乡村振兴战略视角下水库移民安置社区化路径研究

王威

摘要：实施乡村振兴战略对大中型水库移民后期扶持工作提出了新的更高要求。以山东省东平县水库移民避险解困试点为研究对象，对项目实施的背景、推进和效果详细阐述分析，在此基础之上归纳总结“东平模式”，并针对存在的问题提出了合理化建议。

Abstract： It is suggested that the strategy of rural renewal should be put forward in the support of the large and medium-sized reservoir. This article is based on the analysis of the background， progress and effect of the project of the Dong Ping reservoir in Shandong province. This paper takes reservoir resettlement pilot project as the research object， elaborates and analyzes the background， progress and effect of the project implementation in detail， and summarizes the "Dong Ping Style"， so that puts forward reasonable suggestions for the existing problems.

關键词：水库移民;避险解困;乡村振兴;后期扶持

0  引言

党中央在“十九大”中提出了以实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为目标的乡村振兴战略，这是继中国新农村建设战略后，着力解决我国“三农”问题的又一重大战略[1]。大中型水库移民后期扶持工作是“三农”工作的重要组成部分，中央关于新时代“三农”工作的决策部署，对大中型水库移民后期扶持工作提出了新的更高要求，为从根本上解决水库移民问题带来了历史性机遇。

以山东省泰安市东平县大中型水库移民避险解困试点为具体研究实例。通过实地调研水库移民避险解困安置小区，归纳总结东平县大中型水库移民避险解困试点搬迁安置和生计发展成果经验与做法，剖析试点工作推进过程中存在的问题，提出了针对性的建议，特别对贫困或低收入水库移民脱贫解困工作提供借鉴意义。

1  东平县水库移民避险解困工作分析

1.1 实施背景

东平县地处山东省西南部，东平湖水库是县域内唯一的大型水库，始建于1958年，是防御黄河特大洪水的分洪区一项重要工程，是山东省内第二大淡水湖，中央直属大型平原水库之一，也是南水北调东线工程的调蓄水库。水库建设对库区经济社会发展造成了深远影响，建库时移民群众舍小家顾大家，告别故土，流离失所，牺牲自我创造了水库移民搬迁史上的壮举。2006年，山东省核定东平县大中型水库移民后期扶持人口指标245088人，涉及全县14个乡镇，468个行政村[2]。东平湖水库移民数量大、遗留问题较为突出，通过国家对东平湖水库移民遗留问题的处理和后期扶持政策的支持，库区移民经济和各项公益事业有了较大发展，移民生产生活条件也发生了显著提升，由于总体投入少，加之生产资源匮乏和基础设施条件较差，移民问题还没有从根本上得到解决，尤其是由于外迁移民返回东平湖库区而造成大量的无地移民，他们的生产生活仍面临较大困难，成为最突出的困难群体。东平县存在特殊困难移民69820人，占全县水库移民人口的28.49%、占全县总人口的8.83%[3]。国家发改委、水利部多次到东平县实地调查无地移民特殊困难问题。

1.2 批复和进展情况

2014年3月，国家发改委、财政部、水利部批复将东平县纳入全国水库移民避险解困工程试点县。东平县抢抓这一重大历史机遇，科学规划工程分3期完成，工作中创新提出“党建引领、两区共建”这一发展理念，同步解决移民“房子”和“票子”问题。2014年4月，根据国家发改委、财政部、水利部批复东平县第一批避险解困试点范围，涉及4个乡镇、20个村、18609人，规划建设安置点7个。2015年11月，批复东平县第二批避险解困试点工作涉及3个乡镇、16个村、17431人，规划建设安置点4个。2017年2月，批复东平县第三批避险解困试点方案涉及2个乡镇、16个村、15410人，规划建设安置点3个。三次批复共计涉及库区5.1万移民进行搬迁，共规划建设14个社区，建筑面积225万m2，总投资约33亿元。

东平县避险解困工作已完成工程量约189万m2，占计划工作量的84%，未完成工作量360720m2，完成投资约27亿元，占计划总投资的82%，东平县完成8个社区竣工验收并搬迁入住工作，完成主体结构封顶300栋，回迁入住8700户、3.2万人，剩余1.9万人2019年底全部入住[3]。

1.3 实施效果

笔者以凤凰社区为案例进行重点分析。凤凰社区为东平县第一批避险解困项目试点，该社区涉及宋园、贾村等6个移民村，涉及2028户、5288人，计划建设95栋住宅楼，规划用地是303亩，楼房按照“4+1”模式设计，即底层为储藏室，2-5层为居民住房。目前，社区已全部竣工，涉及移民群众办理了入住，6个移民村5288人中有4315人享受移民安置政策，补贴标准为2.5万元/人，原村庄房屋进行评估后，还将对移民进行购房款折算。社区建筑楼房95栋，其中有50套52平方米的老年房，可以作为中转房提供给移民租住，租住的费用则由安置政策补贴来进行支付;规划52m2、80m2和120m2三种户型供移民选择，销售均价在1300余元/m2，作为新型小区，凤凰社区不但配有公园、广场、绿地等配套公建，还有幼儿园、老年公寓、服务大厅和文化活动室、超市等。搬迁入住移民户对该避险解困试点表示满意。

2  东平县水库移民避险解困经验与做法——“东平模式”

2.1 各级领导高度重视，上下联动凝聚合力

相关工作部门各司其责，通力合作，并肩作战，提高了社区建设的凝聚力和战斗力。山东省主要领导同志多次召开专题会议安排部署，专门派驻第一书记工作队入村帮扶，协调解决一系列困难问题。泰安市成立了工作领导小组，多次到东平现场办公，现场解决困难。东平县成立了以县委领导为组长的领导小组，在省派驻村工作队和“第一书记”整体帮扶的基础上，东平县再选派59名優秀干部担任“第一书记”，实现工程搬迁涉及113个移民村全覆盖。各乡镇（街道）全面落实实施主体责任，狠抓社区建设进度，全力推进拆迁补偿工作。各移民村积极响应政策号召，扎实做好群众工作。

2.2 完善工作机制，各项工作有序推进

建立工作责任机制，实行“县级领导包社区、乡镇干部包村、村干部包片、党员干部包户”逐级负责、层层递进;建立工作推进、沟通协调、工作督导、日常考核、运行保障、重点帮扶等六项工作机制，推进了点、线、面、块的有机衔接，各项工作的有序推进;建立考核奖惩机制，对部门、乡镇、移民村工作实行严格考核，作为在一线表彰、评价、识别和使用干部的重要依据;成立巡回督导组、顾问组、监督小组，吸纳村内老干部、退休老党员、老渔民参与工程质量全程监督。

2.3 尊重移民群众意愿，保障移民“四权”

东平县把调查摸底、宣传发动作为一项重要的基础性工作来抓，经历了“三下三上”的进村入户和广泛宣传，保障移民的知情权、参与权、决策权和监督权。总结提炼干部包保、愿景引导、算账对比、重点帮促、示范带动“五步工作法”，坚持把移民群众搬迁工作贯穿始终，在社区建设、旧房拆迁、产业发展、就业培训中，最大限度赢得移民群众的理解、支持和参与，对试点村庄做到“一户一表格、一事一资料、一周一汇总”，拆迁群众合同签订率达到95%。

2.4 “两区共建”东平模式，破解移民搬迁生计难题

东平县针对避险解困搬迁移民配套了一系列帮扶措施，大力实施移民社区、特色产业园区“两区共建”。

东平县移民避险解困试点工程的有序推进，正在逐步形成功能配套、环境优雅、卫生便捷、管理规范的14个现代新型移民居住社区。为解决特困移民搬迁后的生产发展问题，东平县按照“一区一园”的规划思路，编制了移民生产扶持配套方案，依托沿湖资源优势和产业基础，在沿湖14个移民社区周边规划建设特色产业园区，可新增就业2.2万人。目前，湖韵苑社区龙威服装加工项目、凤凰社区友源服装加工项目、帅鹿服装加工项目、南堂子社区生态旅游度假村项目、金山西社区金山制衣等5个项目已经投产运营，吸纳就业600余人。

3  存在的问题与建议

3.1 原有土地资源开发利用问题

东平县已陆续建成并入驻社区7个，5029户移民喜迁新居，移民群众房屋质量、面积、生活环境得到了较大的改善，社区化安置后，搬迁安置地离原有耕地距离较远，耕作成本增大，部分耕地闲置，资源利用率较低。此外，部分原村庄房屋拆除后腾出的空地尚未进行复耕或开发利用，处于闲置状态。各级对此应予以重视，针对不同安置方式的移民采取相应的措施，如离安置点较远的，可帮助其采取通过土地租赁、流转等形式协调解决搬迁移民耕种不便的问题;针对房屋拆迁腾出空地，要尽快复耕，加紧制定相关政策，充分发挥空置土地资源综合效益。

3.2 持续关注入驻社区移民的就业问题

移民在新社区中配备有产业项目，初步解决了部分移民就业问题。但年龄50岁以上移民群众由于年龄等原因，就业机会普遍较少，各级应予以重点关注。可考虑结合乡村振兴战略，开展园区企业订单式培训项目，进一步培育服装加工、生态种植、乡村旅游等产业，提供更多就业机会;加大劳动力输出服务力度，并通过创业就业培训，实施“输血”与“造血”并举，使搬迁移民在“安居”的同时也能真正“乐业”，帮助其平稳过度，促进库区及移民安置区经济持续发展。

3.3 东平湖水库移民生态补偿机制问题

近年来，随着南水北调工程的实施，为保障东平湖水质达标，东江库区内矿产资源、森林资源、渔业资源和旅游资源实行了禁止开发和限制开发，库区的产业发展受到严重限制，据东平县政府统计，共需清理电渔船250艘，整治拆除网围1.85万亩、网箱9600架[4]。移民的生产生活在一定程度上受到了影响。建议探索建立东江湖生态保护补偿基金，按照“利益共享、责任共担”、“谁使用、谁付费，谁受益、谁补偿”的资源有偿使用和生态保护补偿原则，从东江湖发电收入中提取或征收水资源费等途径，建立生态补偿机制，从长远解决库区居民生存发展问题，实现库区和谐稳定发展。

3.4 国有资产投资保值增值问题

东平县作为全国第二批农村改革试验区，对村集体的资产、资金、资源“三资”进行清产核资[5]。社区配套的特色产业园多数归村集体所有，但部分经营企业由于抵御市场风险能力较低或经营管理不善，导致国有资产投资回报率不高。为此，相关部门应考虑建立对国有资产受益的评估机制，构建扶持产业评估指标，建立股权分红考核机制，对部分经济、社会、生态效益不好的帮扶产业，建立退出机制，以确保国有资产投资保值增值。

参考文献：

[1]黄祖辉.准确把握中国乡村振兴战略[J].中国农村经济，2018（4）：2-12.

[2]水利部水库移民开发局.山东省东平县：实施产业扶持 促进移民增收[J].中国水利，2011（6）：76-77.

[3]黄河水利委员会移民局.山东省泰安市东平县2018年度大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估报告[R].2018，12.

[4]齐鲁晚报.南水北调沿线湖泊渔民收网转型生态养殖[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/2013/06-18/4940138.shtml，2013-06-18.

[5]左萍，等.山东省东平县移民精准扶持案例分析及股权探索[J].中国水利，2018（18）：13-16.