美国大城市公共危机预警机制与应急体系研究

聂鑫

摘要：在城市公共危机预警管理实践中，美国城市政府在高度分化和多元化的城市社会的基础上，依托城市政府之外发达的社会组织系统，逐步建立了一整套社会参与机制，形成了公共危机管理过程中全社会性公共危机预警与应急网络系统，发挥了重要的功能。在美国，城市应急体系管理从理论到实践都已经发展成为一门成熟学科，政府设有专门管理机构、专门从业人员、相应法律法规、具体应急指挥中心（911指令中心），学校也设有相关专业及课程，在自然灾害救助、恢复安置、社会治安等方面发挥了重要的保障作用，成为美国城市不可缺少的组成部分。

关键词：公共危机; 预警机制;美国

一、美国大城市的社会参与机制

（1） 塑造发达的城市应急文化。美国大城市积极运用各种.渠道和机制，进行公共危机应急知识的宣传和应急能力的教育培训和演习，把塑造发达的城市应急文化，提高市民和各种社会组织的应急意识和应急能力，作为城市公共危机预警与应急管理建设的一项基础工程。例如，纽约市危机管理办公室专门在其网站.上公布了该市平时几乎所有可能对市民生命和财产安全所造成威胁的突发性事件，包括建筑物的崩塌或爆炸、氧化碳中毒、海岸飓风、传染性疾病的爆发、地震、炎热酷暑天气、严寒天气、龙卷风、雷电、暴风雨、火灾、有毒或化学物质泄漏、放射性物质泄漏、公用设施故障、社会秩序动荡和恐怖袭击等在内的所有公共危机事态种类，对每一种公共危机事态，均至少有一套或几套具有针对性的应急预案。美国纽约、华盛顿、洛杉矶等大城市政府通过政府各部门、社区志愿者、学区、红十字会、计算机网络等大量的渠道和机制，为市民和工商企业等提供危机应对知识，提供众多的求生技巧和安全培训内容，其内容包括市民城市社会生活中所可能遭遇到的所有各种可能的危险及其应对技巧，塑造了发达的城市应急文化。政府还努力和市民建立良好的合作关系，共同应对大大小小的各种公共危机，并且使每个市民都充分认识到，公共危机预防和公共危机应对是城市每个成员的基本责任和义务。

（2）城市社区组织的公共危机治理机制。社区自治组织是城市公共治理系统的末梢。社区自治组织的健全发展，以及它在公共危机预警管理全过程中功能的发挥，直接延伸和扩展着城市政府的公共危机预警能力。社区自治组织在社区的公共危机预警机制建设过程中，都能够发挥重要的辅助甚至主导作用。美国大城市主要的形式有：①社区危机反应团队：这是美国一种辅助性的社区救援组织，是关于灾难准备、社区互助、救灾安全，并以为多数人的最大利益服务为目的的机构，是一种对灾难环境的积极而现实的解决方式;②街区守护者：街区守护者负责训练社区居民，使他们掌握基本的技巧，充当警察局的耳目;③辅助警察：由自愿协助当地治安部门工作的志愿者组成。

（3）志愿者组织的公共危机应急功能。志愿者服务是公民参与社会生活的一种非常重要的方式，是公民社会和公民社会组织的精髓。在纽约市危机管理办公室的协调之下，设立了市民梯队行动委员会。市民梯队行动计划开展了社区危机反应团队、医疗预备队、街区守护者、辅助警察等二十多个志愿者服务项目，其目的是帮助纽约市市民做好准备，一旦危机爆发，就可以迅速动员起来，投入应急救援之中。例如医疗预备队是一个由医疗卫生和健康服务界的志愿者组成的志愿者队伍，包括医生、药剂师、牙医、护士、医师助理、危机医疗技术人员等医疗专业人士。在纽约市爆发危机时，该项目可以保证有一支专业医疗队伍，能够迅速被动员起来，协助纽约市.健康与心理卫生局进行危机救助。尤其是当爆发严重的公共卫生危机事件时，纽约市就会需要成千.上万的医疗专业人士，与其他应对人员通力合作，医疗预备队中的志愿者就可能被安排去做各种不同的工作，指导危机应对工作。

（4）政府和社会组织在公共危机管理中的伙伴合作关系。纽约市危机管理办公室-直重视开展公私合作应对公共危机，目前正努力通过与工商业界的积极互动，发展出多种具体的公私合作项目，如帮助工商业机构规划和发展一套有效的危机应对方案;帮助它们建立良好的危机信息交流机制和危机监控系统;鼓励它们采取一切措施，如购买保险，以最大限度减少危机可能造成的负面影响;在大规模的危机发生后，允许工商业组织进入危机现场，抢救那些对它们的业务开展具有决定性影响的资料和设备;吸纳主要的私人工商业组织代表进入危机指挥中心;承诺支持受危机影响的工商业主，通过不懈努力，恢复正常业务运作，实现经济复苏等。

二、美国大城市的公共危机应急体系

（1）美国大城市应急机构建设。根据各州的要求，1979年成立了联邦紧急事务管理署，作为联邦政府处置紧急事件的最高管理机构。该署负责人由总统亲自任命，以立法形式要求各州、县、市都设有相应机构，形成了纵向垂直协调指挥、横向相互沟通交流、信息资源和社会资源充分共享、指挥协调高效、组织机构完备的全国范围的网络系统。

（2）美国大城市应急指挥系统。美国所有大中城市（如纽约、洛杉矶、芝加哥、巴尔蒂摩、西雅图等）的紧急事务管理机构都不惜重金建成了实用且各具特色的911应急指挥系统，它具有双重功能：当遇有重大紧急事件时，它是政府最高领导处置事件的指挥司令部;在日常工作中，通过各种信息的及时收集、反馈和相关数据分析，对政府各部门的工作情况实施监督，找出发生各种紧急事件的规律并实施预警。例如，洛杉矶设有专门门的紧急事务管理局，根据洛杉矶是地震多发区的特点，指挥中心大楼底层采用特殊人造合成橡胶辅助支柱，使大楼可以在任意水平方向移动16英寸而不倒塌从而达到防震目的;大楼内部电力、通讯等都是双重备份，以保障在突发事件情况下能够正常运作。指挥中心设在大楼一楼，由洛杉矶紧急事务管理局负责管理。指挥大厅设有最高指挥官席位序言和相關部门首长席位50多个。指挥中心采用先进的电脑技术、通信技术、图象传输技术，随时准确掌握救援信息和救援力量分布，保持与加州紧急事务管理部门以及联邦紧急事务管理署的热线联系，随时通过新闻机构发布决策信息。

（3）公共危机预警、应急的权责机制。危机管理需要通过一个危机管理者来具体执行，当某一事件规模很大或影响较广时，就必须建立一个危机管理小组来协调或控制危机及其产生的影响。但是，采取什么样的组织结构及组织规模，是大还是小，取决于人们对危机管理的重视程度。在政府机构设置中，即使设立了专门机构，但如果不明确其职责和权限，特别是不赋予它行使权利和职责的合法性手续，整个危机管理设想的实现都会大打折扣。政府从立法角度对相关事务形成制度性设计，既有总体上作为基本法的联邦应急计划（FRP） ，也有具体针对国内恐怖主，义的运作纲要（CONPLAV） ，使一切事务有章可循，无需另外特别授权。FRP是27个联邦政府部门及机构共同签署的具有法律约束的政府文件，具体分成基础计划以及一系列的附件，其目的是为了指导各州政府和地方政府去应对各种重大的自然灾害、生产安全事故、公共卫生危机等，如果危机影响到国家安全时，将通过国家安全局采取适当的措施。另外，FRP中还详细规定了危机应对中的政策和原则、计划设计的前提、运作纲要、应对和恢复行动、27个重点联邦政府部门及机构在危机管理中的职责和协同。FRP不仅明确了联邦紧急事务管理局在危机管理中的首要协调管理部门的地位，而且将联邦政府机构的资源具体划分为12个不同的应急支持功能，对应每个功能都指定了一个主要负责机构及若干辅助机构，确定了各机构的具体责任范围和响应步骤。

参考文献

[1] 刘志顺. 美国公共危机预警体系特征分析及对我国的启示[D] 湖北省. 华中师范大学.2008.

[2] 朱启晗. 中美特大型城市政府的公共危机管理模式比较研究--以纽约和上海为例[D] 江苏省. 苏州大学.2018.