我国小产权房法律规制问题研究

贺娟

摘要：2019年11月底深圳市有关部门结合现行的《土地管理法》和《城乡规划法》发布了《关于做好没收违法建筑执行和处置工作的指导意见》的通知，其表明深圳的所有小产权房均属于违法建筑。由此可见很多地方性文件已经对小产权房归属做了明确规定，但不合格房屋未批先建、未批先售等情况仍旧屡见不鲜，故该问题的解决必须尽早提上日程。本文对小产权房概念进行重新厘定，并多维度探讨小产权房的成因，从法律和法理角度分析解决问题的办法，通过建立农村建设用地流转制度、完善我国社会保障体系以此来探索小产权房合法化的途径，从而更好解决小产权房问题。

关键词：小产权房;土地二元结构;合法化

一、小产权房的概述

1.就其含义而言，小产权房不是法律概念，是与完全产权房相对立的一种称谓，是一种不完整的特殊房屋产权。小产权房即指在农民集体土地上建造，未获得由国家房管部门颁发的房产证，且无需缴纳土地出让金等费用。由此可知，小产权房相较于大产权房无合法产权、价格低廉、且涉及多方利益主体，建设成本较低，合同效力也存在争议。

2.就其利弊而言：（1）利：其一，小产权房有利于打破我国现存的土地资源的垄断局面，从而抑制房价;其二，小产权房符合中低收入群体的购房需求，一定程度上可以缩小贫富差距;（2）弊：其一，我国人口较多但耕地较少，小产权房问题不加以抑制，可能威胁我国的粮食安全;其二，不利于法律的有效实施以及不利于法制建设的稳步推进;其三，小产权房的存在不利于房地产市场的有序发展。

二、当前我国小产权房的立法、司法现状

（一）小产权房的立法现状

小产权房的存在具有严重的违法性，与我国现存的相关法律及相关政策性文件的宗旨大相径庭。我国相关法律法规《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》以及国务院颁布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、多个部门联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》等相关政策性文件都明确表明国家禁止建设和销售小产权房。

（二）小产权房的司法现状

随着小产权房问题的日益严重，法院受理关于小产权房的案件也不断增多，并且出现了同案不同判的现象，而这些司法纠纷多表现为权利属性认定、买卖、租赁合同的效力以及合同无效后信赖利益赔付问题等几个方面。

三、小产权房出现的原因及现存问题

（一）法律维度视角下小产权房的成因

1.二元土地产权制度是小产权房出现的根本原因

我国当前实行城乡二元化的土地制度，城乡土地分别归属于两套并行的土地管理体系城市土地使用权转让不受限制，而农村集体土地使用权并无完整权能。其主要有以下缺点： 其一，集体土地的产权权能被削弱;其二，由于产权主体资格不对等，补偿标准过低，农民权益在征地过程中的权益屡受侵害。

2.现行法律法规不健全是小产权房产生的重要因素

目前我国主要是通过相关政策对小产权房问题进行规制，并无直接的法律规定且我国土地管理立法缺乏针对性和连续性。新修订的《土地管理法》第六十三条仅就农村集体性经营性建设性用地直接入市进行了革命性的突破，改变了传统土地流转二元制并建立统一土地流转市场，但仅包含了工业、商业等经营性用途的建设性用地，并未将小产权房纳入，不能做出扩大解释，才导致小产权房问题仍无具体规定。加之，各级政府为了填补上位法漏洞，因地制宜的制定相应的法律文件，由于其不具有普适性，便出现了同案不同判的情况，有损社会公平。

3.二元户籍制度是小产权房产生并蔓延的助推因素

我国长期实行城市和农村相隔离的户籍制度，二者有着独立的户籍管理体系。户籍分割不利于城市和农村之间的人口流动，阻碍了城乡之间的交流。具有农村户籍的进城务工人员因为很难真正融入城市社会，而且由于农村宅基地的转让仅限于集体成员之间，存在很多闲置，城乡各界的需求使得小产权房便应运而生。

4.城市住房保障制度的缺陷是小产权房产生的间接原因

目前，我国的住房保障制度并不完善，未对所有人群实现全覆盖。如住房公积金制度涉及的主体范围较小，仅仅只含政府和事业单位等工薪阶层;而廉租房和经济适用房尚并没有全面惠及广大的中低收入人群。总之该制度是对城市户籍人口的一种福利保障，但无法惠及中低收入群体，加快了小产权房的出现。

（二）法理维度视角下小产权房的成因

1.政府及其他有关部门监管局不严是小产权房产生的间接原因

（1）执法部门经常消极被动执法，行政效率低下。同时地方政府官员可能会为了寻求经济利益阳奉阴违，故意逃避规制措施。政府监管力度不足，一定程度上放纵了小产权房的发展。加之相关部门监管权限模糊，分工不明确也是小产权房发展迅速的重要原因。

2.城市化的推进是小产权房产生的重要因素

随着城市的扩张，大量人口涌入城市，住房供给紧张，房价激增。普通民众的收入和房价相差甚远，导致价格低廉小产权房备受欢迎，由此也间接的促进了小产权房蓬勃发展，这也是“小产权房”市场得以持续存在的现实基础。

3.经济利益的趋势是小产权房开发的直接原因

（1）由于小产权房的建设无需向向政府交纳土地出让金等相关费用，其开发商的开发成本较低，且建设速度较快更方便盈利; （2）由于政府对农村集体土地使用者的“三農”补贴不高，所得利益较小。各方在利益驱使下便转向小产权房。

4.农民法律知识匮乏

当前我国多数农民法制观念淡薄，且消息闭塞，收入较少，对违法后果没有清晰的理解，易受利益驱使，容易做出一些违反法律的行为，很多人都抱着“法不责众”的心态，由此便催生了小产权房。

三、解决小产权房问题的对策

（一）法律维度视角下解决小产权房的对策

1.改变我国城乡二元结构

在我国已经实行了三十多年的城乡二元化的土地制度是小产权房问题出现的根本原因，由于当前经济的社快速发展，该制度存在诸多问题。而且当前政府垄断土地一级市场的模式已经不能与时俱进，故应从根源上解决该问题，应加快农村土地产权制度改革，使得农村集体建设用地使用权入市流通。

2.完善土地管理政策及相关立法工作

（1）进一步完善土地监管体系。“三权分置”政策是我国农村土地集体经营制度的一次较大突破，对于促进土地流转和流通具有重要意义。但该政策并未突破我国农村现在的土地产权框架，无法从根本上解决小产权房问题。故为了解决小产权房问题应强化法律规制，完善集体土地流转相关法律制度。

（2）就当前司法问题而言，其一，合同效力方面，在耕地、宅基地上建立的小产权房应分别认定。其二，当事人合理信赖利益赔付方面，虽然小产权房买卖不受法律保护应认定合同无效但由于双方当事人均有过错，法院不应仅仅牺牲买受人利益。

3. 完善我国住房保障制度

在我国经济迅速发展的今天，政府应致力于民生发展，完善社会保障制度、保障性住房建设。具体而言应扩大保障人员范围，将城务工人员等低收入人群纳入住房保障体系，簡化申请程序，完善保障性住房的配套设施，这有助于遏制小产权房的发展。

（二）法理维度视角下解决小产权房的对策

1.规范政府职权和能力，加大有关部门监管力度

（1）监管部门运用多种手段的发挥监督作用、转化监督方式。如监管机关可通过行政、法律等手段，遏制、管控违法建筑，转变救济方式由事后补救变为事前预警和事中监督;（2）明确执法主体，加大执法力度，同时加强对基层群众的巡查力度，增加曝光力度，避免出现职责分工不明等问题;（3）设立专门机构对合法化的小产权房进行专项管理，由此来提高集体土地的利用率和工作人员的办事效率。

2.规范引导小产权房，构建合理有序的房地产市场

将现存小产权房从性质上进行分类，具体问题具体对待。（1）将部分小产权房改造为经济保障性住房。对于符合城市规划、质量安全和建造条件的部分，重估价格给予优惠。亦可由政府出面收购，将该类房作为经济适用房、廉租房等保障性住房的有益补充。（2）对于存在非法占用耕地、严重违反城市和土地利用规划、房屋质量有严重安全隐患等这些情形，则应采取强制拆除的措施。

3.完善集体土地征收制度，提高赔偿标准

按照现行规定，集体土地征收补偿标准大都参照耕地征收的补偿标准认定，无法满足农民对土地的期待利益，导致其转向小产权房。为杜绝滥用集体土地现象的出现，应当完善公共利益的认定标准，由统一定价变更为市场定价，综合被征收土地的地理位置、发展水平、经济价值等因素，提高补偿标准，弥补被征地农民的损失。

4.提高农民和购买者的法律意识

农民法律意识淡薄，使得小产权房市场不断壮大。因此，要加强对农民的普法教育，增强公民的法律意识。让群众自觉遵守法律规定，让城市居民对小产权房负面影响和违规购买严重后果的认识，引导购买者正确的消费观，目光长远理性购房，形成自觉抵制小产权房的社会氛围。

四、结语

小产权房带来了诸多问题，如购房者权益难以保障、扰乱了我国城乡未来发展的规划、威胁粮食安全，甚至可能可能影响社会稳定。总之，小产权房能否合法化同我国的国计民生、社会的稳定发展息息相关。故为了妥善解决小产权房问题，本文从法律和法理角度出发全方位的看待小产权房问题，并从实践出发制定相关对策，来解决小产权房问题，避免其再次蔓延。