《资管新规》对金融监管模式思路转变的启示

廖素芳

摘要：我国金融监管长期实行分业经营、分业监管下的机构监管模式，且传统监管以规则为基础，导致金融监管缺乏灵活性与适应性，难以应对复杂的金融创新业务及瞬息万变的金融市场环境。《资管新规》对穿透式监管的落实，对“卖者尽责，买者自负”、禁止“保本保收益”原则的回归以及修订后的《证券法》将资产管理业务等纳入适用范围，均体现了我国金融监管模式创新、向原则监管及功能监管转变的思路。

关键词：资产管理业务;穿透式监管;功能监管;原则监管

一、传统模式下规则监管和机构监管存在的缺陷

（一）传统金融监管以机构监管与规则监管为主

基于我国金融业分业经营、分业监管的现实格局，且银行、证券和保险行业存在明显区别，我国实行以机构监管为主导的金融监管模式，以适应有针对性的行业监管需求。机构监管模式要求监管部门将某一金融机构作为整体，对其所有经营活动进行监管，其监管权力直接指向金融机构，而非金融机构的产品或业务。与此同时，由于我国为大陆法系国家，金融监管以金融行业法律规定、自律规范等为监管依据。由此决定了我国传统金融监管为以机构监管与规则监管为主。

（二）机构监管的缺陷

从实际情况来看，在现阶段，金融监管格局为“一行两会”，中国人民银行不仅承担着宏观审慎管理的责任，而且还担负着系统性风险防范的职责。除此之外，中国证券监督管理委员会针对证券行业实施监管、中国银行保险监督管理委员会针对银行和保险行业的金融机构及相关行为进行监管，相应监管在监管权限划分时，通常需要以金融机构类型为依据，即，相同类型的金融机构一般由特定的、同一的监管者来进行监管。这种监管方式，就被称为“机构监管”。在这种监管模式下，出现了很多跨金融行业的新型金融产品，因此监管工作难以协调一致，导致出现监管真空的现象。甚至因金融产品监管是否有利而出现监管重叠或互相推诿的混乱局面。

（三）规则监管的缺陷

对于各国而言，金融监管法均为由原则、规则及指引等法律规范共同构成的体系。原则为相对稳定的基本行为准则，通过“公平”“合理”“诚信”“适当”等定性的标准来对金融机构的各种经营活动进行约束。 “规则”，指针对某些特定的监管事项或者是业务范围，而对应设置的监管规范。“指引”，则是对某些规则或原则进行解释、说明或者细化。这种指引通常包括正式操作指引以及声明等多种内容。我国素来奉行规则监管模式。在规则监管模式下，规则多数状况下不能准确体现监管目标内在需求与实质、难以覆盖类似的监管事项，且監管重点往往是监管对象的表面业务形式要求及程序而非实质业务内容或业务经营行为，亦将导致监管的前瞻性不足，无法适应创新金融产品的监管需求。

二、《资管新规》下穿透式监管体现原则监管与功能监管

（一）《资管新规》出台背景

截至2017年末，在不考虑交叉持有因素的背景下，资管计划总规模有了非常明显的提升，规模已超百万亿元。其中，银行表外理财产品的资产余额达到了为22.2万亿元。信托公司作为管理人，受托管理的资金余额总规模达到了21.9万亿元。除此之外，公募基金余额11.6万亿元、证券公司资管计划11.1万亿元、私募基金16.8万亿元、保险资管计划余额2.5万亿元，此外还有其他相关资管业务。

资产管理业务在快速发展的过程中存在很多问题，主要包括：一规避金融监管，原因在于我国分业监管模式下，各监管主体间存在严重的信息不对称，导致跨市场、跨机构的交叉性资管产品存在一定的套利空间;二是多层嵌套，大量资管产品采用结构化产品设计，通过层层嵌套的产品链条方式规避金融监管，导致资金的空转，加剧风险的积累;三是刚性兑付，我国刚性兑付产品普遍存在，扭曲了风险收益相匹配的市场化定价基础;其四是影响宏观调控，银行对非标资产、表外业务的投资掩盖了真实的信贷规模。

针对这一问题，以曾经引发过争议的“宝万之争”为例，宝能系的一致行动人钜盛华以其签订的九大资管计划用于收购万科的部分股份。在这些资管计划中，存在着十分普遍的机构化安排或者是嵌套分级安排的问题。在当时，这种业务模式属于一种新的资管计划类型，导致金融监管方面处于空白地带。

（二）《资管新规》采纳穿透式监管

2018年4月27日，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发[2018]106号，以下简称《资管新规》）的发布，加强了对资产管理业务的监督和指导。《资管新规》项下的穿透式监管强调机构监管与功能监管相结合，向上穿透识别资产管理业务的最终投资者，向下穿透核查资产管理业务的底层资产。

（三）穿透式监管体现原则监管与功能监管

《资管新规》项下穿透式监管主要增加了以下作用：一是加强监管部门统筹协调，强调机构监管与功能监管相结合;二是统一监管标准，针对资产组合管理及集中度限制、风险准备金计提、杠杆率管理和投资者适当性管理标准等方面提出了具体要求;三是对底层资产进行穿透式监管，防止资金在金融体系内空转，限制通过层层嵌套规避金融监管的情况;四是打破刚性兑付，不允许承诺保本保收益，真正落实“卖者尽责，买者自负”的原则，同时与我国《证券法》及《信托法》下的禁止承诺保本保收益原则相契合。《资管新规》项下的穿透式监管已体现原则监管与功能监管。

三、《证券法》修订与《资管新规》之衔接体现原则监管

（一）《证券法》修订与《资管新规》之衔接

《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）于1998年发布并生效，截至2019年12月期间经过两次修订，其中许多禁止性规定都进行了修改，并且增加了“除外”条款，使得证券的交易范围得以扩大，也为功能监管提供了更大的发展空间。在《资管新规》出台一年之际，我国证券法启动新一轮修订，一定程度上也揭示了证券法与《资管新规》的有机联系。

2019年12月28日，新修订的《证券法》获得通过，其第二条对适用范围的新增规定相较于旧法扩大了证券的定义，其新增内容为：“资产支持证券、资产管理产品发行、交易的管理办法，由国务院依照本法的原则规定”。

（二）《证券法》之修订体现原则监管

《证券法》第二条第三款的规定，意味着资产支持证券、资产管理产品，都可以被作为“准证券”对待。而这，也为未来资产支持证券、资产管理产品两类业务是否纳入单一集中监管模式、是否按照统一原则监管埋下伏笔，也为统一的功能性监管打开了突破口，有利于消除监管套利和监管真空。《证券法》第二条第三款的规定一定程度上体现了金融监管向原则监管的思路。

四、金融监管模式向功能监管与原则监管转变

我国在金融监管领域，有数百项现行有效的法律法规规章性文件，规章以下其他行政规范性文件则更多。现行金融监管模式更倾向于规则监管模式，着重强调监管立法的精细化，监管规则弹性不足，监管主体对监管对象在开展创新性金融产品业务时没有加强监管，并且评价标准也没有得以落实，从而导致监管对象与监管业务并未做到实质合规，投资者及金融系统性风险急剧攀升。

穿透式监管作为新型监管方法启用，其理论渊源之一为功能监管理论。功能监管强调在混业经营的环境下，监管工作的开展需要结合金融体系的基本功能和产品的性质。此外，针对不同的金融产品结构和相似业务，也需要实施相同的监管标准。在面对混业经营、结构化及嵌套金融产品等层出不穷的市场背景下，需启用与之相适应的混业经营下的功能监管模式。

《资管新规》的出台以及《证券法》的修订均体现了我国金融监管理念向原则监管、功能监管转变的思路。《资管新规》作为我国监管资管计划的基本规定与指引，引入穿透式监管模式，强调原则监管与功能监管，代表着監管资管计划的未来发展方向，且修订后的《证券法》已将资产管理产品纳入监管范围，意味着国务院将依据《证券法》的原则对资产管理产品的发行、交易之管理办法进行规定，《资管新规》为国务院下一步制定相契合的管理办法打开了突破口并提供了实践基础。

参考文献：

[1]黄韬.我国金融市场从“机构监管”到“功能监管”的法律路径——以金融理财产品监管规则的改进为中心[J].法学，2011（07）

[2]刘轶.金融监管模式的新发展及其启示——从规则到原则[J].法商研究，2009（02）

[3]郭伟莹.资管新规落地百万亿元产品全覆盖[EB/OL].凤凰网，http：// finance.ifeng.com/c/7cYUJIwkJp9，2018.5.2.

[4]详见《资管新规》第二条之规定、第二十七条之规定

[5]席涛.《证券法》的市场与监管分析[J].政法论坛，2019（06）

[6]刘燕.资管新规与《证券法》衔接的几个问题[J].多层次资本市场研究，2019（01）