面临着两个新邻居，同时又继承了奥斯曼帝国和波斯间边界争端这一历史遗产。“很快，现代土耳其和波斯都不接受土波边界委员会所订立的边界条约的有效性”。

Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border，1840-1958， Vol.6， p.xiii.波斯也对其与伊拉克之间的阿拉伯河划界方式感到不满，积极寻求改变自身在阿拉伯河水域不平等的地位，要求将河流中线代替低潮时期的左岸线，使之成为两国的边界线。据此，波斯频繁地提出自己的修约主张和诉求。阿拉伯河作为伊拉克和波斯之间的界河，《埃尔泽鲁姆条约》等界约规定以阿拉伯河波斯一侧的低水位线为分界线，这一安排使得整个通航水域都被置于伊拉克的管辖之下，因而饱受波斯政府的诟病，成为两国间摩擦的主要根源之一。

为取得英国的外交支持，波斯外交部长费鲁兹（Firuz Mirza）于1919年秋访问伦敦，首次向英国详细阐述了波斯的领土诉求：“它们包括获得锡斯坦（Sistan）、突厥斯坦（Turkestan）、外高加索、土耳其的库尔德斯坦和祖哈布对岸地区。”

“Memorandum on the Frontier between Persia and Turkey and Persia and Iraq：1639-1934，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.98.费鲁兹还进一步向英国外交大臣寇松勋爵（Lord Curzon）提出，“希望英帝国在即将到来的欧洲和平会议上支持他的领土诉求”。

Ibid.英国外交部在对波斯的领土诉求进行了认真考虑与细致调查后，认为波斯提出的领土诉求范围太大，超出了和会的议题，因此是非常不切實际的。英国建议缩小范围，集中于西部边界问题，因为这事关土耳其的划界问题，是和会必须要解决的。波斯并未就此放弃，依然进行着不懈的外交努力。在接下来几个月中，波斯频繁地同英国外交部接触，双方都力图说服对方接受自己的立场。但最终在英国的压力下，波斯不得不大大缩小了领土要求的范围，按英国的建议，把领土问题集中在西部边界上。结果是，波斯与土耳其之间的边界争端在1926年得以解决，而波斯与伊拉克边界纠纷则继续旷日持久。

至此不难看出，自19世纪中叶以来，英国就基于战略考量有意识地介入伊波间边界争端之中，其中阿拉伯河划界问题始终未能得到妥善解决，使之成为一战后英国在中东地区面临的一项棘手问题。特别是20世纪初石油的发现，使得伊波边界问题更趋复杂，此时的英国更是希望以划定边界的方式来维护帝国利益，巩固其权势影响。当然，英国的介入意愿、程度和影响力度，深受英国权势兴衰的影响，同时与全球地缘政治变化密切相关。一战后，中东地缘政治版图急剧变化，1920年《色佛尔条约》和1923年的《洛迦诺公约》在给予伊拉克独立国家地位的同时，也界定了伊拉克的东部边界。作为奥斯曼帝国在这一地区领土的继承者，新生的伊拉克自然承续了奥斯曼帝国与波斯帝国之间的历史性边界问题，结果是伊拉克和波斯在阿拉伯河上的领土争端再度发酵，摩擦冲突不断。英国作为伊拉克的委任统治国，自然难以置身事外。1919—1934年，为确保帝国利益最优化，英国不断调整和校正自身的政策，以期实现一种内在连贯和协调一致的外交。

二、从拒绝直接插手到尝试河流国际化解决方案

作为中东地区的重要国家，波斯对其与伊拉克之间阿拉伯河边界现状的不满由来已久，认为现有边界划分有失公允，违背了国际法原则，要求按照国际通行的沿河流中线划界的方法来重新划定两国在阿拉伯河上的边界，为此否定1847年《埃尔泽鲁姆条约》及1913—1914年边界安排的有效性。

1913年的边界解决方案规定，除了在穆罕马拉附近选择了河流中线（medium filum aqua）为界之外，将阿拉伯河的边界定义为在波斯河岸上的低水位标志处。这仅仅是对《埃尔泽鲁姆条约》第2条的相关条款进行了简要的概述，因为《埃尔泽鲁姆条约》虽然考虑到波斯应该拥有阿拉伯河以东的土地，但是强调奥斯曼土耳其应该拥有整个河流的主权，波斯仅拥有航行权。伊拉克则从自身的立场出发，希望保持两国界河的现状。一战后，因波斯拒不承认新生的伊拉克王国的主权国家地位，

一战结束后的第一个十年里，波斯拒不承认伊拉克的独立，认为此种承认理应基于伊拉克承诺重新讨论两国的边界问题。且伊拉克处于英国的委任统治之下，

1922年10月10日，英国与伊拉克签订《英伊同盟条约》（The AngloIraq Treaty），规定伊拉克在财政和国际事务方面接受英国的建议，英国承诺向伊拉克提供军事援助，同时条约确认了英国在伊拉克的委任统治地位，以隐蔽的方式肯定了英国的殖民统治和伊拉克的殖民地地位，条约有效期为20年。故波斯的修约诉求演变为此时段英国—伊拉克与波斯之间的外交主题。

对于这一难题，英国的政策立场从一开始拒绝直接插手解决伊波阿拉伯河划界争端，逐渐演变为主张通过河流国际化来加以解决。

（一）拒绝直接插手解决伊波阿拉伯河划界争端

作为最早牵涉其中的域外国家，英国在伊波边界地带有着剪不断理还乱的利益纠葛，不仅时刻关注伊波边界问题走势，而且极其渴望边界问题能够按照英国的构想和意图来解决。实际上，随着一战后英国在伊拉克委任统治的确立，它在阿拉伯河上获取了巨大的政治、战略、商业利益，预示着英国将继续对这一地区进行长久的政治控制。因此，英国更倾向于维持阿拉伯河水域的现状。理由很简单：此时河流处于伊拉克的主权控制之下，而伊拉克实属英国委任统治，故当河流以靠近波斯一侧的左岸为界时，实际等同于整个阿拉伯河归英国掌控。

关于英国政府的政策立场，清楚地表现在英国海军部给外交部的信件中：“尽管当局认识到：目前的边界位置是不寻常的，且对波斯可能是不公正的，然而，鉴于大英帝国的波斯石油供应和伊拉克北部的河流疏浚的重要性，英国当局更倾向于维持目前的边界位置，包括在伊拉克的领土范围内的所有河流……而波斯对河流任何部分的控制，必然会带来持续的困难。从军事角度来看，英国的航行自由至今仍然没有受到损害，维持现状是必要的。”

PRO， FO.371/13058， Quoted in Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway， “International Journal of Political Science， Vol.1， No.2（Summer & Fall 2011）， p.25. 為此，英国密切关注伊波河流争端的动向，并本能地抵制任何可能使该水域处于波斯控制下的波斯—伊拉克边界变更的诉求。

面对一战后波斯寻求修改阿拉伯河现状的强烈外交诉求，英国强调应由波斯和伊拉克双方通过直接谈判解决阿拉伯河的划界问题。因为英国清醒地认识到，以任何方式对伊波河界进行变更都将困难重重。首先，要同时满足波斯和伊拉克两方面的愿望几无可能，特别是在波斯尚未承认伊拉克主权国家地位的情形下;其次，伊拉克宪法排除了对伊拉克领土的任何部分的主权转让。故要修改伊波河流边界，就必须修改伊拉克的宪法，而这又是一个极度烦冗的程序。更为重要的是，由于波斯拒不承认伊拉克的主权国家地位，因此围绕阿拉伯河问题的磋商，两国政府只能采取间接路线，即经由英国驻巴格达和德黑兰的政府代表传话和沟通，结果使得英国的努力通常既得不到伊拉克认可，又招致波斯的敌视。因为对于英国来说，它既不愿单方面对伊拉克政府施压，又无法给予波斯政府任何保证，故唯一可行的政策选择便是置身事外。

作为不满现状的一方，波斯坚持要求拥有阿拉伯河至少一半的主权。为了达成自己的目的，波斯希望英国向伊拉克政府施压，它认为正是英国作为委任统治国而赋予了伊拉克在阿拉伯河上的主权权力。由于英国力主维持阿拉伯河边界现状，故在1919年巴黎和会召开前夕，对于波斯企图突破战前领土安排而寻求英国外交支持的诉求，英国断然予以拒绝。当波斯司法部长在1919年4月1日通知英国驻波斯大使克莱夫（R.Clive）爵士，强调波斯的立场是以河流中线划界，克莱夫爵士的回复是：这一问题是在波斯承认伊拉克主权国家地位后，需向伊拉克政府提出的问题。尽管伊朗一再呈请，英国拒绝介入的政策立场没有改变。英国外交部指出：“所有关于河流的条约都需由伊拉克自己签订，而不是由英国代表它签订。”

Quoted in Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway， ” p.28.

（二）阿拉伯河国际化方案的提出

20世纪20年代中期，阿拉伯河管理权限之争开始浮出水面。波斯对于英国控制的阿拉伯河管理机构——巴士拉港务局一战后，作为占领力量，英国政府单方面建立起了“巴士拉港管理委员会”，委员会不仅控制巴士拉港及其相关活动，还控制了阿拉伯河上所有的引航、救援及河流警察事宜。委员会后改名为“巴士拉港务局”。表达了强烈的不满，因为“阿拉伯河上过往的所有船只，不论是驶往巴士拉、阿巴丹还是霍拉姆沙赫尔，都要遵守英国控制的巴士拉当局的征税规定”，

Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border，1840-1958， Vol.6， p.xviii.这损害了波斯的利益。早在1925年初，波斯就以承认伊拉克主权国地位为交换，要求与伊拉克平等享有从阿拉伯河口至穆罕马拉地区的管理权。及至1926年，波斯的关税员、警察在阿拉伯河上展开巡逻，实际上已行使了一定的管辖权。1928年4月，波斯政府要求英国立即从巴士拉港下属的阿巴丹港撤出，因为这个港口是在未经波斯同意的情况下建立在其国土上的。波斯政府的上述系列行动直接威胁着英国的既得利益，迫使英国政府不得不重新关注阿拉伯河争端问题。1928年，当波斯和英国开始针对所有突出问题讨论解决方案时，波斯司法部长认为如要达成一个整体性的解决方案，河流边界问题无疑是亟须解决的最重要问题之一，希望将河流管理权问题与划界问题合并解决。

Quoted in Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway， ” p.26.而英国也希望一劳永逸地解决河流纠纷，针对所有突出的问题达成一个综合性解决方案，以使自身在波斯湾的地位正常化。据此，在送达英国驻德黑兰大使克莱夫的指示中，英国外交部提议：“作为波斯政府对伊拉克承认，以及撤销对波斯民族居住在伊拉克所要求的特别司法特权的回报，伊拉克政府可能被说服允许将穆罕马拉和阿巴丹之间的河流边界以中间线原则划定。与此同步，应建立一个包括波斯和伊拉克代表的巴士拉港务局，以规定和控制河流通航、边界的修订。”

Quoted in Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway， ”p.27.1929年4月20日，波斯宣布承認伊拉克的主权地位，两国互派公使，建立起正式的外交关系，这为英国政府改变此前拒绝直接介入的政策立场提供了新的契机。针对波斯和伊拉克之间河界问题日益突出这一现实，鉴于按波斯要求以河流中心线原则重划两国河界确有实际困难，为达成一个综合性解决方案，英国内部就此展开了激烈的争论与博弈，外交部、军方、帝国防务委员会、殖民事务部等相关机构均基于各自立场提出了不同的政策构想。鉴此，白厅决心另辟蹊径，即针对矛盾突出的阿拉伯河边界问题，拟采取“河流国际化”原则，并就此分别同波斯、伊拉克开展直接外交接触。

1929年是英国政策的一个分水岭。此前，英国力主维持阿拉伯河边界现状，并要求在波斯承认伊拉克主权国家地位的前提下，双方直接讨论划界事宜，英波关系因此产生嫌隙。当波斯于1929年再度提出本国关于阿拉伯河主权主张和诉求时，白厅已转变了此前拒绝介入的外交方略，开始提出“阿拉伯河国际化”解决方案，希冀从管理方式上寻求解决问题的突破口，以纾解波斯的不满情绪，改善英波两国的僵化关系。

“Telegram from Foreign Office to Tehran， 8 February 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.8-9.英国外交部认为：“在当前情势下，唯一可行的解决办法似乎是像多瑙河一样，将阿拉伯河作为一条大的国际水道，由一个国际委员会来监管它。”

Ibid.， pp.9-10.

按照国际惯例，河流流经国家和其他对河流航运有利益关联的国家均可被纳入河流管理集团之中。因此，在英国外交部的最初计划中，将阿拉伯河定义为国际河流，建立一个港务局以规范和控制河流的通行，管理集团中除伊拉克和波斯代表外，毫无疑问英国将拥有第三利益相关方代表席位，至于委员会的实际组成和职能，则留待后一阶段考虑。诚如英国外交大臣所言：“这条河流的国际化并不是说要剥夺伊拉克的控制权，而是给予波斯在管理权中合理的份额。”

“Mr. Montegle， Foreign Office to the Secretary of the Admiralty， 19 February 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.16.白厅认为，此举既可满足波斯所希望的在河流及港口管理上拥有更大的发言权，调解波斯对阿拉伯河现状的不满，又可使英国参与到河流的管理工作中，因而是当前打破波斯和伊拉克僵局，维护英国在阿拉伯河地区利益的最佳手段。据此，1929年2月8日，英国外交部电告英国驻德黑兰大使克莱夫以及英国驻伊拉克高级专员多布斯（M.Dobbs），并授权克莱夫就这一方案同波斯展开外交接触。

“Telegram from Foreign Office to Tehran， 8 February 1929， ” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.9-10.

1929年2月19日英国外交部官员蒙蒂格尔（Lord Monteagle）致函海军大臣，传达了时任外交大臣奥斯丁·张伯伦（Austen Chamberlain）对于河流国际化方案的立场，同时也淋漓尽致地体现了外交部对自己的政策构想自信满满：“他（奥斯丁·张伯伦）认为无须等到拟议中新委员会的构成、职责及权力细节制定出来，可以先尝试确定波斯及伊拉克政府是否准备接受河流国际化的原则。”

“Mr. Montegle， Foreign Office to the Secretary of the Admiralty， 19 February 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.17.然而出乎意料的是，外交部的这一政策提议却遭到国内和国外的双重反对。

（三）来自国内外的反对

与阿拉伯河国际化方案同时出台的，是英国外交部对英国驻德黑兰大使克莱夫爵士的授权，指示他就此提议同波斯司法部长展开外交接触，并通过波斯向伊拉克政府施压，使其接受河流国际化方案。

白厅做出这样的外交部署，源于其对波斯和伊拉克两国不得要领的战略预判。白厅推测，伊拉克对此提议应不会强烈反对，因为在英国看来，河流国际化可使伊拉克收获至关重要的经济利益。但就伊拉克而言，用“领土权力”换“经济权力”与其说符合伊拉克的利益，不如说更彰显了英国的利益诉求，伊拉克对此自然是敬谢不敏。1929年2月16日，伊拉克事务代理高级专员在致英国殖民大臣的电报中，表明了伊拉克政府对河流国际化提议的态度，电文寥寥数语，但直截了当地否决了英国的建议：“我不赞同‘阿拉伯河国际化的表述，因为这意味着阿拉伯河将不再是伊拉克的领土，而它必须是伊拉克的领土。”

“Telegram from the Acting High Commissioner for Iraq to the Secretary of State for the Colonies， 16 February 1929， ” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.14.

英国外交部不仅误判了伊拉克当局的政策立场，而且对波斯政府的反应也判断失误。

在整个计划中，白厅意识到，波斯的立场举足轻重，但其同样未能洞见症结。它一厢情愿地认为波斯没有反对的可能性，理由是：“考虑到波斯所提议的边界调整在实践中行不通，因此现在有必要告知他们这一事实，唯有根据提案才有达成和解的可能性，即建立一个与多瑙河委员会类似的巴士拉港务局。”

“Mr. Montegle， Foreign Office to the Secretary of the Admiralty， 19 February 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.15-16.1929年3月7日，英国驻波斯大使克莱夫向外交部发回一封电文，明确告知波斯寸步不让的立场：“波斯司法部长回复阿拉伯河问题，他暗示说：如果阿巴丹的水域无限期地留在伊拉克手中，那么波斯政府可能出于自卫而不得不为最终从霍尔姆斯运送石油而工作。”

“Telegram from Tehran to Foreign Office， 7 March 1929， ” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.30.波斯政府的言下之意是：如若不能在阿拉伯河上给予波斯确定的主权权利，那么它将放弃其他任何形式的管理权。

伊拉克的明确反对和波斯拒不妥协的态度，迫使英国外交部一度冷静下来，重新审视和选择两伊边界问题的解决方案。

实际上，对于“阿拉伯河国际化”解决方案，除却波斯漠视、伊拉克反对外，英国国内各相关部门也意见不一，英国海军部、殖民事务部等部门均有异议，各种反对声音接踵而至。

一战后，英国政府各部门间十分注重在对外决策中的协调与共识，白厅此前单方面提出针对阿拉伯河的国际化方案，旋即引起了其他相关部门的不满。1929年2月13日，印度事务部主持召开了一次“关于阿拉伯河发展问题”的会议，会上各部门对白厅不加讨论、单独行动的做法普遍持批判态度，要求白厅暂时停止此前同波斯就这一方案展开的外交接触。

Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.12-13.

针对上述意见，1929年3月1日，英国外交部就阿拉伯河问题再次集会，拟同政府各相关部门讨论以达成共识。对于伊波边界问题上英国政府的战略选择而言，这是一次至关重要的会议。会上，外交部向各部门阐释了调解波斯对阿拉伯河现状不满的重要性及紧迫性。理由是：“作为国际联盟的成员国，波斯可能会失去耐心，并突然在日内瓦提起诉讼，声称他们在波斯港口的运输过程是由伊拉克征税，而自己无任何话语权。这可能会给我们带来严重的困难。”

“Revised memorandum on interdepartmental discussion on the Shatt al‘Arab， 1 March 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.19-20.

殖民事务部代表霍尔（J.H.Hall）紧随其后发言，他明确表示反对使用“国际化”这一术语。他认为克莱夫爵士无法给予波斯人确定的承诺，即在提议建立国际委员会中确保进行斡旋。霍尔爵士随后陈述了他的意见：“这一困难可以通过三方的形式加以解决，即通过与伊拉克和波斯签署协议，成立一个三方委员会来控制河流的航行，英国政府作为平等的一方参与其中。”

Ibid.， p.22.

海军部也强烈反对一个国际化委员会，因为在它们看来，此举无疑给国际联盟及其他机构介入海湾事务提供了机会。海军部的主要目的是在阿拉伯河上为英国争取一个特殊的地位，此种地位将有机会延续英国同伊拉克的特殊关系。因此他们更赞成在伊拉克、波斯和英国之间达成一项三方协议。海军部代表表示：“这些问题应该在英国参与的波斯湾问题谈判中解决，而不是在一个伊拉克—波斯条约中解决，否则，英国只会在其中扮演次要角色。”

“Revised memorandum on interdepartmental discussion on the Shatt al‘Arab， 1 March 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.22

从与会各部门代表的陈述来看，对于采取措施调解波斯对阿拉伯河现状不满的必要性已达成共识，但英国外交部关于“河流国际化”方案遭到其他部门一致反对。此次会议另一个重要结果是：海军部提议的由英国、伊拉克、波斯组成阿拉伯河的三方管理協定的建议在当天的会议上胜出。各方一致认为，鉴于超过90%的通航船只来自英国，故英国有充足的理由作为平等一方出席河流管理委员会。这样一来，海军部的方案就成为此后一段时期英国解决波斯—伊拉克阿拉伯河争端的政策基础。

三、三方解决方案——英国政策的再调整

1929年初，因内部意见不统一以及波斯和伊拉克的反对，“河流国际化”方案这一政策选项被弃置。1929年3月9日，英国外交部在发往德黑兰的电文中提及：“进一步的讨论表明，英国政府不能向波斯保证建立一个良好的像多瑙河委员会这样的国际委员会。”

“Telegram from Foreign Office to Tehran， 9 March 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.33.这标志着河流国际化方案被搁置，英国转而探索实行由海军部在1929年3月1日提出的方案，即建立一个由英国、伊拉克和波斯的代表组成的三方管理委员会。此后，英国政府中各相关部门多次召开会议，详细讨论建立三方管理委员会的相关问题。

（一）政策调整的逻辑

就设立三方管理委员会问题，1929年9月2日，英国伊拉克事务高级专员克莱顿（G.Clayton）致函殖民大臣帕斯菲尔德勋爵（Lord Passfield），提出制定具体政策的三条通用原则：“管理委员会需由英国、伊拉克、波斯政府三方协议设立;伊拉克和波斯之间的任何附加协议都有必要对细节问题进行讨论;当伊拉克正式进入国际联盟后，为了继续捍卫英国在此地区的利益，条约中应考虑英国政府在河流上的权利诉求。”

“Sir G.Clayton to Lord Passfield， 2 September 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.63-64.上述三项原则成为英国制定相关政策的共识和框架基础。此时英国政府的政策调整，主要是基于以下三方面的考量：

一是完善管理機制。英国的新计划意在通过拟议中的三方委员会，控制波斯沿海但却不属于阿拉伯河流域的边境地区的水域及航道。

二是安抚波斯。波斯政府对于自身在阿拉伯河上无任何主权这一情势一直愤恨不满，这使得其一度考虑在波斯湾头部的沙普尔建造新的港口。新计划决定赋予波斯在河流管理上有平等的发言权，可以满足波斯的有关诉求。

三是维护自身利益。阿拉伯河上超过90%的通行船只来自英国，考虑到维持英伊（拉克）联盟，以及确保英波（斯）石油供应通道航行自由的重要性，

“Telegram from Foreign Office to Rome， 26 January 1935，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.223.英国拟议中的这一解决方案最重要的目标指向毫无疑问是为了维护英国的经济及战略利益。

与阿拉伯河国际化提议短暂的尝试不同，关于河流三方管理委员会的方案经过前期论证，得到了英国各部门的一致认可。1930年9月，英国外交部提议各部门具体考虑三方管理委员会的条款及细节。在此背景下，有关三方管理委员会的漫长筹划正式拉开帷幕。

（二）三方管理委员会的漫长筹划

为促成三方管理委员会方案的实施，英国各相关部门缜密地论证了三方管理委员会草案各不同条款的具体措辞，历经五年的酝酿和筹备，从1929年9月到1934年底，先后拟就七版冗长的协议草案。首版关于英、波、伊设立委员会以改善阿拉伯河管理的三方公约草案于1930年9月问世，包括序言及正文22条，草案并未正式对外公布，仅用于内部讨论，但它的基本原则及范式成为此后一系列草案的蓝本，即：建立一个委员会，对河流进行联合控制;委员会中，波斯和伊拉克的代表各一名，地位平等;此外还应包括一名英国代表，他同波斯和伊拉克的代表拥有同样的权力。

1931年3月，根据对第一版草案的讨论及修改意见，唐宁街拟就了第二版三方管理委员会公约草案，第二版除序言外，包括24条正式条款。除对一些表述做了微调外，还增加了对具体职能的约定，但草约仍没能精确界定委员会的控制范围。关于最为重要的委员会控制范围一再难产，实则是英国有意而为，希冀寻找各种理由扩大管理委员会的控制范围。英国政府曾考虑，如果管理委员会有权力改变河道流向，从卡伦河流经穆罕马拉的上方将该河的水流引到巴赫曼希尔河，那么将管理权拓展至对阿拉伯河、卡伦河和巴赫曼希尔河整个河道的管理，便是合乎逻辑的。在英国外交部看来，“这一条需要定义阿拉伯河和卡伦河交汇处的界点，之后就此再做决定。为了让委员会能够合理地控制和管理穆罕马拉河岸地区，就有必要将巴赫曼希尔河纳入委员会管理范围中”。

“Memorandum on the Tripartite Convention，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.276.

此后，围绕扩大管理委员会管控范围，特别是将巴赫曼希尔河河道纳入管理委员会以及协调三方分歧，英国进行了大量讨论，致使三方管理委员会草案一改再改。到1934年底，英国决议将拟议中的管理委员会公约草案中的具体管理范围扩大至巴赫曼希尔河，“阿拉伯河，从巴赫曼希尔河与卡伦河分离处到公海海域，包括朝东的路径，应被列入管理委员会的管理和行政权力之下”。

“Mr. J.SterndaleBennett， Foreign Office， to Sir F.Humphrys， British Amassador in Baghdad， 20 December 1934，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes：IranIraq Ⅱ， 1909-1937， Vol.2， p.633.毫无疑问，英国基于自身立场的这些考虑，既不足以吸引波斯政府，也无法引起伊拉克的兴趣。

（三）当事国的立场

英国政府主观认为，关于阿拉伯河的新方案可以在某种程度上消除波斯的不满，并且赢得伊拉克的赞成与支持，因此第一时间向波斯和伊拉克传达了这一方案的大致框架设想。对于争取伊拉克的赞同，英国似乎更有把握。1929年4月18日，英国要求伊拉克政府对此项管理委员会的提案提出意见。伊拉克一直没有直接答复，直至1930年8月，伊拉克总理在访问伦敦时也只是模糊地表明：“原则上不反对该计划。”

“Comments on draft Tripartite Convention by Mr J. H. Hall， Colonial Office， 14 November 1930，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.196.

伊拉克虽然迟迟没有亮出自己的真实立场，但内部的讨论却一直在进行。1929年12月11日，伊拉克财政部长致函伊拉克总理，从经济层面力陈拟议中的管理委员会可能对伊拉克带来的经济影响，但因对委员会具体细节不得而知，故并没有得出实质性结论，且衍生出更多的疑虑。因此，针对英国不断的试探及企盼，伊拉克均含糊其辞，直至1930年9月，在对英国的具体方案有了大致了解后才有明确表态。伊拉克总理同意在英国、伊拉克和波斯之间建立一个关于阿拉伯河管理委员会的提议。

在基本获得伊拉克对管理委员会解决模式的认可后，英国转而寻求波斯的支持。英国政府就这一方案同波斯的实质性接触始于1932年。然而波斯政府明确表示：在波斯的阿拉伯河领土主权诉求得不到承认前，波斯政府将不会考虑参与阿拉伯河管理委员会的提议。此后，波斯一再反对英国所倡议的管理委员会。波斯政府反对三方管理委员会是基于以下两方面原因：“这个三方（解决方案）包括并非河岸国家的英国;协定实际上包括卡倫河以及巴赫曼希尔河，波斯政府坚决反对把这一河流包含进国际协定之中。”

Quoted in Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway，” p.29.波斯的强硬立场预示着沿着英国的思路寻求解决阿拉伯河管理问题的机会变得渺茫。

四、失败的外交调停

在英国看来，如果伊拉克政府坚持拒绝在现有边界问题上做出妥协，那么波斯或伊拉克任何一方均有可能会将此议题上诉国际联盟，从而使英国失去对该问题的主导权。为避免此类情势，确保自身利益的最大化，英国开始不遗余力地进行新一轮的外交调停，力促三方管理委员会方案的实施。

（一）伊波谈判再陷僵局

对于英国拟议的三方管理委员会方案，波斯和伊拉克两国也就此展开了一系列双边接触。1932年4月，英国驻巴格达大使汉弗莱斯爵士（Sir F.Humphrys）访问德黑兰，并在英国政府的授意下同波斯当局商讨阿拉伯河相关事项。他解释了在有英国参加的三方管理委员会框架中，波斯和伊拉克在河流管理上享有平等的权力。为了达成三方协议框架，吸引波斯当局，汉弗莱斯表明：协议可以确保在一段长达50年的时期里，波斯同伊拉克、英国一样作为平等的一方控制整个河流的航行。因此，协议在实践上将给波斯所期望获得的一切合理的好处。但是波斯当局坚持要求以河流中线来平分主权作为唯一的解决方案，会谈无果而终。1932年4月22日，伊拉克费萨尔国王访问波斯，波斯再次提出根据中间线原则调整阿拉伯河边界的要求，伊拉克方面直截了当地予以拒绝。

鉴此情况，波斯外交部长巴格·卡萨米（Baghher Kazemi）希望制定一种两全方案，使之既能保留住伊拉克想要的主权，同时也能维持波斯的尊严。他建议的方案是：通过追溯边界，先确定一个没有争议的点，然后从这个明确的点出发，再按照国际法一贯规定的原则来划定边界。

“Memorandum circulated to members of the Standing Official SubCommittee for Questions concerning the Middle East at the request of the Foreign Office， 13 September 1934，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes：IranIraqⅡ， 1909-1937， Vol.2， p.616.不用说这个明确的点实际上就是阿拉伯河的深泓线（thalweg），

深泓线即沿河流方向最大水深处的连线。沿此线的剖面为河流的纵剖面。而伊拉克有充足的机会可以继续使用阿拉伯河航道。对此，英方表示，虽然英国船只在阿拉伯河航道通行，但它们在这个地区有其切身的利益。英国向波斯承诺，在合适的场合下，会留意这个方案，也不会反对提及它。英国再次重申英方的态度，即一贯希望两个主权国家迅速找到合适的解决方法，维持彼此之间的友好关系。

1933年3月29日，波伊两国外长再次举行会谈。伊拉克外长奴里·萨义德（Nuri Said）明确告知卡萨米，伊拉克政府拒绝重提边界问题，因为在他们看来，边界问题早已得到正式裁决，他们不会同意重提。如果波斯政府感觉在边界问题上有任何具体的委屈之处，他们可以提交至国际法庭。另一方面，伊拉克政府已准备好秉承友好的态度，单独讨论任何有关阿拉伯河航行的问题，但伊拉克政府不准备放弃任何自奥斯曼帝国沿袭下来的领土主权。

“Sir F.Humphrys to Sir J.Simon， Secretary of State for Foreign Affairs， 29 March 1933，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes， IranIraqⅡ， 1909-1937， Vol.2， p.726.这招致卡萨米的反驳，谈判无果而终。

1934年9月13日下午，奴里同卡萨米就阿拉伯河边界问题又进行了一次不甚愉快的会谈。会谈中，卡萨米提出波斯政府明确希望修改边界，奴里觉得卡萨米万事想当然，难以与他达成互相理解。奴里表示，虽然他对谈判中可能遇到的困难和挫折已有心理准备，但修界事宜绝无可能，同时质疑波斯政府否定《埃尔泽鲁姆条约》。卡萨米表示波斯并非不承认此约，问题在于它根本没有得到波斯的批准，且该条约是波斯与奥斯曼帝国谈判达成的，当下奥斯曼帝国早已不复存在，故《埃尔泽鲁姆条约》已失去法律效力。波斯抛出的这一理由大大出乎奴里的意料，他反问波斯政府是否有意向将此事提交国际联盟理事会处理。卡萨米回答说，他打算向其他国际机构提交，并强调这并不重要，因为波斯在实际处理中已将阿拉伯河的深泓线视为有效的边界，而且暗示波斯将继续这样做。奴里则强调，伊拉克在该问题上拥有强有力的法律依据，他正在考虑是否应该率先将波斯抢夺边界的行为告上国际联盟法庭。

“Telegram from British Consul in Geneva to Sir R.Vansittart， 13 September 1934，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes， IranIraqⅡ， 1909-1937， Vol.2， p.265.

通过几轮不愉快的会谈，波斯与伊拉克外长均明确表达了各自的政策立场：伊拉克政府宣称不准备放弃任何自奥斯曼帝国沿袭下来的领土主权;波斯则表示已将阿拉伯河的中间线视为有效的边界线。至此，双方谈判解决陷入了死胡同。

（二）英国有关以深泓线划界的外交折冲

在两伊交涉过程中，英国外交部极度担心事态失控。一个担忧是两国因边界谈判陷入僵局而将此问题提交国际联盟;另一大担忧是两国摒弃英国的协调达成关于阿拉伯河的某种双边协议。这两种结果对英国来说均无益处，英帝国防务委员会主席指出：“如果河界问题拖延不决，波斯和伊拉克可能会聚在一起，在我们背后达成一些协议，到那时我们面临的情况将比以往任何时候都更糟糕。”

“Minutes of the Committee of Imperial Defences treatment of the Shatt alArav question during meeting of 17 September 1934，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes， IranIraqⅡ， 1909-1937， Vol.2， p.623. 为此，英国一方面努力协调两国关系，另一方继续为促成阿拉伯河管理委员会而持续努力。

英国十分清楚，阿拉伯河是伊拉克进入海洋的唯一通道，但对波斯而言，它不仅拥有众多其他港口，而且还积极地在沙普尔开发一个完全由波斯控制的深水港，这将使其能够完全摆脱对阿拉伯河的依赖。此外，一旦波斯采取阻挠和不合作的政策，势必造成一种极为不利的局面，最严重的结果可能是导致阿拉伯河丧失航运能力，进而迫使英国和伊拉克只能通过完全由波斯控制的库尔穆萨港口来运输石油和其他货物。据此，1934年9月，英国外交部告知伊拉克政府，其意见倾向于：“如果有机会确保阿拉伯河航道得到维护，为此做出一些让步，这样的解决方法才最符合伊拉克和陛下政府的利益。”

Ibid.， pp.628-629.英国政府认为，波斯可能会接受英国外交部提出的这一全面解决办法;伊拉克如果能够实现自己的利益，也可能会接受。据此，英国外交部提出了以下行动方针：“建议伊拉克向波斯提供阿拉伯河的深泓线边界线，即从阿拉伯河流入波斯境内开始为起点一直到达罗冈河流入公海的河口。以此要求波斯回报：（1）波斯立即接受已经起草和临时同意的管理委员会公约;（2）波斯承认余下的全部陆地边界的有效性。”英国外交部强调，目前的情况不仅不能令人满意，而且存在危险，故不能无限地持续下去。

Ibid.， p.620.

尽管英国想以深泓线划界的方式来推动三方管理委员会方案的实施，但现实走向同英国的预计完全相反。所有來自德黑兰和巴格达的信息均表明，以深泓线划界为条件来换取波伊的妥协同样不可行。

（三）提交国联仲裁——英国调停归于失败

1934年9月17日，英帝国防务委员会中东问题附属委员会专门召开会议，主旨即讨论波斯和伊拉克的边界问题，伊拉克政府也借会议之机向英国表明自己的政策取向。在帝国防务委员会专门会议召开首日，奴里抵达伦敦并会见英国外交部罗伯特·范西塔特爵士（Sir Robert Vansittart）和伦德尔先生（Mr.Rendel），表达了伊拉克欲将波斯拒不履行土波边界条约及1913—1914年边界安排的行径提交国际联盟以寻求仲裁的意向。英国外交部起初不假思索地否决了该提议。白厅向奴里指出：“在罗冈海峡以及阿拉伯河靠近穆罕马拉的边界连接区域定界模糊，按当下实际形势，伊拉克在此区域占据主导地位，如果将争端提交国际联盟，很可能会导致来自国际联盟方面的妥协性建议，从而损害伊拉克在这一地带利益。”

“Note on the Shatt al‘Arab frontier dispute，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.8.然而奴里表示，他倾向于忽视这些模棱两可的预测。

鉴于奴里固执己见，范西塔特爵士最终建议，可以将国际联盟作为向对方施压及威慑的一种手段，即“对于伊拉克来说，最好的办法并不是真的诉诸国际联盟，而是让对方明白，在必要的时候，他们准备这么去做”。

Ibid.，p.8.英国政府主观上认为伊拉克对波斯的此种虚张声势可能会换取对方对于管理委员会的接纳，以及其他一些微小的让步。如此，既能抚平伊拉克的不满，又能迫使波斯退缩，全然符合英国在河流地区的经济和战略利益;如果波斯仍然独断专行，彼时，伊拉克可以再重新思考求助于国际联盟这一路径。

1934年10月，波斯和伊拉克两国外长在日内瓦就边界问题的讨论再次陷入僵局。伊拉克外长重拾将两国争端提交国际联盟仲裁的意愿。考虑到英国同伊拉克的特殊关系以及英国在河流水道的特殊利益，在付诸行动前，奴里与英国驻巴格达大使汉弗莱斯爵士及英国外交部，就是否有必要诉诸国际联盟展开了一连串审慎的讨论。1934年11月，伊拉克政府将一系列国家政策取向性问题抛给英国，正式就本国边界问题向英国政府展开咨询，其核心问题在于：同波斯人打交道时，伊拉克究竟该遵循及坚守何种界线。英国内部对此一时无法形成统一的政策认知，不仅政府各部门同外交部的分歧仍在延续，即便外交部自身针对伊拉克的这一困惑也难以确凿定调。

“Note on the Shatt al‘Arab frontier dispute，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.5.

对于将阿拉伯河边界争端提交国际联盟，英国外交部存在两个自相矛盾的认知：一方面，它认为如果将争端捅到国联，自然会引起人们对1914年划定边界的两个重要例外区域的关注：一是流经穆罕马拉的阿拉伯河，从港口上方到港口下方的这段河道，议定书规定的边界可能被解释为阿拉伯河的深泓线或中游线偏离波斯堤岸几英里处。此段边界至少有一处深泓线很窄，且靠近伊拉克一侧;二是有关阿拉伯河最南端的边界，在议定书或划界委员会制定的地图中没有给出令人满意的定义。如果对议定书和地图进行确切的解释，很可能导致位于阿拉伯河口的航道被划入波斯。

“Memorandum circulated to members of the Standing Official Subcommittee for questions concerning the Middle East at the request of the Foreign Office， 13 September 1934，” Schofield， ed.， Arabia Boundary Disputes：IranIraq Ⅱ， 1909-1937， Vol.2， pp.610-611.由于已经确定此地没有其他航道可供开放使用，这可能使得波斯实际上拥有整个水道的掌控权，因而不利于伊拉克;另一方面，外交部也意识到，当前两国紧张局势的持续将会引起波斯在与航道有关的问题上公然和更为严重的敌对风险。如果缺乏波斯的合作，隶属波斯的卡伦河洪水将完全不受控制地流入阿拉伯河，由此可能引发大量泥沙注入阿拉伯河主航道，从而导致阿拉伯河航行受限。

“Note on the Shatt al‘Arab frontier dispute，”Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， pp.5-6.

最终，经过各方立场的碰撞与磨合，英国政府从确保自身利益最大化的认知出发，得出一个折中方案：首先由英国政府发挥自身的影响力，促使伊拉克同意以河流深泓线为界划定阿拉伯河边界，以实现伊波之间的和解。作为回报，波斯政府需立即接受管理委员会协定，此外波斯政府需要承認其余整个边界的有效性。英外交部同时还强调，要重视伊拉克及波斯接受土耳其仲裁这一可能的危险，以及双方将英国排除在外，缔结其他双边条约而全然不考虑英国政府利益的可能性。

综上所述，英国的立场和观点仍是将自己定位于居间协调的角色，力图平息双方的争议。然而此前的外交实践及谈判结果已经表明，这样的协调和斡旋难以弥平伊波两国在边界问题上的严重分歧。英国驻巴格达大使汉弗莱斯爵士清楚地认识到这一点，他率先对外交部的观点提出质疑，因为他本人更赞同奴里外长的主张，故向英国外交部力陈：“在当前形势下，将边界争端提交国际联盟是达成最终解决方案的最佳途径。另一个不应该被忽视的问题是，当对伊拉克的托管结束后，英国政府在许多事项上仍将怀有浓厚的兴趣，例如对少数民族、信仰自由及司法系统的保护问题，而这些都是在国际联盟的监督下通过的。因此，将这一问题提交国际联盟的另一项战略收益在于，可以在伊拉克建立起对国际联盟的信心和依赖。”

“Sir F.Humphrys， British Ambassador， Baghdad to Sir J Simon， Foreign Office， 17 November 1934，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.13.汉弗莱斯的这一分析在外交部产生了不小的共鸣，坚决反对将边界事宜提交国际联盟的声音不再占据主导地位。

另一方面，伊拉克外长奴里知悉，如要确保两国边界争端事项顺利列入国际联盟委员会次年1月的会议议程，就必须在当年11月30日之前，将起草好的相关文书送达国际联盟秘书处。1934年11月15日，奴里向汉弗莱斯爵士致函，表示他已经告知波斯，伊拉克有意将边界问题提交国际联盟，与此同时，他也向波斯外长卡萨米表明这并不意味着庭外和解之路被关闭。“伊拉克政府将随时准备考虑任何可能被波斯政府认为适合提出的建议，如果通过直接谈判达成协议，他们当然会撤回请求国际联盟干预的申请”。

“Nuri Said， Iraq Minister for Foreign Affairs to Sir F.Humphrys， 15 November 1934，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.14.奴里的这一函件，表面看来似乎是在向英国方面汇报同波斯的外交活动，实则是明示伊拉克即将向国际联盟提交边界问题，而不再征得英国的许可。

相对于英国对伊拉克方面不置可否的态度，波斯旋即做出了外交应答。卡萨米外长对伊拉克的照会予以回复，他表示波斯政府更倾向于通过双边直接谈判而非国际联盟的仲裁来解决边界问题，并且波斯外交部正在准备草拟三份不同提案，他希望巴格达能在几日内收到这些提案，从而展开讨论。然而，多年来同波斯的外交交锋，使得奴里认为波斯在边界问题上的政策不可能有大的转向和让步，这些草案对伊拉克而言也不会包含任何可能接受之处。因而他坚信，波斯人只是在拖延时间，因此有必要尽快将此事提交国际联盟，以尽量避免其他可能的风险。1934年11月29日，伊拉克外长根据《国际联盟公约》第十一条第二款，以照会的形式，将波斯—伊拉克边界争端正式提交国际联盟。这表明英国仲裁失败，边界情势又退回到国际化的原点。

结 语

在波斯和伊拉克争夺阿拉伯河主权的斗争不断升级之际，英国对于河流争端情势极为关注，因为这不仅直接关系到英国的经济利益，更为紧要的是还关乎英帝国的核心战略利益。在英国外交部1935年1月起草的外事电文中，一再强调阿拉伯河水域对于英国的双重意义：“在阿拉伯河航道通行的所有船只中逾90%来自英国，而且不论和平时期还是战时，英国船只在任何情况下都可以使用此水道，这既是英伊同盟的重要战略利益所系，也是维护英伊石油公司的重要意义所在。且这条水道作为英国军队军需品的运输通道，对英国战略价值至关重要。”

“Telegram from Foreign Office to Rome， 30 January 1935，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.223.为此，英国在处理伊波河界争端这一历史遗留的难题时，其外交策略的运用始终以确保英国利益最优化为准绳，一定程度上展现了其在划界问题上的外交谋略。

首先是淡化边界细节。划定边界的惯常思维是清楚地界定边界线。然而就伊波边界问题而言，尽管奥斯曼土耳其与波斯之间在近两百年时间里签署了多个边界条约，但一直没有确切的、现代国际法意义上的领土划分。认清这一现实后，英国作为伊拉克的委任统治国，一方面强调伊拉克在划定界河问题上的最终决策权，另一方面强调自己作为利益攸关方的固有权力，并在参与解决争端过程中继续有意淡化细节，以确保自身利益的最优化。

其次是强化主导权。就伊波边界问题而言，领导划界工作需要来自伊拉克和波斯的具体授权。显然，英国不可能获得足够的授权，其作为有着直接利害关系的第三方，只能试着提出解决方案，并争取争端方对英国方案的支持，但这并不意味着英国不看重作为大国的主导权。实际上，1913年的《君士坦丁堡议定书》（The Constantinople Protocol）就强行約定了英国和俄国有权在奥斯曼帝国和波斯无法达成一致时行使仲裁权，

C.H.D.Ryder， “The Demarcation of the TurcoPersian Boundary in 1913-14， ”The Geographical Journal， Vol.66， No.3（Sep. 1925）， p.228.而委任统治权的获得进一步强化了英国这方面的权力。

再次是适时调整外交介入模式。在伊波边界争端的不同阶段，英国运用了不同的外交介入模式，包括拒绝直接介入、国际化、直接介入、外交调停到同意提交国际联盟。

作为直接利益攸关方，英国尽管不断调整有关阿拉伯河划界问题的政策立场，特别是后期致力于在英国、伊拉克和波斯三国间设立一个关于阿拉伯河的三方管理委员会，以维持和改善阿拉伯河的管理，并为此不遗余力地开展外交活动，以期获取波斯和伊拉克的认同与接受，但最后仍以失败告终。究其原因主要有以下几点。

首先，伊拉克和波斯在界约问题上严重对立，决定了英国外交调停作用的有限性。如前所述，伊拉克坚持认为阿拉伯河是其领土的一部分，有着明确的条约依据;波斯则强调历史上的划界条约存在严重不公，致力于修约以维护自身主权权利。在此情况下，英国碰触双方政策红线的任何外交尝试都难免会招致两国的反对。

其次，伊拉克与波斯河界划分问题不仅包括历史、地理、民族、宗教等因素，还涉及领土主权、国际法、国家间关系等方面。针对这一错综复杂的问题，英国的方案主要遵循“间接路线”原则，即不愿触及深层次的主权问题，而是着眼于解决航运管理权，无论是阿拉伯河国际化方案还是三方委员会方案，其实质都是避重就轻，故难以弥平伊波争议。

第三，作为利益攸关方，英国的政策立场始终以帝国利益最大化为出发点，渴望利用伊波之间的矛盾纷争，来巩固和拓展自身在波斯湾一带的政治影响、经济利益和战略地位。在此过程中，英国的政策立场摇摆不定，从拒绝直接介入到推动阿拉伯河国际化，再到推出三方委员会方案，直至调停失败后同意伊拉克提交国际联盟仲裁，所提出的方案尽管有其政策惯性，但始终以英国为本位，结果终归失败。

第四，伊拉克和波斯主权国家意识的强化，决定了英国的主导地位难以为继。在政策取向上，英国强调的是海外帝国利益的维护，希望以第三方身份平等参与阿拉伯河管理;伊拉克和波斯则重视民族国家的主权利益，最后决定绕开英国，寻求在国际联盟框架下以主权国家身份解决领土争端。阿拉伯河划界争端被提交国际联盟仲裁，意味着英国主导权的丧失。

通过梳理总结英国在1919—1934年间阿拉伯河主权争议过程中的外交干涉进程可以看出，这一阶段英国已无法完全左右波斯和伊拉克在边界问题上的政策取向，英国费尽心力想以平等一方参与到边界解决方案之中，但却招致伊波双方的质疑，最终不得不交由国际联盟裁决，这从一个侧面印证了英帝国权势的衰微。1958年7月14日的伊拉克革命，彻底终结了英国与伊波边界争端的紧密联系，也终结了其对阿拉伯河管理权的持续把控。

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