增强中心城市和城市群承载能力研究

沈昊婧

摘 要：中心城市和城市群正在成为承载我国发展要素的主要空间形式，在我国经济发展中举足轻重。中心城市和城市群发展面临空间不足问题，主要表现在新增建设用地不够、行政区划调整需求多、城市群协调难度大、资源环境约束趋紧、“大城市病”日益突出等方面。因此，要通过优化行政区划、增加土地供给、增强城市密度、实现都市圈一体化等多种方式，提高中心城市和城市群承载能力，支撑我国优势互补高质量发展的区域经济布局;要转变城市发展方式，实现人口数量、经济活动和用地相互匹配，城市规模同资源环境承载能力相匹配，从而支撑国家治理体系和治理能力现代化建设。

关键词：中心城市;城市群;承载能力

中央财经委员会第5次会议指出，要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。当前，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。但是，中心城市和城市群面临发展空间不足等突出问题，建议通过优化行政区划、增加土地供给、提高城市密度、完善城市治理等多种方式，支持中心城市和城市群提高承载能力，推动我国优势互补、高质量发展的区域经济布局。

一、中心城市和城市群在我国经济发展中举足轻重

中心城市和城市群是我国经济发展的主引擎。北京、上海、广州等9个国家中心城市面积不到全国总面积的2%，经济总量却接近全国的20%。地区生产总值排名前20的城市，人口占到全国的18%，经济总量占到全国的34%。一些省会城市在省内的首位度正在逐步提高。成都市占四川省经济总量的比重，以及武汉市占湖北省经济总量的比重都已经接近40%，郑州、西安等城市集聚度也显著提高。与此同时，19个城市群承载了我国78%的人口，贡献了超过80%的国内生产总值。其中，京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等地区城市群以10.4%的国土面积，集聚了近40%的人口，创造了全国一半以上的国内生产总值。

二、空间不足是中心城市和城市群发展面临的突出问题

改革开放以来，我国中心城市和城市群发展日新月异，功能不断丰富，规模逐步扩大，发展空间不足问题日趋突出，主要表现在建设用地、行政区划、区域合作、城市治理等方面。

一是新增建设用地不够。中心城市和城市群经济活动活跃，需要不少的土地来建设工厂、办公楼、公共服务设施和住房等，而这些城市现有的新增建设用地和盘活的存量用地难以满足现实发展的需求。一些招商引資的重大项目，在短时间内需要较大额度的用地指标，这在城市层面难以解决，上报国家批准又需要一定时间和程序;因此存在项目落地难的情况。同时，经过多年持续开发利用，中心城市和城市群耕地后备资源稀缺甚至枯竭，在市域甚至省域内，实现占补平衡越来越难，实施成本也越来越高。

二是行政区划调整需求多。中心城市和城市群为适应经济发展需要，须不断创新城市发展方式，对调整优化行政区划的需求不断增多。比如，一些中心城市在某个空间方向上的发展已经到达城市边界，亟待通过扩大行政管辖范围来实现空间上的进一步扩张。又如，一些新城新区已经运转多年，被当地居民广泛认知为一个独立的单元，形成了事实上的城区，需要直接转化为市辖区。再如，一些城市的中心城区划分较细，在城市管理方面存在衔接不畅问题，在统筹解决中心城区交通拥堵、污染治理等方面如果能够合并调整，则可以进一步提高效率。

三是城市群协调难度大。当前，行政区经济正逐步转向城市群经济和都市圈经济。相邻城市在生产、生活上日益成为共同体，许多问题难以在城市内部层面解决，需要跨城市常态化地进行协调。比如，都市圈内的两个城市，跨城市交通方式由城际客运转向公交化运营，如何进行利益共享和成本共担，需要两个城市通力合作。但是，不少城市群和都市圈还未建立常态化的协调机制，中心城市和周边城市协调联动不够。

四是资源环境约束趋紧。人口和经济活动的集聚，会形成规模经济，如果过度集聚，则会形成规模不经济。是否过度，不但与城市管理水平有关，更大程度上还取决于资源环境承载力。中心城市需要根据发展阶段和水平，设置有约束性的资源投入产出率，充分释放资源利用的空间和潜力，实现以较少的资源消耗支撑更大规模的经济增长。比如，在京津冀地区协同发展中，北京市以水定城、以水定地、以水定人，反映的就是经济社会发展模式必须适应水资源的承载能力，这一思路在我国很多北方城市都是适用的。又如，为提高建设用地节约、集约利用水平，国家“十三五”规划纲要提出了单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%的目标。

五是“大城市病”日益突出。如今人口和经济活动快速向中心城市集聚，但城市治理的软硬件水平短期内难以马上提高，致使“大城市病”逐步显现。交通拥堵成为大城市的普遍现象，城市空气质量不达标、“垃圾围城”等问题比较突出。如何在约束情景下有效管控城市规模，划定城市发展边界、合理确定城市功能、明确主导产业以减轻“大城市病”，还在探索过程中。

这些新情况新问题，需要按照新时代高质量发展的要求，完善工作机制，创新工作方法，积极有效应对，以此提高中心城市和城市群发展质量。

三、提高中心城市和城市群承载能力的主要方向

提高中心城市和城市群承载能力，要顺应城市发展规律，在特定的资源环境约束下，深化供给侧结构性改革，在行政区划、土地利用、城市管理等方面创新方式方法，为集聚更大规模的人口和经济活动创造有利条件，支撑我国优势互补、高质量发展的区域经济布局。

（一）通过优化行政区划提高承载能力

党的十九届四中全会指出，要优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。可见，行政区划调整是提高中心城市和城市群承载能力的关键一招，可以通过合并、委托代管、共同管理、“飞地经济”等多种方式扩大中心城市行政管辖范围，使其获得更大的发展空间。一是合并周边地区。对处于中心城市发展方向、经济活动联系紧密、具备大量可利用土地资源的县、市或镇，考虑适时并入中心城市一体发展，如济南市合并莱芜市。二是全面委托代管。对一时不能直接划转行政区划，或者地理空间不相邻的地区，可以委托中心城市进行代管，由其全面负责被代管区域的经济、社会、人事、财政等事务，如深圳市全面代管深汕特别合作区。三是新区转化为市辖区。对发展到一定阶段的新城新区，考虑将其逐步转化为中心城市的市辖区，如上海浦东新区、天津滨海新区。四是老城区合并。有序推动中心城市的老城区合并，简化行政管理架构，提高行政管理效率，如北京市的西城区与宣武区合并、东城区与崇文区合并。

（二）通过增加土地供给提高承载能力

加快改革土地管理制度，使建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。一方面，适当增加中心城市和城市群建设用地计划指标，以適应人口和经济活动向中心城市和城市群集中的需求，突出保障国家战略用地，支持京津冀地区协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等国家重大战略的实施。另一方面，要探索跨市、跨省交易建设用地和耕地补充指标，通过市场化机制建立土地指标交易公共服务平台，允许中心城市和城市群购买其他地区的新增建设用地计划指标，并在其他地区做好耕地占补平衡工作，逐步打破城乡壁垒、区域壁垒，促进土地要素跨城乡流动、跨区域流动，探索形成全国统一的土地要素市场。

（三）通过增强城市密度提高承载能力

一是提高中心城市容积率指标。对中心城市正在开发建设的区域，允许适当提高住房容积率，增加建筑密度，减少大广场、宽马路。强化开发区用地内涵挖潜，鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造，提高土地利用强度。二是优化日照间距系数。鼓励中心城市根据地方发展需要，制定本地的建筑规范，调整日照间距系数，以便在一定空间内布局更多建筑。三是加大存量空间盘活力度。深化土地整治，大力推进对散乱、闲置、低效建设用地的整理，加快闲置土地的认定、公示和处置，积极开展工矿废弃地复垦利用，促进批而未供的土地的有效利用，将实际供地率作为后续安排土地指标工作的重要依据。

（四）通过都市圈一体化提高承载能力

鼓励中心城市建立都市圈一体化常态协调机制，深入推进都市圈合作。合作内容包括：地方政府协同管理，市场主体全面对接，产业发展相互协调，生态环境联动共保，交通等基础设施相互联通，市场规则相互衔接，人流、物流、资金流、信息流等生产要素有序自由流动，医疗、教育、养老等公共服务共建共享等。

四、推动中心城市和城市群治理能力现代化

完善中心城市和城市群治理，要转变城市发展方式，着力破解“大城市病”，实现人口数量、经济活动和用地相匹配，城市规模同资源环境承载能力相匹配，以支撑国家治理体系和治理能力现代化建设。

一是用科技手段提高宜居性。创新用好大数据、信息化、智能化等手段，提高城市绿色、智慧、人文发展水平，以数据集中和共享为手段，推动技术融合、业务融合、数据融合，打通信息壁垒，建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，提高城市治理水平，方便居民在城市内的生活、生产活动，让数据多走路、人少跑腿。

二是研究建立城市高质量发展评价指标体系。按照高质量发展要求，根据中心城市和城市群发展定位、发展任务、发展要求和工作重点设置差异化指标，并适时调整完善有关经济社会发展规划和空间规划，引导中心城市和城市群加快高质量发展步伐。

三是探索建立城市发展风险识别预警机制。构建综合反映城市和城市群经济社会发展的风险预警机制，通过一系列指标将潜在的社会风险反映出来，实现早预警、早发现、早处置。对问题相对突出的街道、社区加强跟踪与风险识别，制订不同情景下的应对方案，做到一旦问题触碰临界条件，可以立即启动实施解决方案。

四是推进城市治理现代化法制化。鼓励各城市用好地方立法权限，在总结过去实践经验和借鉴国内外成功做法的基础上，研究编制城市和城市群治理的地方条例，规范城市和城市群发展的目标原则、战略重点、责任分工、工作手段、体制机制等，增强法律法规的约束性和权威性。

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