交通运输PPP项目利益相关者风险协调机制研究

熊小欣

【摘要】  随着我国交通运输业的快速发展，政府部门对交通运输基础设施建设的投入不断增加，作为缓解政府财政压力的有效手段，PPP项目越来越得到广泛推广。交通运输PPP项目投资金额大、投资期限长、项目风险复杂，因此如何合理协调各利益相关者风险对于项目的顺利进行至关重要。文章基于博弈论的视角构建了交通运输PPP项目利益相关者风险协调机制，得出了政府部门和社会资本采取“承担”或“不承担”风险策略的影响因素，并对社会资本参与交通运输PPP项目提出有效防范项目风险的建议。

【关键词】   PPP项目;利益相关者;博弈论;交通运输

【中图分类号】  F810  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812（2020）08-0118-03

一、引言

交通运输作为重要的基础设施，在我国社会经济建设中发挥着重要作用。然而，随着我国经济的快速发展以及交通运输业突飞猛进的发展，政府部门对交通运输基础设施建设的资金投入不断加大。为降低政府部门的项目管理成本，缓解政府财政压力，近年来政府部门积极引入社会资本，交通运输PPP项目应运而生。

PPP（Public-Private Partnership）即政府和社会资本合作，是指政府部门与社会资本为提供社会公共产品或服务而建立的合作关系。具体到交通运输PPP项目，是指社会资本承担项目的调研、设计、施工、运营、维护等工作，并通过向使用者或政府部门收费的方式获取必要的投资回报;政府部门负责交通运输服务价格和质量的监管，以实现社会公共利益最大化。PPP项目分别按项目运作方式和项目回报机制可划分为不同类型：按项目运作方式可分为O&M（委托运营）、BOT（建设-运营-移交）、ROT（扩建-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）等;按项目回报机制可分为政府付费、使用者付费以及可行性缺口补助，其中可行性缺口补助又包括价格补助和投资补助。

近年来，国家相关部门出台了一系列规范性文件和实施细则，为交通运输PPP项目的顺利开展和推广提供了政策性支持和技术性指导。2015年2月18日，交通运输部发布了《交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案》（交政研发[2015]26号），为交通运输业采用PPP模式制定了试点方案。2017年2月3日，《国务院关于印发“十三五”现代综合交通运输体系发展规划的通知》（国发[2017]11号）提出，“在试点示范基础上，加快推动PPP模式在交通运输中的推廣应用，鼓励社会资本通过特许经营、政府购买服务等方式参与交通项目”。为引导社会资本参与城市轨道交通项目，2018年6月28日，国务院办公厅印发国办发[2018]52号文件，鼓励各地在城市轨道交通领域规范开展PPP项目，采用多种方式盘活存量资产。2019年3月7日，财政部发布财金[2019]10号文件，提出规范发展PPP项目对于推动社会经济高质量发展具有重要意义。

二、交通运输PPP项目概况及利益相关者

（一）交通运输PPP项目概况。根据财政部PPP项目库数据显示，截至2018年12月末，全国PPP综合信息平台项目管理库（简称“PPP项目管理库”）中的项目累计达8 654个、投资额累计达13.2万亿元，分别比2017年12月末增加1 517个和2.4万亿元。PPP项目管理库中的项目涉及包括市政工程、交通运输、政府基础设施、生态建设和环境保护、科技、旅游、文化等18类行业，其中PPP项目数前三的行业分别是市政工程、交通运输以及生态建设和环境保护，分别为3 381个（39.07%）、1 236个（14.28%）以及827个（9.56%），其他依次为：城市综合开发552个，教育418个，水利建设373个，旅游331个，医疗卫生251个，政府基础设施204个，文化193个，保障性安居工程159个，科技128个，体育113个，养老107个，能源106个，农业67个，林业34个，其他项目144个;投资额前三的行业分别是市政工程、交通运输、城镇综合开发，分别为4.0万亿元（30.30%）、3.8万亿元（28.79%）、1.8万亿元（13.64%），其他依次为：生态建设和环境保护9 080亿元，旅游4 820亿元，水利建设3 068亿元，保障性安居工程3 032亿元，教育2 407亿元，政府基础设施2 028亿元，医疗卫生1 940亿元，文化1 745亿元，体育962亿元，科技900亿元，养老803亿元，林业765亿元，农业694亿元，能源554亿元，其他项目2 517亿元。交通运输PPP项目累积数和投资额在各行业中均排名第二，仅次于市政工程。

（二）利益相关者。交通运输PPP项目涉及众多参与者，通常包括当地政府部门、投资者、贷款者 、建设单位、运营商、供应商等，并且每个参与者都与项目公司（SPV）存在双边合同关系。项目的每一个参与者都有其各自不同的利益目标，彼此之间不可避免地会因某些利益而发生冲突。为缓解项目利益相关者的冲突，需强调项目各方收益共享、风险共担，形成一种合作、共赢局面，进而促进项目顺利实施。

交通运输PPP项目中，政府部门与社会资本成立项目公司，并由项目公司负责该项目的投资、融资、建设、运营和维护等，同时获得该项目一段时间的经营权（包括向使用者收取费用），政府对该项目实行监督，特许期满时，该项目移交给政府部门。交通运输PPP项目各利益相关者构成的经济关系如图3所示。

交通运输PPP项目由于投资金额大、期限长、参与者众多等特点，面临的风险也较复杂多样。政府部门承担的风险可能使其面临巨大的财政支出压力，社会资本承担的风险可能会造成项目的安全、质量等问题。因此，如何在政府部门与社会资本之间合理有效地协调风险对项目的顺利实施至关重要。

三、利益相关者风险协调模型

（一）模型假设。

假设1：政府部门和社会资本都是完全理性的，双方期望实现风险最小;

假设2：政府部门和社会资本除了会受项目的直接影响，还会受项目的间接影响，如外部效应等;

假设3：不考虑相互影响带来的其他风险及其他情况。

（二）模型的构建及策略分析。在交通运输PPP项目利益相关者风险协调模型中，设交通运输PPP项目自身的风险为R，社会资本承担该项目的风险为r，则政府部门承担该项目的风险为R-r;社会资本和政府部门积极承担项目风险均会为其带来正外部收益，进而降低风险，分别设为r1、r2;由于PPP项目期限通常较长，社会资本往往会面临社会经济政策变化的風险，为使项目顺利进行，政府部门会给社会资本提供担保或补偿，如政府部门对通货膨胀给予保证支持， 进而降低了社会资本风险，此类风险设为r0;社会资本和政府部门承担风险的概率分别为x和y，则不承担风险的概率分别为1-x和1-y，其中：0≤x≤1，0≤y≤1。构建模型如表1所示。

由模型可知，社会资本采用“承担风险”和“不承担风险”策略带来的总风险分别为：

R11=y（r-r1-r0）+（1-y） （R-r1-r0）  （1）

R12=r1    （2）

政府部门采用“承担风险”和“不承担风险”策略带来的总风险分别为：

R21=x（R-r-r2+r0）+（1-x） （R-r2）  （3）

R22=x（r2+ r0）+（1-x）r2  （4）

由式（1）—（4）可知，社会资本和政府部门面临的平均风险分别为R1和R2：

R1=              *            -1

=                                                                          -1 （5）

R2=

=                                                                          -1（6）

当R11

令R11=R12，则：y（r-r1-r0）+（1-y） （R-r1-r0）=r1。

整理后可得：r=R-（R-2r1-r0）/y。

假设R、r1、r0为常数，当R-2r1-r0<0时，则社会资本承担项目的风险r与政府部门承担该风险的概率y成反向变动关系;当R-2r1-r0>0时，则社会资本承担项目的风险r与政府部门承担该风险的概率y成正向变动关系。

令R21=R22，则：

x（R-r-r2+r0）+（1-x） （R- r2）=x（r2+r0）+（1-x）r2

整理后可得：R-r=R-（R-2r2）/x。

假设R、r2为常数，当R-2r2<0时，则政府部门承担项目的风险R-r与社会资本承担该风险的概率 x成反向变动关系;当R-2r2>0时，则政府部门承担项目的风险R-r与社会资本承担该风险的概率x成正向变动关系。

以交通运输PPP项目面临的政策风险为例进行说明。R-2r1-r0与R-2r2均很可能大于0，则社会资本承担项目的风险r与政府部门承担该风险的概率y成正向变动关系，且社会资本承担该风险的概率x与政府部门承担项目的风险R-r成正向变动关系。也就是说，交通运输PPP项目中社会资本承担政策风险可能带来的损失很大，则社会资本承担该风险的可能性较小，而政府部门承担该风险的可能性较高，所以社会资本和政府部门针对政策风险分别做出的策略是“不承担”和“承担”。由此可见，分析结果与现实情况一致。

（三）案例分析。本文以“S 215皖苏省界至广德凤桥段改建工程PPP项目”（以下简称“S 215公路PPP项目”）为例，对交通运输PPP项目的风险协调办法进行具体说明。S 215公路PPP项目中，社会资本为安徽建工集团有限公司，广德县政府授权委托广德县交通投资有限公司作为政府部门出资人代表，双方共同设立项目公司（SPV），由项目公司（SPV）负责该项目的投资、融资、采购、建设、运营、维护、移交等一系列工作。

结合上文研究结果和项目现实状态，按照最优风险分配、风险收益对等以及风险可控等原则，对S 215公路PPP项目中政府部门和社会资本承担风险的情况进行分析，分析结果如表2所示。

四、结论与建议

交通运输PPP项目周期长，涉及的利益相关较多且均为独立的法人组织，各利益相关者之间都是采用签订合同的方式来实现的，由于各利益相关者的目标都是实现各自利益的最大化和风险的最小化，在合作过程中很可能出现利益冲突。因此，制定合理、有效的利益分配和风险协调机制，使各方实现利益共享、风险共担的共赢目标对交通运输PPP项目的顺利进行至关重要。由于篇幅原因，本文仅对交通运输PPP项目利益相关者的风险协调机制进行研究，研究发现：第一，交通运输PPP项目累积数和投资额在各行业中均排名第二，仅次于市政工程。第二，交通运输PPP项目利益相关者采用“承担风险”或“不承担风险”的策略与其他方承担风险的概率有关，也就是说政府部门或社会资本在选择采取何种策略时并不是孤立地做出的，他们都是在充分考虑对方对某项风险的偏好而做出的。具体到不同的风险，二者均会采用不同的风险策略。第三，政府部门对于社会资本承担风险而给予的补偿措施，有利于社会资本积极承担项目风险。

在我国，政府部门往往处于较强势地位，社会资本往往处于较弱势地位。在交通运输PPP项目中，只有合理有效地协调政府部门与社会资本的项目风险，充分保障社会资本的利益，才能积极地鼓励社会资本进入PPP领域，发挥其在交通运输建设中的作用。因此，本文仅从社会资本的角度对降低交通运输PPP项目风险提出建议：一是建议参与PPP项目的社会资本内部各参与方结成同盟。交通运输PPP项目通常投资金额巨大、投资期限较长，面临的风险多样且复杂，社会资本内部各参与方可以联合体的形式参与项目投标，既可以为项目提供资金、技术等保障，又可以提高社会资本抗风险的能力。二是建议社会资本与其外部单位结成同盟。例如，交通运输PPP项目社会资本可以与银行、保险机构、供应商等组成战略联盟，使其在资金、设备、原料等方面无后顾之忧。三是建议社会资本在参与项目前应尽可能多地获取项目相关信息，包括项目本身的材料及政府相关部门对该PPP项目的态度等，充分评估参与该项目的效益性，进而采取相应措施。

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