东盟网络安全合作的碎片化

摘要：东盟成员国网络安全发展差距较大，东盟内部存在“数字鸿沟”，合作“烈度”扩大;合作采用传统模式——“东盟方式”，协商一致的软约束性，降低了合作的执行力;以众多会议平台为依托的合作机制“繁而不专”，东盟发挥的作用微小，离散了合作的“向心力”。多重因素的叠加致使东盟网络安全合作呈现“碎片化”状况。为改变这种状况，未来，东盟或许可以采取“强机构”模式，塑造地区网络安全合作的“有效基础”和“现实需要”，推动东盟网络安全合作高质量发展，提升地区网络安全水平。

关键词：东盟;网络安全;合作;碎片化

1 东盟内部的“数字鸿沟”扩大合作“烈度”

根据世界银行发布的相关报告显示，东盟各国的经济发展水平差距悬殊，既有新加坡、文莱等发达经济体，又有老挝、柬埔寨、缅甸等经济落后国家。经济实力的差距导致东盟各国发展网络基础设施以及在东盟内与其他成员国进行网络安全合作的能力不同，在一定程度上降低了合作的同步性。同时，成员国之间经济结构的巨大差异，降低了对网络安全需求的一致性。新加坡、马来西亚和文莱三国已进入工业化阶段，三国经济以工业和服务业为主，与东盟其他国家相比，它们的现代较为发达，相应的互联网经济在国家经济整体发展中的“存在感”也更大，对于网络安全的需求則大;而老挝、柬埔寨、缅甸等国的经济以发展农业为主，工业、现代服务业发展相对落后，互联网经济等在其国内经济发展中的“存在感”甚微，与其他东盟国家形成强烈对比，这也成为它们对于网络安全的需求相对较小的一个重要原因。

此外，东盟成员国网络基础设施的建设情况对东盟网络安全合作也产生了一定的影响。

笔者通过互联网世界统计数据网站获得了相关数据，从互联网普及率来看，普及率最低的缅甸为33.1%，而马来西亚、新加坡、泰国等国的普及率则达到了80%以上，文莱的普及率更是高达94.9%。东盟内部互联网普及率最高的文莱与普及率最低的缅甸之间相差高达61.8%。根据每百万人拥有的安全互联网服务器数量来看，东盟各国所拥有的数量相差悬殊。经济发达的新加坡无疑拔得头筹，为84714台;马来西亚5713台，印度尼西亚、越南、文莱三国均在1200台以上;而老挝只有20台，缅甸则只有9台;新加坡与缅甸的差距高达9412倍。

不难看出，东盟成员国网络基础设施建设差异显著，维护网络安全的能力悬殊，东盟内部存在网络发展两极分化的结构矛盾。东盟内部的“数字鸿沟”使东盟网络安全合作的“烈度”扩大，影响了东盟开展网络安全合作的行动能力。

2 “软制度约束”降低合作行动执行力

东盟合作模式在一定程度上可将其视为东盟区域一体化的合作方式。因为东盟各国的合作促进了本区域的国家联系程度、政策协同性，进而促进了东盟的区域一体化发展。在其发展过程中东盟不断积极探索适应本地区国家合作的组织架构、决策程序和行事原则，在发展中逐渐形成了适应本地区国家进行合作的东盟合作模式——“东盟方式”。东盟网络安全合作依然采用这种方式进行。

阿米塔·阿查亚（Amitav Acharya）认为，“东盟方式”是一种非正式、基于共识的决策过程。这是一个以自主、非正式的协商一致和非对抗性谈判为基础上的区域互动与合作的过程，而不像西方多边合作中经常采用的对抗性态度、多数表决和其他法律程序等方法。正是因为在合作中特别注重非干涉性，不过分强调正式的合作制度安排，不干涉各主权国家在合作中的独立与政策自由，使东盟网络安全合作在“软制度约束”下进行，没有“强制性”的执行和监督。各国政府和相关部门从国家利益出发，预估合作所能带来的利益大小，据此采取有关合作行动，而非强制性下的“责任执行”，这在一定程度上降低了合作行动的执行力。

3 机制“繁而不专”合作呈碎片化趋势

在网络安全领域，以一系列多边会议为依托，经过多年的探索与发展，东盟网络安全合作制度逐渐形成，主要包括两大类：东盟内部网络安全合作制度和东盟网络安全国际合作制度。合作机制众多，但“繁而不专”，呈现出了碎片化的趋势。

3.1 东盟内部网络安全合作制度

东盟内部最早讨论网络安全的会议是东盟关于跨国犯罪的部长级会议（AMMTC），其议题主要集中在打击网络犯罪和恐怖主义威胁方面，东盟关于跨国犯罪的高官会议（SOMTC）是其延伸出的下一层级会议制度。东盟电信和信息技术部长会议（TELMIN）主要议题是信息技术合作和基础设施建设。东盟关于社会福利和发展的部长级会议（AMMSWD）是东盟内部涉及网络安全问题的又一会议制度。该会议下还设有关于社会福利和发展的高官会议（SOMSWD）。东盟网络安全部长级会议（AMCC）是东盟第一个专门的网络安全合作平台，近些年，在东盟网络安全合作中发挥着越来越重要的作用。这个会议机制广泛讨论了东盟建立网路空间行为规范的问题，并积极和东盟有关机构进行了互动。

3.2 东盟网络安全国际合作制度

东盟一直有对外开放的传统，通过与域外国家及国际组织的合作促进本地区的发展，网络安全这一领域也不例外。

东盟地区论坛正式诞生于1994年，是本地区官方安全多边合作的平台。东盟地区论坛最初的议题主要关注网络恐怖主义。例如，在2004年至2007年连续举办了首届至第四届东盟地区论坛（ARF）网络恐怖主义研讨会。2015年第22届东盟地区论坛部长级会议通过了《东盟地区论坛关于信息与通信技术安全和使用工作计划》。东盟防长扩大会议（ADMM—Plus）是亚太地区又一重要多边安全合作机制，东盟防长扩大会议网络安全专家工作组将作为东盟国防部长与域外国家开展网络安全合作的平台运营。

除此之外，东盟网络安全合作机制还利用东亚峰会这一平台与域外国家及国际组织积极展开合作。东盟与这些国家在包括网络安全合作在内的诸多领域积极开展了合作。例如，东盟十国与中日韩三国的“10+3”、“10+1”合作机制等。只是这一平台上形成的合作机制，网络安全合作只是其诸多合作的一个领域。

虽然东盟进行网络安全合作的机制较多，但这些机制的建立并非是专门为网络安全合作而设，网络安全只是这些机制众多有关议题中的一项。东盟网络安全合作机制“繁而不专”，使合作呈现出碎片化的趋势。

4 东盟网络安全合作前景展望

4.1 走“强机构“模式增强合作协同性

“强机构”模式，即维持东盟的基本性质和基本合作不变，但必须加强东盟在有关网络安全合作领域的机制建设，强化东盟在网络安全合作和发展中的作用。

一是通过“建立定期磋商和工作机构，设立长期连续的合作计划和合作项目”，加快在這些原则基础上形成的“明确的发展目标”的实现过程，可以克服因合作机制的碎片化趋势。

二是东盟网络安全合作已经具备了部分机制化功能。东盟网络安全合作已经形成了以“外交会议”为平台的众多合作机制，如定期召开高官会议、部长会议和非正式首脑会议制度等;东盟网络安全合作也已建立了一套职能性机构，如在高官会议下设了若干个工作小组等。

三是越来越多的成员国逐渐接受了机制选择。东盟国家在网络安全合作实践中也逐渐改变了以往的合作观念，现在基本上能够接受“强机构”模式中的机制化安排。

因此，未来东盟网络安全合作方式向“强机构”机制化方向发展是合理化的选择。

4.2 塑造合作的“有效基础”和“现实需要”

东盟网络安全合作是东盟国家在网络安全领域开展一体化合作的体现。获得和巩固东盟地区一体化的基础以及塑造共同利益是东盟一体化发展的动力。因此，要想从实质性层面推动东盟网络安全合作，就必须塑造地区网络安全合作的“有效基础”和“现实需要”。

一是东盟内部网络基础设施发展先进的成员国可以扩大对落后成员国的网络基础设施投资，通过技术援助和合作，缩小地区成员国之间的网络发展水平差距，弥合成员国之间的“数字鸿沟”，以提升共同应对网络安全危机挑战的协同能力和应急机制。二是扩大东盟成员国之间的经贸往来，特别是互联网经济，增强成员国之间的经济互补性和依赖性，扩大经济利益交汇点和叠加面，在互联网经济方面逐渐形成“网络经济共同体”，以此促进各国对网络安全的关注和现实需要，从而提高东盟在经济领域的网络安全合作水平。

参考文献：

[1] 孙伟，朱启超.东盟网络安全合作现状与展望[J].东南亚研究，2016（01）.

[2] 袁正清，肖莹莹.网络安全治理的“东盟方式”[J].当代亚太，2016（02）.

[3] （加）阿米塔·阿查亚著，王正毅、冯怀信译.构建安全共同体：东盟与地区秩序[M].上海：人民出版社，2004.

作者简介：吕臣臣（1994—），男，山东菏泽人，硕士研究生，研究方向：亚太国际关系。

（作者简介：暨南大学 国际关系学院/华侨华人研究院）