“互联网+政务服务”绩效评估主体的协调机制研究

杨慧 谭海波 马彦涛

[摘 要]评估主体是整个“互联网+政务服务”评估体系的主导因素，直接影响评估质量和水平。“互联网+政务服务”评估涉及政府各职能部门、公众、第三方评估机构等多方主体切身利益，推进评估主体间的协调是确保“互联网+政务服务”评估有效性的基本原则之一。以利益相关者理论为分析视角，形成基于权威型利益相关者、客观型利益相关者及潜在型利益相关者的评估主体体系，探讨其利益诉求与表达，构建“互联网+政务服务”评估主体确定、制定标准及实施评估活动的协调机制，确保各类评估主体在“互联网+政务服务”评估活动中得到协调，优势充分发挥，功能得到耦合，不断提升评估实际效能。

[关键词]“互联网+”;政务服务;绩效评估主体;协调机制;利益相关者

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）03-0068-08

一、问题的提出

党的十九大报告提出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”[1]我国社会主要矛盾变化对服务型政府建设提出新的更高要求。党的十九届四中全会进一步强调要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，充分阐明运用先进信息技术对实现政府治理现代化的重要作用，这是实现政府决策科学化、服务高效化的必然要求。任何一项活动都需要对其运行的效果进行评估，评估不仅可以及时发现运行过程中存在的问题，并且能够为后续的行为提供借鉴。学者普遍认同绩效评估作为政府治理的有效工具，在提高政务服务效率、增强政府责任意识、规范政府行政行为、改善政府形象方面发挥着重要价值。从管理主义的角度看，“不可衡量，则无法管理”的理念决定了“互联网+政务服务”的健康发展离不开科学的评估机制[2]。“互联网+政务服务”绩效评估就是评估主体对与评估对象有关的信息进行观察、搜集、储存、提取、整合和测算的过程，蕴涵了责任和顾客至上的理念[3]。其中，作为“互联网+政务服务”绩效评估体系中最为重要的组成部分之一，评估主体是直接或间接地参与“互联网+政务服务”评估过程的个人、团体或组织。因此，绩效评估不仅仅局限于以行政权力及责任为基础的“内向性”“单向性”评估，而是由多元评估主体构建的治理结构。

评估主体多元化是确保“互联网+政务服务”绩效评估有效性的基本原则之一。与此同时，“互联网+政务服务”绩效评估主体都倾向站在符合自身利益的立场来衡量政务服务水平。伴随着对政务服务信息认知的差异，评估主体不同的利益预期与价值观对“互联网+政务服务”绩效评估的结果会产生不同的影响。但已有研究对评估主体的关注和探讨还不足，影响了评估结果的信度和效度。如何构建不同主体全方位参与评估的机制，并促进“互联网+政务服务”绩效评估主体行为协调和功能耦合，成为亟待解决的难题。基于利益相关者视角，我们通过识别分析评估主体利益诉求与表达，提出整合评估主体利益的协调机制，不仅对完善绩效评估体系、提升服务水平、提高服务质量具有重要作用，而且能够有效推进“互联网+政务服务”实践和保障评估结果的科学性。

二、利益相关者理论的内涵溯源及应用逻辑

由于公共管理领域中的现实问题比其他领域的问题更复杂，决定探究各利益相关主体的诉求和相互关系具有重要意义，不但能够协调各方面的利益，而且可以使相关问题变得更清晰，从而为解决复杂问题提供理性的解决方案[4]。

（一）利益相关者理论的内涵溯源

利益相关者理论的早期思想可追溯到1932年哈佛法学院学者提到的公司董事不仅要代表股东的利益，也要代表其他利益主体的利益。但国外学者对利益相关者的明确界定始于20世纪60年代。1963年美国斯坦福研究院首次提出“利益相关者”，并强调利益相关者是指与组织利益密切相关的经济群体，组织没有这些群体的支持将无法生存，包括股东、员工、供应商、客户等[5]。随后，利益相关者理论被西方学术界所接受，经历多个方向的发展：以安索夫、迪尔为代表的战略管理学派;以沃顿商学院艾科夫为代表的系统理论学派;以伯克利管理学院和哈佛商学院学者形成两大研究团体为代表的企业社会责任学派;以及以瑞典学者瑞安曼为代表的组织理论学派。

20世纪80年代之后，相关研究进一步深入，利益相关者理论影响逐渐扩展，形成较为系统的理论框架，在战略管理、公司治理等领域应用广泛。1984年弗里曼将“利益相关者”首先作为一个理论提出，强调“利益相关者是能够影响组织目标的实现，或者受到组织实现其目标过程影响的人或者集团”，并认为利益相关者由于所拥有的资源不同，对组织产生不同影响。可以说任何享有利益的都是利益相关者，但其重要性则因其角色定位、创新支持力度、对決策的影响力不同而有所差异[6]。组织的利益相关者有多种类型、多种层次，与组织的利益相关度各不相同。在此基础上，米切尔和伍德提出利益相关者分类最常用的米切尔评分法，该方法从权力性、合法性和紧迫性三种属性出发将利益相关者进行分类：第一类是同时拥有合法性、权力性和紧迫性三种属性的确定型利益相关者;第二类是拥有两种属性的预期型利益相关者;第三类是仅拥有一种属性的潜在型利益相关者[7]。按照米切尔和伍德的逻辑，确定型利益相关者与组织利益相关度最高，预期型利益相关者次之，潜在型利益相关者与组织的利益相关度较低。显而易见，组织要想获得长期发展需要考虑利益相关者的利益诉求。

目前，利益相关者理论在公共卫生政策、环境政策、政务服务等领域广泛应用，有学者以纽约市政务服务项目为例，分析利益相关者在公共领域应用的优点和局限性，提出这一理论对私营和公共部门的管理决策产生越来越大的影响[8]。已有研究充分表明利益相关者在公共领域应用的可推广性，为本文运用此理论分析“互联网+政务服务”绩效评估主体问题提供借鉴。由于“互联网+政务服务”涉及政府、组织、技术和制度等许多层面的问题，其本身的系统化决定分析过程中需要系统全局的眼光进行研究。值得深入探讨的问题是，在特定情境下“互联网+政务服务”绩效评估主体具体包括哪些，他们有何种利益诉求，也正是这些不同的利益诉求为他们参与评估提供了原动力。

（三）潜在型利益相关者及其利益诉求

传统政务服务绩效评估大多由政府进行自我判定，为打破这种局限，我们应积极借助“外脑”的智力支持， 鼓励作为第三方的社会组织和专业评估机构等对“互联网+政务服务”的运行状况进行绩效评估。20世纪70年代以来，公共服务领域出现的变化之一是社会组织积极介入公共服务领域[15]。第三方评估机构作为评估的潜在利益相关者，与评估组织者、社会公众之间是一种“委托—代理”关系。通过第三方评估机构采用规范专业方法得出的绩效评估结果分析来确定“互联网+政务服务”的效果，能够促进评估结果更加科学公正。这种政府不介入、民间自由竞争的外部评估主体在未来的评估工作中具有关键作用。在实际评估实践中，第三方评估需要在线服务的部门和工作人员提供支撑评估所需的数据信息资料来完成评估工作。另外，新闻媒体作为“互联网+政务服务”绩效评估的宣传者及评论者，与评估的利益相关度较低，也属于潜在型利益相关者，具有重要的监督作用。第三方评估机构期望通过设计有利于实现社会需求的评估指标体系，对服务过程进行“导航”，促进“互联网+政务服务”向公众需求的方向完善。

如上所述，政府部门、公众和社会组织分别在绩效评估体系中扮演不同的角色，体现多元绩效评估主体的重要性。政府部门作为服务的主导者，突出“互联网+政务服务”中的“政务”。服务型政府要为全社会提供优质的服务，群众的满意度在“互联网+政务服务”绩效评估中占据重要地位。同时，第三方评估机构和社会组织独立于政府部门，具有相对独立性，不受其他评估主体的干预，能够为客观评估“互联网+政务服务”提供保障。由此可见，围绕“互联网+政务服务”绩效评估，各评估主体之间需紧密合作，共同促进服务的可持续发展。同时，现阶段“互联网+政务服务”绩效评估多元主体关系存在制约因素。政务服务绩效评估的主体是利益取向和价值观的承载者，在评估过程中存在对自身利益诉求的表达。由于利益取向和价值观的多元化，不容易识别和测量，难免会出现利益交织与冲突，这就需要相应的机制进行疏导和协调。我们通过利益相关者理论，对各主体间不同的利益诉求进行回应和反馈，以实现利益冲突由分力转向合力。

四、“互联网+政务服务”绩效评估主体协调机制的构建路径

政府部门、公众和第三方评估机构在绩效评估中各具优势，实现有效评估关键在于是否具有科学的机制保障，确保各类评估主体在“互联网+政务服务”绩效评估活动中得到协调。从绩效评估主体确定、绩效评估主体标准制定及绩效评估主体实施评估活动等方面出发，旨在评估主体的协调中实现评估有效性最大化。

（一）“互联网+政务服务”绩效评估主体确定的协调机制

由于不同的利益相關者对同一评估对象的关注焦点具有差异性，会得出不同的绩效评估结果，为充分发挥利益相关者在“互联网+政务服务”绩效评估中的协调作用，在确定利益相关者作为评估主体时，需要根据利益相关者参与评估活动的特点和侧重点进行选择。

1.参与“互联网+政务服务”绩效评估活动的侧重点。“互联网+政务服务”绩效评估的协调机制是由政府各部门自我评估、公众评估及第三方评估机构共同构成的。一是政府进行的自我评估主要侧重自我检查诊断的活动，作为一种内部调控行为，是及时调整服务内容和方式的主要依据。政府自我评估的主体由上级、同级或下级政府构成，自我评估能够在评估信息把握、资源拥有等方面具有优势。二是公众从服务对象的角度对“互联网+政务服务”进行绩效评估。从根本上说，服务是否有效，效率多大，最有发言权的是服务的“消费者”——公众。公众将国家具体事务的管理权力委托给政府部门，政府行为需要符合公众的需求，公众作为纳税人，理应参与服务的评估，并对评估具有知情权[4]。为此，公众参与“互联网+政务服务”绩效评估不仅是公民政治参与的现实形式，也是培育公民民主精神的有效途径。三是作为独立于政府的第三方评估组织，是当今社会发展与多元利益需求相互交织与作用的必然产物。第三方评估机构具有多样化的形式，如专业机构及民间组织，能够对政府和公众评估起到补充作用。

2.“互联网+政务服务”绩效评估活动中的相互关系。作为绩效评估的潜在利益相关者，第三方评估机构具有独立性，既要避免评估机构被政府所影响，也要正确履行对“互联网+政务服务”实际水平实施评估的职责，定期发布绩效评估报告，根据评估结果提供改进的建议。同时，政府有责任加强对第三方评估机构的资质认定和评估，确保评估质量和水平。政府各职能部门作为评估对象，也要积极配合绩效评估工作，在规范“互联网+政务服务”活动的同时向公众展示自己的服务水平。

（二）“互联网+政务服务”绩效评估主体制定标准的协调机制

作为“互联网+政务服务”绩效评估的核心内容，评估标准决定整个评估的信度和效度。具体而言，在制定标准的过程中需要利益相关者广泛参与，充分考虑各种差异，确保“互联网+政府服务”绩效评估标准的科学化与合理化。

1.“互联网+政务服务”绩效评估主体行使职能的协调。评估标准对利益相关者的利益调整产生着关键影响，为此，在制定“互联网+政务服务”评估标准时，要建立由政府、公众和第三方评估机构等利益相关者参与的组织结构。在协调过程中，政府各职能部门充分行使好组织和协调的角色，不仅为评估标准制定提供全面有效的信息，使制定的评估标准能够客观准确地评估政务服务行为，而且要调动政府职能部门工作人员工作的积极性，提升服务质量，让公众办事更便捷。“互联网+政务服务”绩效评估活动涉及企业和公众等服务对象，各职能部门要建立健全公众对评估结果意见的表达机制及公众对政务服务评估的监督机制，确保“互联网+政务服务”主体和服务对象之间形成良好的互动机制，保障企业和公众及政务服务部门之间形成良好的关系;监督组织要积极提供对服务质量、水平等信息的反馈，为政务服务的内容和模式等方面的改进提供参考依据。

2.“互联网+政务服务”绩效评估标准制定中差异原则应用的协调。针对区域差异、部门差异和层级差异等因素分别设立不同的评估标准，促进各层级的“互联网+政务服务”情况都能得到科学评估。从服务水平角度来说，我们要建立政府网站评估、移动政务服务评估等多类型的评估体系，推动“互联网+政务服务”的服务水平在多维度得到评估。此外，我们要注重从数量与规模发展转变为重视服务体系和服务能力现代化水平的提升。政务服务体系和能力现代化水平的提升可以从基础设施、模式等方面展开，加速政务信息化的进程，促进政务服务和大数据、云技术、区块链、移动互联网及物联网等新技术的深度融合，构建政务信息资源管理和服务体系。

3.“互联网+政务服务”绩效评估相关制度建立的协调。由于评估指标检测是检验评估有效性的重要方式，为此，我们要制定科学的绩效评估指标检测制度。实施评估前和评估后都需要检测指标，既可以避免因评估指标的无效而增加的评估成本，促进“互联网+政务服务”活动与评估目标相联系，又能够明确评估指标检测结果的反馈对象，为更好地完善指标提供依据。同时，我们要建立科学的绩效评估指标改进制度，根据“互联网+政务服务”活动的区域、部门差异而适时有序地调整绩效评估指标，并且根据环境的改变调整绩效评估指标体系，保证指标体系建设的创新性。

（三）“互联网+政务服务”绩效评估主体实施活动的协调机制

有效的“互联网+政务服务”绩效评估越来越需要多元主体的参与、配合、反馈与监督。如冬奥会存在网络安全的风险，以关键利益相关者为主体的网络安全风险评估逐渐成为共识。“公民参与既是‘共治的基础，也是‘共治的内容，更是政府职能精细化管理取得成效的重要保障”[16]。各级政府部门需要转变理念，支持第三方评估机构独立履行评估职责，做好对评估政策的指导、监督工作。第三方评估机构也需独自进行绩效评估活动，在听取各方面意见的基础上，制定缜密可行的绩效评估方案。公众作为服务的直接对象，能够对政务服务的效果感具有“晴雨表”的功能，及时回应政务服务效果，逐渐由终端管理转变为初端制订，不断提升服务质量。

1.政府部门的统筹引导作用。“在全世界各地，好政府正在成为人们注目的中心。它非常稀缺，但绝不是一件奢侈品。”[17]首先，坚持公正公开。构建发布绩效评估目的及具体要求的信息系统，方便公众查阅，提高公众对政府的信任度。对政府的信任是在政府领导下开展评估的需要，也是政务服务创新的必然结果[18]。这不仅要形成最优的指标方案，也要保证参与评估的标准和程序向社会公开。其次，明确职责定位。政府要通过制定规范性制度引导公众、社会组织参与和支持“互联网+政务服务”绩效评估工作，不断完善和发展第三方评估机构，充分发挥第三方评估机构在评估活动中的重要作用。

2.公众的协同参与作用。公众参与评估作为“互联网+政务服务”绩效评估不可缺少的重要环节，是建设服务型政府，以及进一步了解公众需求的重要途径。公众的协调作用是通过积极参与绩效评估活动的方式来实现对政务服务工作的评估。作为政务服务的直接利益相关者，公众有权了解与自身利益相关的“互联网+政务服务”绩效评估活动，为此，我们要畅通公众参与渠道，创新公众参与方式。公众参与绩效评估方式为两种：一种是“被动信息供给”，如配合開展政府工作满意度调查、填写问卷等;另一种是“决策分享”，如共同选择要评估的部门、共同确定绩效评估的内容和重点等[19]。公众参与评估指标体系的构建能够提升有效评估的准确性和客观性。

3.第三方评估机构的补充监督作用。在理论界主要是根据评估主体的不同而界定第三方，有学者提出所谓“第三方”是指处于“第一方”被评对象和“第二方”服务对象之外的一方，“第一方”是指政府组织及其部门;“第二方”是指服务对象，如社会公众、企业组织等与政府具有直接利益关联的组织与个体等;“第三方”与“第一方”或“第二方”之间不存在任何利益关系，也称之为“独立第三方”[20]。第三方评估从相对客观的视角对政府评估和公众评估进行补充，具有很强的独立性。为促进绩效评估活动发展的规范化，需要不断提升第三方评估机构的专业性。

五、结 论

随着互联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等新兴技术的快速发展，公众对于政府部门利用互联网平台提供服务的期待日益提高。各地政务服务部门纷纷基于政府门户网站或实体行政审批中心，打造线上事项办理、行政审批等多种互联网政务服务途径，将办理进度查询、咨询评价、举报投诉、支付缴费等多种服务从线下转到线上，从而更好地用信息化手段感知社会态势，促进企业和公众办事更便捷，为构建数字政府奠定坚实的技术基础[21]。“互联网+政务服务”作为现代公共管理的一项重要内容，是实现政府治理体系和治理能力现代化的基础性工程，能够为人民群众共享智慧社会的发展红利带来更多参与感、获得感及满意度，从一定意义上说，对其进行绩效评估是时代发展的必然要求。目前对世界范围内或一国范围内的政务服务的研究成果很多，但有关我国“互联网+政务服务”绩效评估尚缺乏系统性研究。“互联网+政务服务”绩效评估是一项复杂的系统工程，是由多种环节和要素构成的动态过程，涵盖具有不同价值取向和需求的利益相关者，存在较多的不确定性和模糊性。这就需要全面及时准确感知不同利益相关者的利益诉求和表达，创新绩效评估机制，激发多元评估主体的活力，促进外部制衡机制，接受社会监督，从相对客观、独立的视角对“互联网+政务服务”进行绩效评估，有效弥补政府自我评估的缺陷[22]，提升评估的普适性，为“互联网+政务服务”绩效评估的深入推进探寻有效科学解决之道。

“互联网+政务服务”绩效评估不是目的，合理利用相关信息优化组织绩效及服务质量才是绩效评估的最终目的。组织活动对不同类型的利益相关者的影响程度不同，同时各利益相关者对组织政策制定与实施的影响程度也具有差异性。不管是独立评估政务服务绩效还是介入政务服务的评估活动，只有当利益相关者意愿和评估发挥作用时，利益相关者在绩效评估中的地位才能确立。利益相关者是一个泛化的定义，在“互联网+政务服务”绩效评估实践中，需要将它进一步明确和细化。从利益相关者的视角出发，借鉴利益相关者理论研究成果的基础上，结合“互联网+政务服务”绩效评估工作的规律和特点，依据合法性、权力性和紧迫性三种属性，确定持有不同利益的“互联网+政务服务”绩效评估多元主体范围。通过识别“互联网+政务服务”绩效评估权威型利益相关者、客观型利益相关者及潜在型利益相关者的价值观和利益诉求，构建系统全面的“互联网+政务服务”绩效评估主体确定、绩效评估主体标准制定及绩效评估主体实施活动的协调机制，旨在为探索提升政务服务质量提供依据，推进实现“让群众少跑腿、让信息多跑路”的目标。然而，由于识别不同利益相关者的利益诉求具有复杂性，因此，我们在明确绩效评估主体利益诉求基础上，深入探究政务公开实效对利益相关者需求的影响及如何提升社会公众参与度方面，应不断拓展，以进一步推动政务服务质量的发展。

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责任编辑：王 篆

Research on Coordination Mechanism of the “Internet Plus Government

Services” Performance Evaluation Subject

Yang Hui， Tan Haibo， Ma Yantao

Abstract：

Evaluation subject is a critical factor to ensure objective and impartial evaluation activities of “internet plus government service”， which directly leads to the level and development direction of “internet plus government service” performance evaluation. To promote the coordination of evaluation subject is a basic principle to ensure the effectiveness of “internet plus government service” performance evaluation. Stakeholder theory provides theoretical support for exploring the coordination of performance evaluation subjects. The evaluation system of “internet plus government service” is related to the practical benefits of government sectors， the public， the third-party evaluation agency and supervision organization. The formation of coordination mechanism includes the confirmation for the coordination mechanism of evaluation subject， the formulation for the evaluation standard of coordination mechanism and the coordination mechanism for the implementation of evaluation activities， aiming to clarify the responsibilities of each assessment subject， to respond to its interests and improve the effectiveness of “internet plus government service” performance evaluation.

Key words：internet plus， government service， performance evaluation subject， coordination mechanism， stakeholders

收稿日期：2019-09-30

作者簡介：

杨 慧（1986-），女，内蒙古呼伦贝尔人，北京市社会科学院综治研究所副研究员，博士，北京 100101;谭海波（1980-），男，湖南邵阳人，湖南大学公共管理学院副院长，副教授，博士，湖南长沙 410082;

马彦涛（1986-），男，山东菏泽人，清华大学公共管理学院助理研究员，博士，北京 100101

本文为国家社科基金项目“基于大数据应用的地方政府治理模式创新研究”（批准号16BGL155）和北京市社会科学院重点项目“北京冬残奥会社会面安保重点难点问题研究”（批准号2018A5275）的阶段性研究成果。