基层央行视角下国库制度建设中存在问题及优化建议

董晓倩

摘要： 国库制度是国库办理各项业务、监督管理的重要依据，经过30多年的发展，我国国库制度建设逐步丰富完善。本文从基层央行角度出发，指出当前国库制度建设中存在的问题，并提出相应的建议。

关键词： 国库制度  信息化  国库监管

一、国库制度建设的基本情况

1985年国务院颁布《中华人民共和国国家金库条例》，确立了中国人民银行经理国库体制，人民银行开始建立起一系列包含国库会计核算、国库监督管理、国债管理以及行政处罚等的国库法律法规制度体系。

（一）人民银行经理国库的法律法规体系已建立形成

1994年由全国人民代表大会通过的《中华人民共和国预算法》、1995年由全国人民代表大会通过的《中华人民共和国中国人民银行法》，以法律形式明确了人民银行经理国库。《中华人民共和国国家金库条例》规定：“在执行任务中，必须认真贯彻国家的方针、政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用”以及国库的六项职责、六项权限。

（二）国库规章和规范性文件完善了国库会计核算、监督管理等的制度依据

2001年中国人民银行1号令《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》中，详细规定了对银行业金融机构代理国库业务的监督管理。2001年财政部、中国人民银行联合发文的《财政国库管理制度改革试点方案》，规范了“对代理财政支付清算业务的监管作用”;2005年中国人民银行印发的《商业银行、信用社代理支库业务审批工作规程（暂行）》，制定了对代理支库监督检查;2012年中国人民银行印发的《国库监督管理基本规定》，明确了对内对外的监督管理。

（三）基层国库制度建设不断丰富完善

近年来，随着人民银行经理国库业务不断深入，基层央行在认真贯彻执行人民银行总行各项规章制度的基础上，根据各地实际业务发展需要，逐渐建立起适合当地业务的一系列规章制度、操作手册和内控制度等。此外，对于各地的创新业务，基层央行根据已有国库规章制度为基础，建立完善业务操作执行依据，从而做到业务有法可依、有章可循。

二、当前国库制度建设中存在的问题

（一）制度约束相对滞后，内控制度建立和风险管理与系统功能不能同步

现行的国库制度多数都是针对纸质处理业务情况制定的，随着国库业务信息化程度的提高，国库集中支付、缴税、退税等业务都实现了国库综合前置系统凭证传递、电子化操作，国库内控制度和风险管理往往在系统建立运行后才陆续出台，跟不上系统建立的步伐。《预算法实施条例》仍未修订，国库制度有效供给不足，缺乏支持和引领创新发展，也缺乏防范各类业务风险、系统风险的能力，导致制度约束和系统管理存在盲区，可能会引发制度风险。

（二）现有监管制度导致国库监管覆盖面不全

随着我国经济迅速发展和财税改革体制不断深入，国库信息化建设水平不断提高，对监管的方式和效率也提出相应要求，但是现行国库监督制度相对落后，主要依据是《关于进一步加强国库监管工作的通知》（银发〔1998〕494号），国库监督覆盖面与业务电子化匹配不充分，现有的监管办法不能满足现阶段国库监管要求。例如，现行的国库集中支付模式，即商业银行代理先行垫支资金、再与国库清算资金的模式，其优点是财政资金支付迅速、到账快，缺点是缺乏必要的监督，商业银行只负责支付，对支付的合理、合规性无法起到监督作用，而向国库清算时，监督是滞后的，并且监督的内容和范围有限，只能判断是否在库款余额以内、是否在额度以内，其他事项则无法监督。

（三）国库创新业务制度保障不健全

近年来，随着国库服务领域的不断拓展，服务手段的日渐丰富，国库创新业务逐渐增加，国库业务电子覆盖面也不断扩大，如社保基金、工会经费征缴及国库直接支付等业务在全国各级国库中普遍开展，减税降费政策下留抵退税、小微企业批量退库等业务逐渐出现。但此类国库创新或电子化业务的主要操作依据仍是在非电子化条件下制定的相关制度。各地国库业务创新的内容、做法不一，总行对这些业务未下发统一的规章，基层国库只能自行摸索制定业务管理和操作规程，导致创新业务的操作流程、会计核算手续不统一，甚至可能存在漏洞，不利于创新业务的顺利开展。

（四）内控制度较多，与外部门联合管理制度较少

随着国库信息化的发展，国库业务信息化涉及不同的联网单位即参与者，包括财政、税务、海关、商业银行以及软件开发维护公司等众多单位，但目前人民银行还没有与相关联网单位共同制定一套财税关库银的联合监管制度或监管指引，用于统一规范参与单位的业务操作与管理。现行国库制度中除《商业银行、信用社代理国库管理办法》（中国人民银行令〔2001〕1号）对商业银行国库经收处的经收行为进行监管与处罚外，并没有其他制度对财政、税务、海关等征收机关收纳、划缴、支撥行为进行监督，且《商业银行、信用社代理国库管理办法》是基于当时手工操作条件下制订的，已不能适应国库信息化的发展要求。

三、国库制度建设的意见建议

（一）建立健全各项制度，及时规范系统操作流程

按照“制度全覆盖、操作无盲区”的原则，对各项内控制度和业务操作规程定期进行梳理排查，查漏补缺，清理各项制度中与实际业务不相符的内容，使国库制度覆盖国库业务处理的各环节，进一步建立健全适应新形势、涵盖新业务，具有较强操作性的国库制度体系，规范国库资金运行。

（二）健全国库监管制度体系，提升国库全面履职水平

针对目前国库监管乏力的情况，结合国库信息化发展趋势，研究制定提升国库全面履职的规章制度，分类别细化对财政、征收机关、代理银行等部门监督手续，明确在监督预算收支业务处理过程中发现的违规问题的责任划分，使国库监管依法有据开展。

（三）建立国库信息化系统管理制度，填补制度“真空”

建议出台基于国库信息化条件下的总体制度纲要，从国库业务系统相关的数据库管理、网络安全、业务应用、系统维护和病毒防治、应急管理、灾备系统建设等方面，建立一套完备的系统管理制度来规范国库软硬件的管理，以保证用于国库业务操作的软件系统、硬件设备等的正常状态及安全运行，并在国库信息化基本制度的框架下根据国库业务种类的不同特点制定相关的操作规程，用以规范和控制信息化条件下国库系统使用人员的行为，对具体业务的开展起到指导和引领作用。

（四）推进国库立法工作建设

推进国库与相关联网单位共同制定一套财税关库银的联合监管制度或监管指引，明确国库发挥监督职能的方式、方法、操作流程，分类别细化对财政、征收机关、代理银行等部门监督手续，财政、税务、海关、代理银行等在国库收支业务及国库监督管理中所承担的责任，构建各行其事、各负其责、相互协作、相互监督、管理高效、运转顺畅的新型经理国库体制，为构建现代化国库新常态提供制度保障。

参考文献：

[1]尹璟.加强国库制度体系建设的思考[J].黑龙江金融，2017（01）：71-73.

[2]黄润.信息化条件下国库制度体系的构建[J].现代企业，2011（01）：35.

[3]张羽.现行国库制度的缺陷及完善建议-对现行国库制度改革的思考[J].福建金融，2015（S1）：34-37.

作者单位：中国人民银行南通市中心支行