浅析如何运用财税政策构建生态补偿机制

赵望皓

〔内容提要〕 党的十九大把生态文明建设上升到了前所未有的高度，体现出我国保护生态环境的坚定决心。本文介绍了生态补偿机制的相关内容，对财税政策在其建立和完善过程的重要性进行阐述，并分别从财政政策和税收政策两方面提出可行的改善建议，增强财税政策内容与生态补偿机制的相关性，从而促进社会成员履行生态补偿责任，合理利用资源和保护环境，更好地实现人与自然的和谐发展。

〔关键词〕 环境保护 生态补偿 财税政策

近年来，世界人口的日益增长以及经济的飞速发展，都对环境保护和资源利用提出了更高要求，同时随着对生态系统功能的不断研究，人们愈发意识到“绿水青山”的重要性，为了更好地实现可持续发展，有必要建立和完善一套促使社会成员履行其生态保护责任的生态补偿机制。

一、生态补偿

（一）生态补偿的定义

生态补偿是要求社会各阶层对生态环境承担相应责任的制度，其本质是将生态破坏所造成的外部性成本内在化，从而使得环境污染的成本与收益相称，并保证环境保护者的生态保护成本可以得到有效补偿，更好地促进生态经济的运转。生态补偿机制要求政府、企业以及个人在行使自身权利和义务的同时，要明确自身的环境保护责任，积极保护生态环境并对自身造成的环境污染负责，最终实现人与自然的和谐相处。

（二）财税政策与生态补偿的关系

从经济学的角度来说，生态环境具有较为明显的非竞争性和非排他性，即有着较强的公共产品属性，这就导致了仅依靠市场这只“看不见的手”并不能有效建立和完善生态补偿机制，需要政府这只“看得见的手”来进行干预。通过一系列财税政策的实施，使政府明确其生态补偿责任是为了进行环境保护和资源有效利用所必需的转移支付等支出，使企业和个人明确其生态补偿责任是因生产过程中造成的环境污染外部性所必需承担的成本。

二、从财政政策角度构建生态补偿机制

生态补偿机制的建立与财政政策息息相关，政府应按照“谁破坏、谁修复，谁污染、谁治理，谁受益、谁补偿”的基本原则，结合各地实际情况，由点到面、因地制宜地逐步建立和完善生态补偿机制。

（一）明确政府事权，合理制定政策

政府作为各项政策的制定者，在生态补偿机制中，既是行为主体，又是制度的制定者，这样的特殊身份决定了政府在生态补偿机制的完善和建立中起著至关重要的作用。为了更好地履行职责，政府必须明确以下事权：一是政府要努力做到经济发展目标与环境保护目标的均衡，实现生态友好的可持续发展，确保生态平衡。二是地方政府要根据上级的要求，确定本地区的发展定位，并针对本地区生态效应的外部性，承担相应的权利和责任。三是政府要重视市场的作用，积极强化生态要素、生态效应的市场化进程，从而进一步促进生态补偿机制的形成与完善。

（二）丰富转移支付制度

转移支付制度，作为我国一项重要的收入再分配形式，对于生态补偿机制的建立和完善来说意义重大。当前，一般性转移支付和专项转移支付在我国的运用最为广泛。相对于专项转移支付，一般性转移支付有着更强的自主性，地方政府可根据自身实际情况，合理安排生态补偿资金。同时，政府在现有转移支付制度的基础上，可以根据实际情况适当建立一些生态补偿科目，如给予环境保护企业的补贴等，对于自然保护区和一些环境保护效果显著的地区，还应加大生态补偿资金的补助力度，从而激发各个地区环境保护的积极性。此外，政府还应建立严格的生态补偿基金监督体系，确保基金的有效使用。

（三）灵活运用预算制度

随着国家对生态保护重视程度的增加，政府可以尝试在国家基本建设预算之中加入生态补偿资金。同时，地方政府要将上级拨付的生态补偿资金纳入一般预算，详细安排用于提高生态补偿能力的相关支出项目，调节各地区人们的经济活动及其对生态环境的影响，从而更有效地实现生态补偿。

除了一般预算制度的安排外，各级政府还应灵活运用项目预算，促进生态补偿机制的完善。一方面，通过项目预算，可加大对一些重要的生态保护项目的投资力度，尽快解决生态补偿机制建立过程中出现的各种问题;另一方面，政府可在其他项目预算中适当加入生态补偿的内容，从而进一步挖掘构建生态补偿机制的潜力。

三、从税收政策角度构建生态补偿机制

税收作为国家财政收入的主要来源，影响着纳税人的各项经济活动。税收政策作为调控纳税人行为的重要手段，在生态补偿方面的内容还不够完善。政府应通过实施积极有效的税收政策，发挥其重要的调节作用，对生态友好型的企业给予补贴，对破坏环境的企业进行惩罚。笔者认为，可通过以下方法完善我国的税收政策。

（一）完善企业所得税相关政策

企业所得税作为我国现行税收体系中最重要的直接税之一，直接影响着各个企业的生产经营。在企业所得税制度中加入环境保护的相关内容，可有效扩大政策的影响范围，调节企业的经济活动，从而促进生态补偿机制的建设。

通过完善企业所得税相关政策，可以鼓励企业积极承担生态补偿责任。如可以对运用清洁方式进行生产、循环利用废弃物等环境友好型的企业给予一定的所得税税收优惠;相反，对高污染、高能耗的粗放式生产企业，实行较高的所得税税率，从而促使企业使用更清洁的方式进行生产。

（二）改进资源税和环境保护税体系

资源税和环境保护税作为生态补偿基金的重要来源之一，构建合理的体系至关重要。对资源税来说，一方面可根据各个工矿区生态指标的不同逐步实现税收的差异化，使税收与实际情况相符;另一方面可适度扩大资源税的征收范围，将森林资源、海洋资源等纳入资源税征税范围，加强其在环境保护方面的宏观调控能力。

2018年1月，排污费被废止，环境保护税登上历史舞台。在排污费被废止前，其征收经常会出现矛盾的情况：一方面政府可通过排污费的征收获得财力用于生态建设。而另一方面对较为贫穷的地区可通过允许排污来获得收入，从而使排污费起到了反向调节的作用。改为征收环境保护税后，由于环保税进一步规范了征收管理程序，可较好地避免之前排污费的问题。但环保税仍存在有待提高的地方，如需要不断完善税务部门与环境保护部门的分工合作以及涉税信息的提供与共享机制。

（三）适当开征新的环境税收

为了推进生态补偿机制的建立和完善，国家税务总局、生态环境部可以结合我国实际情况出台一些新的具有针对性的环境税收，如在“温室效应”日益严重的今天，我国可以效仿荷兰等国家征收碳素税。此外，对于新开征的环境税收，还可根据征收对象的不同，在不同级别的政府间进行财力划分。如将具有全国性影响的碳税设为中央税，将对具体企业征收的环境税设为地方税。

四、总结

“金山银山不如绿水青山”，建设美丽中国，关乎人民福祉。财税政策的制定要紧紧贴合党的十九大精神，积极运用转移支付等财政手段以及资源税和环保税等税收手段，按“谁破坏、谁修复，谁污染、谁治理，谁受益、谁补偿”的原则，促进生态补偿机制的建立和完善，坚决打好生态环境保护攻坚战。

（作者单位：江西财经大学）

责任编辑：宋 爽