粤港澳大湾区科技企业孵化器5.0时代的公共服务供给

谢炜聪

摘 要：在新的历史机遇下，广东省科技企业孵化器建设进入全面深化发展的阶段，面临新变革。粤港澳大湾区建设背景下的创新创业空前活跃，科技创业企业对孵化服务提出了巨量需求，孵化器5.0时代呈现出专业化链条化立体化的发展方向，参与孵化器建设的主体更加多元广泛，孵化器跨行业跨区域发展趋势，对孵化器建设提出了更大的挑战和更高的要求。本文以5.0时代的孵化器为研究对象，将其置于粤港澳大湾区建设的背景之下进行研究，引入新公共服务理论，剖析现阶段科技企业孵化器公共服务供给需求，提出逐步提升基本公共服务水平、稳定实施孵化器扶持政策、持续供给区域特色公共服务等政策建议。

关键词：粤港澳大湾区;科技企业;孵化器;公共服务;扶持政策

1959年美国学者Mancuso最早提出企业孵化器概念，呼吁为创业企业提供办公空间和资金支持。[1]1987年5月，联合国科技促进发展基金主任、企业孵化器专家拉卡卡（R.Lalkaka）会见国家科委宋健主任，首次将科技企业孵化器理念引入我国。[2]1987年6月，我国第一家科技企业孵化器“武汉东湖新技术创业服务中心”成立，孵化器发展实现从理念到实践的转化。孵化器服务科技创业企业，提供办公空间和孵化服务，成为提升企业存活率和成长率的服务载体，有力地推动双创时代的到来和发展。科学技术部火炬高技术产业开发中心公布的数据显示，截至2018年底，全国孵化器数量达到4849家，孵化器场地面积达13192.9万㎡，在孵企业206024家，从业人员290.2万人。孵化器事业已经成为国家发展战略的重要组成部分，为我国转变经济发展形式、优化经济结构，实现高质量发展做出了积极贡献。

2017年3月，李克强总理在政府工作报告中提出实施粤港澳大湾区发展的国家战略。2018年10月，习近平总书记到广东考察，要求广东深化改革开放，把粤港澳大湾区建设抓紧抓实办好。粤港澳大湾区建设是广东改革开放的重大历史机遇，创新是实现高质量发展的第一动力。科技企业孵化器是实现创新的重要载体，承担着科技创新人才摇篮、动力源泉、创新元素集聚地等重要功能。随着孵化器规模和数量的增长，引起越来越多各专业领域学者的关注。但就目前的研究来看，相关的理论研究远远落后于孵化器产业发展的实践和需求。

1 科技企业孵化器研究综述

1.1 科技企业孵化器的研究发展脉络与理论视角

回顾企业孵化器的研究发展脉络，大致可分为三个阶段：第一阶段（孵化器诞生至20世纪80年代）研究主要集中在孵化器的定义及其对于经济发展和增加就业的积极作用。第二阶段（20世纪80年代至2000年）研究主要集中在孵化器的创办主体、功能、特点、绩效评价和成功因素等方面。第三阶段（进入21世纪以来）研究主要集中在如何通过政策工具推进孵化器建设，从而促进科技创新，建设国家创新体系，推动经济增长。

国际孵化器研究的主要理论视角包括新企业创建、资源基础、知识基础，社会网络和制度、孵化器与区域发展等理论。[3]新企业创建、资源和知识基础理论关注如何为企业（尤其新创企业）提供资源和知识的帮助，以加速企业成长。社会网络和制度理论则关注企业与内外部的网络连接，以及如何为企业提供支持机制。孵化器与区域发展理论关注如何提供就业机会和促进区域经济发展。国内孵化器研究的理论视角则主要包括组织视角、产业集群视角及社会网络视角等。组织视角的研究主要探索分析孵化器的概念、发展形式、商业模式、孵化绩效等。产业集群视角通过孵化器集群模式的划分，预测孵化器的发展、演化过程，并探析其辐射带动作用。社会网络视角的研究认为孵化器在连接企业、政府投资机构等主体过程中产生了社会关系网络，科技孵化器可以通过创新孵化服务，构建共享平台等方式提高孵化器的绩效和质量。

1.2 科技企业孵化器研究的跨区域视角与新公共服务理论的引入

从以上分析看来，国际和国内的理论研究视角有所重合。Mcadam等学者认为孵化体系涉及宏观（区域层面）、中观（孵化器层面）和微观（在孵企业或孵化项目）多个层面。[4]而现有的成果绝大多数停留在中观和微观层面的研究，以单一类型的孵化器或孵化项目（企业）为研究对象。就目前而言，关于孵化器宏观层面尤其是跨区域层面的研究较少，聚焦粵港澳大湾区建设中的科技企业孵化器研究更是屈指可数。

国外孵化器的发展经验表明，在孵化器发展的初创阶段，以政府和高校科研院所为主导，主要提供场地并给予税收优惠。随着民营资本、天使投资机构和著名企业的进入，政府的角色由主导变为重要的辅助和推动，不再直接参与孵化器运营和具体事务，转为孵化器发展提供良好的法治环境和制度保障，加强宏观规划引导和扶持政策支持，提供更多优质的科技创新公共服务。世界普遍认为，我国的孵化器已经进入提供众创服务的5.0双生态型时代。孵化器5.0时代不仅意味着要提供完整的创业服务生态，还意味着要打造完整产业服务生态，配套更加优质的公共服务，更大程度地提升创业项目产业化成功率。

新公共服务理论是以美国罗伯特·丹哈特为代表的新公共管理学者提出新理论，更加重视公共利益，强调政府的角色由“控制者”转变为公共服务“提供者”、公共利益的“协调者”，政府的主要任务是提供公共利益和公共服务以回应公众的需求，这些观点与我国建立服务型政府的理论需求以及国内学者强调公共利益作为政府管理本质的呼吁不谋而合[5]。新公共服务理论对科技企业公共服务供给的价值取向和政策目标提出更高的要求。在价值取向方面，科技企业的公共服务供给要更多地融入“服务”、“责任”以及“公共利益”等要素，改变旧有的管理本位思维，既要“掌舵”更要“服务”。在政策目标方面，要协调政府、高校科研机构、投资机构多方孵化器建设主体与科技企业共同参与，基于各主体的利益和需求提供可持续发展的优质公共服务。

2 广东省科技企业孵化器发展综述

2.1 广东省科技企业孵化器建设发展的成就

广东省坚持实施创新驱动发展战略，出台各类孵化器规划、指导和支持政策，设立孵化育成体系专项，全面推动孵化器体系建设和发展。2019年12月广东省科学技术厅公布的科技统计数据显示，全省21个地市已经实现孵化器全覆盖，全省共有962个创新创业孵化器，孵化器总面积达1949.17万平方米，在孵企业30928个，当年毕业企业3425个。[6]孵化器作为区域经济创新发展的重要力量，在调整大湾区产业结构、创造区域经济新增长极、促进产业集群发展等方面，发挥着重要的引导、辐射和带动作用。

经过30余年的建设和发展，广东省科技企业孵化器产业的建设主体更加多元，孵化器服务更加丰富。孵化器由创办之初单一的政府（创业推动者）和高校（创业源）主导，逐步演变到大量科研院所（技术源）、民营资本、投资机构（创业基金）等多元主体参与。孵化器提供的服务由最初的提供办公空间，到基础设施配套、资金支持、创业辅导、人才引进、金融服务、扶持政策以及国际合作等专业化、链条化、立体化的孵化服务。跨国跨地区的国际孵化平台逐步建成投入使用，粤港澳大湾区和国际交流合作成果初见成效。广州中以生物产业孵化基地等国际孵化平台集聚了大量的国际创新资源。粤港澳（国际）青年创新工场等创业服务区集聚创业项目搭建后面向粤港澳大湾区各地提供创新创业服务。

2.2 广东省科技企业孵化器的发展历程及主要公共服务

广东省科技企业孵化器的发展，历经1.0物业型时代、2.0服务型时代、3.0投资型时代、4.0生态型时代，目前已经进入5.0双生态型时代（主要提供众创服务）并逐渐成为主流。在各个发展阶段，政府职能部门根据实际情况制定公共服务供给目标，提供不同类型的公共服务，在公共服务的内容上也有所侧重，详见下表。

3 新公共服务理论视角下的粤港澳大湾区孵化器公共服务供给

随着粤港澳大湾区、广深港澳科技创新走廊建设的不断推进，广东省的孵化器建设在孵化器数量、孵化器面积、孵化企业数量、吸引就业人口等方面取得了巨大的成就，孵化器的数量、层次和格局发生了翻天覆地的变化。在为广东孵化器建设取得成就自豪的同时，我们也要清醒地看到当前孵化器建设还存在一些问题，尤其是在孵化器的公共服务供给方面，仍有许多方面需要继续努力。如孵化器区域发展不平衡的问题比较突出，孵化器服务体系和“创客空间（苗圃）—孵化器—加速器—科技园”全链条孵化器集群建设等方面仍存在不足，孵化器公共服务质量仍需要进一步提升，孵化增值服务和个性化服务有待进一步深化。

3.1 粤港澳大湾区各地区孵化器整体发展不均衡

粤港澳大湾区作为全国创新创业最活跃的地区之一，创新创业要素主要集中在广深港澳科技创新走廊沿线城市。粤东西北地区与珠三角地区的发展差异仍较大，跨区域协同促进发展机制的探索与建立已经迫在眉睫。目前广东省孵化器主要集中在珠三角地区尤其是广深莞三市，各地区孵化器建设和发展明显不均衡。截止2019年12月，广州市共有孵化器380家（国家级孵化器26家，培育单位33家），深圳市共有孵化器122家（国家级孵化器17家，培育单位22家），东莞市共有孵化器109家（国家级孵化器18家，培育单位22家），三市合计占全省的71.88%。

3.2 粤港澳大湾区各地区科技服务投入差异巨大

各地区在科技企业孵化器后补助的认定和评价奖励政策方面差异不大，但在科技计划项目的支出差异巨大。如2018年度广州市用于全市科技计划项目专项支出高达289511.41万元，而湛江市仅为55.72万元（数据出自广州市科技创新委员会和湛江市经济和信息化局2018年部门决算《一般公共预算财政拨款支出决算表》技术研究与开发科目）。2018年各市主要科技投入占地方财政总支出比重最高的是深圳市的12.96%，最低是湛江市的0.62%;R&D/GDP方面，深圳市4.8%最高，梅州和阳江0.29%最低，各地区在科技服务财政投入差异巨大。

3.3 粤港澳大湾区孵化器公共服务整体质量有待提升

各地区在卫生医疗、社会服务、公共教育、文化体育、公共交通等基本公共服务以及孵化器公共服务政策提供方面，差距也很大。在基本公共服务供给方面，廣深莞投入了大量的资金，2018年市级一般公共服务支出项目，广州市决算数为672767万元，深圳市3583981万元，东莞市为736307万元，为本地居民和孵化企业提供了较高质量的公共服务。但就算是在孵化器建设处于领先地位的地区也还存在着一些问题：如孵化器多而不强，孵化器发展程度参差不齐，缺乏国际知名的科技企业孵化器，创业项目产业化成功率仍不高，良好的完整创业服务、产业服务生态尚未形成，孵化器公共服务供给水平有待提高。

3.4 新机遇下孵化器公共服务供给新需求亟需满足

随着粤港澳大湾区建设历史机遇的来临，“大众创业、万众创新”成为发展新引擎的新常态，大湾区内各地区各种跨国跨地区的创新创业活动日益增多。各种创新创业活动对孵化器建设提出了新的要求，创新创业活动对人才引进和技术成果转换的公共政策需求更加强烈，创新创业主体对资源集聚和创业辅导服务的需求更加迫切，对资源跨国跨区域配置资金的需求更急需，对生产定制化和敏捷性要求更高，这些新需求对孵化器建设的公共服务供给提出了更高的要求和更丰富的内涵。

4 粤港澳大湾区建设背景下加强科技企业孵化器的公共服务供给

粤港澳大湾区的科技企业对于政府为孵化器所提供的各项公共服务都表现出程度比较高的需求，但具体分析发现，最迫切和最重要的公共服务需求是支持孵化器发展的科技政策服务、基本公共服务以及具有区域特色的公共服务。因此，粤港澳大湾区建设背景下加强科技企业孵化器的公共服务供给的思路是在确保基本公共服务水平逐步提升的基础上，确保支持孵化器发展政策能够稳定实施，努力创新区域特色的公共服务供给内涵。

4.1 确保基本公共服务水平逐步提升

粤港澳大湾区各地都在不断加大基本公共服务改革发展的力度并取得明显成效，各地每年的基本公共服务财政投入稳步增长，各项绩效指标逐年向好，基本公共服务水平不断提高使得广大人民群众得到了较大实惠。但目前，发展不平衡不充分的问题依然存在，人民日益增长的美好生活需要尤其是对优质基本公共服务的需要依然突出。因此，必须将国家基本公共服务标准与本地实际相结合，在确保财政资金有保障、公共服务可持续的前提下，按照去中心化的思路，逐步提升基本公共服务水平的同时，不断缩小各地区公共服务水平的差距，实现基本公共服务较高水平的全覆盖。通过加大交通基础设施、公共服务设施和生活设施建设力度，不断完善粤港澳大湾区各城市交通网络、基本公共服务和生活设施配套，从而营造出利于科技创新产生、发展和集聚的良好环境。

4.2 确保支持孵化器发展政策稳定实施

经过三十多年的不断完善，粤港澳大湾区各地对科技企业孵化器的扶持政策已经形成了包括税收优惠政策、产业发展资金政策、专项资金政策、孵化基金政策、投融资政策、信贷金融服务政策、知识产权政策、人才引进及配套政策等一系列扶持政策体系，涵盖了科技企业孵化育成的全过程。2019年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出要打造国际科技创新中心，大湾区各地要在继续保持系列扶持政策稳定实施的前提下，持续加大支持孵化器的土地政策和孵化平台建设方面政策的输出力度。通过引进来和走出去的方式，拓展国际交流合作，构建全球的孵化服务网络，支持国际化的孵化载体高质量發展;设立支持大湾区科技企业孵化器建设发展专题，粤港澳开展创业孵化领域深度合作，对接大湾区科技创新创业资源;围绕粤港澳大湾区当地支柱、特色和战略新兴产业，建设专业科技创业孵化全链条以支撑实体经济发展。

4.3 创新区域特色公共服务持续供给

根据区域实际情况和在孵企业的需求，不断创新公共服务的内容和方式。通过实施支持孵化器发展政策组合拳，逐步形成灵活高效的孵化器运行机制和宽松的内外部发展环境，在有效满足孵化器在孵企业成长各阶段所需的空间、资金和政策的同时，积极推动公共服务功能进一步完善和增值，通过公共服务水平的提高，促使孵化器自身进行创新和变革。粤港澳区域特色的公共服务供给体现在跨境区域合作创新上，需要从国家层面进行顶层设计、统筹安排，粤港澳三地战略协调以克服“跨境”阻隔，建设公共基础设施互联互通，科技创新要素有序流动的大湾区城市群。通过创新境外人才停留政策、境外风投资金政策、大区域合作政策等公共服务形式，推动实现港澳地区和珠三角城市在公共教育、卫生医疗和社会保障等方面的对接，更加合理高效配置大湾区内资源，提供更高质量的公共服务。

参考文献：

[1]Mcadam M， Mcadam R. High tech start-ups in university science park incubators： The relationship between the start-ups lifecycle progression and use of the incubators resources[J]. Technovation， 2008，28（5）：277-290.

[2]吴贻康.中国科技企业孵化器国际化之路[N]中国高新技术产业导报，2017-09-18（007）.

[3袁剑锋，许治.企业孵化器国际研究系统回顾：现状及未来发展方向[J]科学学与科学技术管理2018，（8）：82-99.

[4]Mcadam M， Miller K， Mcadam R. Situated regional university incubation： A multi-level stakeholder perspective[J]. Technovation， 2016，S（50/51）：69-78

[5]（美）罗伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特.新公共服务 ：服务而非掌舵[J]中国行政管理，2002，（10）：38-44.

[6]广东省科学技术厅.广东省科技统计数据[EB/OL].（2019-12-31）http：//gdstc.gd.gov.cn/zwgk_n/sjjd/content/post_2792481.html.