城市社区治理结构要素分析

摘要：随着新型工业化、城镇化的发展，城市社区正在成为城市社会举足轻重的一部分。治理理论以其先进的理念和运行方式被越来越多地运用到社区建设中。然而，治理理论在城市社区发挥作用的自主性、充分性、系统性等方面仍然存在诸多不足。为解决这些问题，在社区治理实践中，必须改变过去存在的自发性、片面性、缺乏系统性的观念和做法，改变“头疼医头”“脚疼医脚”式的解决问题的方法，用联系的、系统的方法实现结构化的城市社区治理，并对其诸多的结构要素及相互关系进行分析。城市社区治理结构应具备四大要素：目标、载体、制度、运行方式。它们之间的关系可以用城市社区治理的“树形结构”来阐明。

关键词：城市社区；治理理论；城市社区治理结构；结构要素；树形结构

中图分类号：C91文献标识码：A文章编号：1004-1494（2020）-02-0087-06

收稿日期：2019-12-05

作者简介：高浩磐，男，中共济宁市委党校管理学教研部副教授，研究方向：服务型政府、社会治理。

随着新型工业化、城镇化的发展，城市社区正在成为城市社会举足轻重的一部分。治理理论以其先进的理念和运行方式被越来越多地运用到社区建设中。治理理论在社区这一范围内的应用呈现出1+1大于2的情形：城市社区因其自身的特点具备治理理论充分发挥效用的现实基础；在治理理论的指导下社区建设效果广泛、显著。然而，治理理论在城市社区发挥作用的自主性、充分性、系统性等方面仍然存在诸多不足。为解决这些问题，在社区治理实践中，必须改变过去存在的自发性、片面性、缺乏系统性的观念和做法，改变“头疼医头”“脚疼医脚”式的解决问题的方法，用联系的、系统的方法实现结构化的城市社区治理，并对其诸多的结构要素及相互关系进行分析。

一、城市社区治理结构要素之一：目标确立

要构建城市社区治理结构，首要的也是最根本的就是确立社区治理目标。鲍勃·杰索普认为，目标正确与否关乎治理的成败，治理的要点在于，“目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解为是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致”[1]41。传统“统治”理念指导下的城市社区管理的目标大多来源于外部，其主要目标被设定为协助政府开展工作、承接和完成政府下达的特定的经济、社会发展任务。对于这些目标，社区更多地是只能被动接受并接受检查、考核。治理理念指导下的社区治理目标来自于内部需要，拥有独立的评判标准，并且目标的形成要经过充分的协商。俞可平指出：“治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[2]38他又进一步强调：“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。”[2]39因此，可以说“善治”是治理的理想状态与过程，公共利益最大化是善治的根本目标。在城市社区层面，为实现公共利益的最大化，“善治”的目标应定位于为社区内的机构和个人提供良好、广泛的公共产品和服务。一个理想的社区应当是一个有能力回应广泛成员的需要，解决他们在日常生活中遇到问题和困难的社区。具体来看，社区治理的目标主要有以下几点。

第一，社区经济活动的有效运行。社区要生存就必须拥有进行商品生产、流通和服务的生产、分配和消费系统，即社区要具备经济目标。与单纯市场环境下仅仅以获得利润为目的不同，这里的生产、分配和消费系统是服务于社区的需要，而不是社区服务于市场的需要。社区的经济目标就是引导利用各种市场经济资源为社区服务。因而，社区在经济方面的目标主要有：社区所拥有的经济资产的保值增值，区域内经济基础设施的建设和维护，经济秩序的检查和维持等。

第二，社区文明和价值观的养成。虽然文化的传播和价值观的影响已经超出了社区的范围和控制能力，然而社区在这一方面仍然需要发挥作用。社区是人们长期生活和居住的地方，社区整体的文明程度的高低、價值观是否正确对身处其中的居民会产生潜移默化的影响。特别是对于青少年，社区的家庭、邻里学校等组织，对其文明言行的培养、正确价值观的形成具有很大的影响。文明和价值观的养成还具有溢出效应，它会通过各种形式对周围的社区和人群产生正面或负面的效应。因此，社区治理在精神文化方面的目标应定位于：提供良好的文化、教育、娱乐、体育等方面的产品和服务，提高社区的整体文明程度，树立和共享正确的价值观体系。

第三，社区和谐稳定。社区和谐稳定是保证其凝聚力和持续发展能力的前提，动乱的社区是一盘散沙，也必将失去持续生存发展能力。维持社区的和谐稳定是社区治理的前提目标。因此，在和谐稳定方面，社区治理应当提供的公共产品和服务主要有：社区保障、社区救助、社区矛盾预警和化解机制、社区卫生和计划生育体系、社区安全及流动人口治理与服务等。

第四，以公民社会组织为载体的社会资本培育。社会资本概念由来已久，真正产生广泛影响的是社会学家帕特南。帕特南在《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》一文中指出：“这里的社会资本指的是社会组织的特性，如信任、规范和网络，这些特性通过促进合作行为能够提高社会的效能。”[3]在社会资本培育方面，社区治理要充分利用社区的优势大力发展各种形式的公民社会组织，并在这些组织中着力进行信任、规范和网络的培育。

二、城市社区治理结构要素之二：载体确定

鲍勃·杰索普在探讨资本主义经济发展中治理面临的两难困境时，提出了元治理即“自组织的组织”问题。他认为元治理角色应该由国家承担，但同时又强调这里的元治理仍然要遵守治理的基本理念和精神：“元治理不可混同于建立一个至高无上、一切治理安排都要服从的政府……国家不再是最高权威，他变成了多元制导系统许多成员之一”[1]45。

在鲍勃·杰索普看来，国家虽然承担元治理的角色，但它不是高其他主体一等，而是相当于“同辈中的长者”。同样，由于我国的社区建设“从一开始就是由政府推动的，所有的政策、措施源于政府，始于政府”[4]，因而，在我国城市社区治理中，就应该坚持包含元治理的多元治理思想为指导。包含元治理的多元治理的结构或载体仍然是自组织网络。自组织网络是协调多元治理主体目标和行动的有效载体。“因为各机构关系松懈或均拥有运作自主权，彼此相互依赖而且关系复杂，存在着较大的空间—时间跨度，有共同的利害关系，或共同参加某些项目——在这种情况下，自组织便是特别适宜的协调方式。”[1]35城市社区治理的自组织网络，其结构应具备自己鲜明的特点。由于社区治理的各主体地位更为平等，协调方式以合作、民主、参与为主，因此，笔者认为其自组织网络应该采用目前多边国际会议中流行的圆桌结构，如图1。

圆桌结构的优点显而易见。一方面，在这一结构下，与会各方的地位是平等的，他们都有平等的话语权，这有利于社区治理各主体更加民主、平等地参与社区事务；另一方面，在多边国际会议中，一般会有东道主或国际组织代表承担主持、联络、协调等职能，它的地位相当于元治理的角色，圆桌结构更适于社区中元治理角色发挥作用。在圆桌结构内，沟通方式应该采用管理学中的互联式模式。这种模式的优点是每个沟通点都可以与其他所有的点发生联系，各类信息传播更为迅速和广泛。在社区中，多元治理主体相互间的地理距离和心理距离均较近，沟通成本低，采取互联式的沟通模式具有先天的优势，如图1。在确定了社区自组织网络的结构和沟通方式以后，下一步需要对各治理主体的权利和义务进行定位。明确界定社区各治理主体的权利和义务。并清晰地向社区居民阐明，有利于取得社区居民和其他各主体的信任，从而赢得参与社区事务的合法性和合理性基础。社区治理主体的定位是以社区治理的目标为前提的，即每一个主体权利和义务的确定必须遵循社区公共利益最大化的原则。社区治理主体的定位首要的是确定元治理主体的权利和义务。如前所述，鲍勃·杰索普认为国家应该承担元治理的角色，那么作为国家代表的政府机构就应该担任元治理角色。同时，我国宪法规定中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，所以党组织也应当担任元治理的角色。因此，在社区层面，社区党组织和相关政府机构共同承担元治理角色。同为元治理角色，社区党组织和政府机构定位也有所区别。社区党组织是社区组织的领导核心。在社区实践中，由于广泛存在的社区居委会的行政化倾向，“虽然社区党组织和社区居委会是‘一家，但家中成员承担职能的虚实和对家庭贡献的大小直接决定着成员在家庭中的地位。”[5]148尽管多数时候居委会主任与党支部书记“一肩挑”，但其仍然以居委会事务为主，有时候“社区居委会备受关注，社区党组织成了被人们遗忘的角落”[5]148。所以，尽管在法律上社区党组织是社区的领导核心，然而，社区党组织的领导地位并不是天然的，而是通过积极参与社区事务的决策、管理、协调来实现的。党组织参与社区事务的方式不是行政命令或资源的调配，而是通过思想引导、生活表率、动员参与、身体力行、价值整合等方式，达到整合和动员社会资源、成为社区组织的领导核心。社区相关政府机构作为另一个重要的元治理角色，其权利和义务主要有以下几点。第一，宏观政策指导。以国家法律和政策为指导推动社区治理，建立与社区居委会的指导关系，通过明确权利和义务确保社区自治职能。第二，具体事务支持。在人力、物力、财力等方面为社区治理提供服务和支持，充分发挥组织服务功能。第三，促进民主发展。引导、规范、组织、协调公民社会组织发展，树立居民主体地位，进行社区民主制度建设。除了元治理主体，其他治理主体也需要有明确的定位。如社区居委会应明确自身的自治地位，在财产、选举、组织与管理、教育、服务等领域充分行使自治权，实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务。社区公民社会组织要理顺与政府的关系，健全立法及内部约束机制，采取多种方式，满足社区其他组织和居民多样化、高质量的需求，实现社区公共利益最大化。

三、城市社区治理结构要素之三：制度选择

全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在该报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排[6]。可见，正式和非正式的制度安排是治理的重要组成部分，它们能够保证治理的顺利施行。制度具有根本性，制度可以改造人的素质，可以制约治理者的滥权和失职。俞可平就指出国家治理体系现代化的关键在于制度的改革和创新[7]。法治化是众多制度安排中最重要、最普遍的内容，国家治理、政府治理、社会治理的现代化有赖于各个领域的法治化。罗豪才、宋功德认为：“我们正生活在一种公共治理模式日益崛起的时代，法治化不应再是单一的硬法之治，而应是一种软硬并举的混合法之治。硬法之治与软法之治相辅相成、殊途同归，形成法治合力，共同实现法治目标。”[8]5

所谓硬法规范是指能够运用国家强制力保证实施的法规范，它们属于国家法；软法规范指的是不能运用国家强制力保证实施的法规范，它们由部分的国家法规范与全部的社会法规范共同构成[8]300。治理在目标、主体、运行方式等方面，明显区别于传统的国家统治模式，这意味着“国家不再是唯一的裁量规制的主体，意味着硬法不再是裁量规制的唯一依据，这就有力地刺激着混合法规制模式的兴起”[8]447。这种混合法规制模式就是一元多样混合法模式。软法规范是这种混合法规制模式的重要组成部分，它全面回应治理的特征和需求，为治理模式从制度上确立提供了重要的法律依据，同样，治理模式的推广也有力推动着软法规范的发展。同时，这种硬法与软法相结合的混合法模式是一元的，它们均在宪法范围内运行，受共同的法律原则与法律精神支配。在社区层面，硬法规范存在并发挥着基础性的作用；软法规范大量存在，在广度和深度上发挥着越来越重要的作用。一方面，软法规范在社区内大量存在：第一，在社区层面，国家的法律、法规和规章中相当一部分法规范，具有号召性、鼓励性、协商性、指导性等特点，这些规范就属于软法规范。第二，社区范围内存在大量的政治组织和公民社会组织，这些组织的自治规范或自律规范同样属于软法规范。另一方面，软法规范在社区治理的广度和深度两个方向发挥着越来越重要的作用：软法规范的多样性、灵活性、不断变动性能够很大程度上起到补充硬法规范的不足；由于软法规范是基于大量的参与、互动、协调而形成的共识，它能够提高法的正当性和实效，降低法治和社会发展的成本；软法规范全面回应了社区治理的理念和要求，有利于社区治理目标的全面实现。基于以上分析，社区治理的理想制度安排就应该是硬法规范和軟法规范相结合的一元多样混合法模式。目前，构建社区治理的一元多样混合法模式应从以下两个方面着手。首先，从硬法规范来看，改革开放以来有关城市社区建设所出台的硬法规范主要有1989年12月26日通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下称《组织法》）和1990年1月民政部下发的《关于贯彻执行〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉的通知》。这些硬法规范从组织上为城市社区的建设和发展奠定了合法性基础，是社区存在和进一步发展的基石。然而，由于法律的滞后性，这些硬法规范的一些条款与社区治理的理念和要求产生一定程度上的不适应，限制了社区居委会和其他组织自治功能的发挥。诸如，《组织法》规定社区居委会的设立、撤销、规模调整由不设区的市、市辖区的人民政府决定；居委会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。在这些规定之下，社区居委会出现了“行政化”的倾向，事实上成了政府的腿和嘴，丧失了治理主体的独立性。因此有必要对与社区治理理念和要求不适应的硬法规范的一些条款进行修改，对社区的性质、作用和功能进行科学定位，赋予并保护社区居委会和其他组织参与社区治理的职责、权限以及运行机制，为社区治理的顺利推进提供制度上、法律上的保证。其次，从软法规范看，社区层面的软法规范数量众多。国家的法律、法规和规章在社区层面的软法规范主要有1993年多部委联合下发的《关于加快社区服务业的意见》、1995年民政部印发的《全国社区服务示范城区标准》、2001年民政部印发的《全国城市社区建设示范活动指导纲要》以及2009年民政部印发的《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》等等。社区范围内大量存在的政治组织和公民社会组织的自治规范或自律规范也是软法规范的主要来源。要促进软法规范的重要作用的发挥，一方面，要通过各种形式，鼓励社区内软法规范的建立和发展；另一方面，建立软法规范制定、修改、废止的机制，使其包含正式要素和非正式要素，确保软法规范制定的灵活性、原则性和有效性的统一。

四、城市社区治理结构要素之四：方式优化

“合作”是最常被人提及的治理方式，它是治理的核心价值追求，也是最主要的治理方式。俞可平认为善治的本质在于，“它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。”[9]

善治的许多基本要素诸如参与、公正、透明、责任等都是通过合作的方式实现的。在治理的多元主体中，无论哪一个主体都不可能单独拥有实现目标所需要的完备的知识、能力、信息、资源等要素。为了实现治理目标，合作就成为现实、有效的选择，多元主体通过合作的方式把各自拥有的知识、能力、信息、资源等要素投放到公共平台上进行交流，以实现优势互补，达到1+1大于2的效果。同样，在社区治理中，不同治理主体关注点不同，其利益攸关点也不同，需要通过协调，使个体利益和集体的利益结合起来，促成合作关系的构建，通过集体行动实现对社区公共事务的有效治理，达到社区公共利益的最大化。在社区治理中，合作主要是通过诸多正式或非正式的规则或路径来实现的。一种常见的非正式的合作方式是协商，即通过建立非正式协商组织作为沟通和对话的平台来协调各治理主体的立场和行为。这种方式的特点是协商的时间、地点、内容具有不确定性，效力也不具有强制性；其优点是协商的主体、内容、方式具有灵活性、针对性、时效性。另外一种制度化程度较高的合作方式是协调，即通过设立掌握一定权力和资源的协调机构实现对社区重要事务的处理。其特点是协调的主体、时间、地点、内容在事前已基本确定，协调的效力对各方有一定的强制性。一些社区中存在的“四位一体”的治理模式就是采取的这种合作模式。

“参与”是另外一个重要的治理方式，“参与”本身就是“合作”必不可少的的一部分，“参与”是“合作”的前提，没有参与就无法达成合作。在社区治理中，多元主体都会以自身掌握的知识、能力、资源等要素，通过多种方式参与到社区公共事务中去。其中，居民参与社区治理是最重要的方面，它代表了社区治理民主化的方向。一般而言，居民参与社区治理主要有四种类型：文体娱乐参与、志愿性参与、权益性参与、自治性参与[5]248。社区居委会是参与社区治理的另外一支重要力量，它本身在其中发挥着动员、组织、倡导的作用。一方面，社区居委会为居民参与提供了多种渠道和利益表达载体，并且引导和规范居民参与；另一方面，它对社区内其他公民社会组织进行扶持、引导、协调，提高社区参与的整体有效性。公民社会组织也是参与社区治理的不可忽视的力量，它们本身就是公民为参与社区治理而成立的团体。公民社会组织以其专业的知识背景、精准的目标定位、独特的资源禀赋参与社区治理，在与其他主体的互动合作过程中，逐渐成为社区参与治理中一股举足轻重的力量。

“合作”与“参与”作为治理的主要方式已经被人们广泛认可。“竞争”在治理中的作用还没引起足够的重视。如果说“合作”与“参与”代表治理的公平性、民主化方向，那么“竞争”就代表了治理的有效性。善治的一个重要的基本要素就是有效。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高[2]40。效率低下的管理无法实现善治的目标，不是真正的善治。而“竞争”是达到善治的“有效性”这一基本目标的必然选择。治理理论与新公共管理理论所提倡的“竞争”内涵不尽相同。新公共管理主张“掌舵”的政府、“小而美”的政府，提出以市场为中心的竞争导向型的公共管理，试图通过竞争性的市场化方法提高公共服务的效率和品质，却在追求效率的过程中易于侵害公平、参与和责任等重要的价值追求。治理理论所倡导的“竞争”是一种参与的竞争、合作的竞争、目标导向的竞争。它一方面吸收了新公共管理中竞争理念的的优点，提高了治理的效率，另一方面通过目标控制引导“竞争”朝着公共利益最大化的方向发展。在社区治理中，“竞争”作为一种高效的方式理应受到重视。首先，在公共机构提供社区公共产品和服务的过程中广泛运用竞争机制。相关公共机构由于能力的局限性以及缺乏对社区需求的全面了解，无法保證高效率地提供高品质的社区公共产品和服务。因此，通过引入竞争机制将一部分公共产品和服务的生产让渡给社区自治组织和民营组织承担，可以凭借其成本、技术、熟识等优势为社区提供更有效率、更高品质的公共产品和服务。其次，在社区公共产品和服务提供主导权的争夺中引入竞争机制。如前所述，治理理论所倡导的“竞争”是一种参与的竞争、合作的竞争、目标导向的竞争。相关社区组织对社区公共产品和服务提供权的争夺并不是“你有我无”的零和博弈，而是在社区公共产品和服务提供权的争夺中，通过相关的竞争机制使相关社区组织各自展示其优势，其中，优势最大的赢得主导权，其他组织并不会被彻底排除在外，它们同样以其所展示的独特的优势参与提供相关的社区公共产品和服务。

五、城市社区治理结构要素的关系分析：“树形结构”

城市社区治理结构的诸多要素并不是孤立的、片面的、单独起作用的，而是联系的、系统的、联合起作用的。城市社区治理结构犹如一棵具备完整生命系统的树，而其诸多要素则是树的必不可少的组成部分。从这个意义上讲，城市社区治理结构可以称之为“树形结构”。“树形结构”由“树根”（目标）、“树干”（自组织网络）、“树枝”（制度安排）、“树叶”（运行方式）组成，如图2。

从植物的属性来看，树根是一棵树的基础部分，发挥着根本性的功能。在社区治理的“树形结构”中，“树根”就是治理目标，治理目标决定了治理所采用的载体类型、制度安排以及运行方式。治理的载体、制度、运行方式是为实现目标服务的，适合的载体、制度和运行方式有利于治理目标充分实现。树干是树的主体。在“树形结构”中，“树干”是自组织网络。自组织网络是治理的载体，治理的制度安排、运作方式依存于自组织网络，自组织网络要求与其相适应的制度安排、运行方式，制度安排、运行方式为自组织网络的成长和发展提供支撑。树枝是指从树的主干或大枝上生长的枝条。在“树形结构”中，“树枝”是制度安排。制度是运行方式的内涵和保证，运行方式是制度的外在形式和实现路径。树叶是树进行光合作用的部位。树叶虽然是一棵树的末端，但它是树进行光合作用、为其他组成部分供给养分的主要器官。在“树形结构”中，“树叶”是运行方式，它主要包括合作、参与和竞争等形式。社区治理中，适合的运行方式，能够使治理的载体和制度安排富有活力，有利于实现治理目标。

虽然各个要素在城市社区治理“树形结构”中的地位、作用不尽相同，但它们都是“树形结构”不可或缺的有效组成部分，它们无法脱离其他要素而独自发挥作用。城市社区治理“树形结构”的诸多要素作为相互联系的系统在社区治理中发挥着根本性的作用，它们保证了社区作为一个生命共同体拥有持续发展和进步的动力。

参考文献：

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[2]俞可平.治理与善治引论[J].马克思主义与现实，1999（5）.

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[6]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995：23.

[7]俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准[N].南京日报，2013-12-10（A07）.

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[9]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：8-9.

责任编辑李建良