全过程工程咨询实施中存在的问题及其探讨

2020-05-25晨越建设项目管理集团股份有限公司四川成都610042

建设监理 2020年3期

马林（晨越建设项目管理集团股份有限公司，四川成都610042）

0 引言

2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发 [2017]19号）文件，明确提出了“培育全过程工程咨询”。在顶层设计指引下，住房和城乡建设部下发了《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市 [2017]101号）。不少政府建设项目开始先行探索，在管理中全部或部分采用了全过程工程咨询模式。笔者结合全过程工程咨询实践，就存在的实务类问题展开讨论。

1 建设项目前期的全过程工程咨询

1.1 当前存在的问题

（1）委托的前瞻性和主动性不足。目前，接受全过程工程咨询服务的多数业主在项目前期或建设期间，较少考虑从项目决策起主动邀请咨询公司提前介入，大多数是因法规要求而签约1家或多家咨询机构提供相关服务（包括编制可研报告、工程监理、招标代理等阶段性服务）。业主委托咨询公司在前瞻性和主动性方面表现欠缺。这与凡是工程建设都要主动签约咨询公司提供专业化咨询服务的国际惯例，存在较大差距。

（2）委托存在分散性与碎片化倾向。目前，许多大中型建设项目在实施阶段通常由业主委托的多家咨询公司进行平行管理。较常见的委托管理方式是：由1家公司进行“项目管理”统筹，按施工标段对应多家单位提供“监理服务”，若干公司进行“造价过程控制”，签约几家试验单位提供“检测服务”，或再由1～2家位移变形监测单位提供现场“监测服务”，等等。这种委托管理模式打破了同一个工程项目的统筹管理，造成了一系列弊端：① 各单位处于“平行交叉管理”“碎片化”的工作状态；② 总承包商应对上级管理单位过多，业主协调工作的难度加大、复杂性陡增，工程会议冗长宽泛，管理界限不清，工作面临复杂化倾向；③ 管理成本提高、管理链拉长、执行力下降；④ 易造成工程延期、投资超概算；⑤因工作界面不清，通过后期审计的难度加大。

（3）项目决策阶段工程咨询介入缺失。工程项目实施决策中，业主较少提前主动邀请咨询公司介入，存在“我的工程我做主，花自己的钱外人少干涉”的情况。咨询公司在工程项目的决策阶段介入，能更好地确保决策的准确性和可靠性，可为业主的决策提供较强的支撑。因此，严格限定咨询公司的介入时间是关键。笔者认为，咨询公司要尽早地参与到工程项目中来，以便充分掌握建设信息和素材，确保决策的准确性和可靠性。此时的咨询服务的核心是分析项目存在的风险因素，有目标地制定应急方案，尽可能地消除或降低风险因素所造成的影响和威胁。

（4）设计阶段工程咨询在设计管理上缺位。勘察设计在项目建设中具有牵引“龙头”的作用。投资的可控是业主最关注的目标，而最有效的投资控制是在设计阶段，设计管理是投资控制的核心。因此，对勘察设计进行事前控制，能切实保障咨询公司的有效参与。然而，在实际工程中，从方案到施工图设计，大多存在已完成勘察设计或施工图审查定稿出图而咨询公司未介入的情况，导致前期“设计管理”的缺位并留下诸多遗憾。部分业主明知在满足美观和使用功能要求的前提下，可通过优化调整设计方案或施工图以降低投资，但受限于自身的专业水平及技术能力，不能与设计方进行有针对性和专业性的沟通，以说服其调整和更改，以致于在不同程度上存在“想为而不能为”的心态。此外，多数勘察设计院受设计时限和成本的制约，较难做到对方案的多维对比和优化。殊不知，像大型建/构筑物配筋率、路基土方工程中土工格栅的设置量之类的问题，在满足强规及使用功能的前提下，完全可以通过优化调减工程量，以达到有效降低投资的目标。现阶段相关部门正逐步取消施工图强制审查制度。笔者认为，在勘察设计管理阶段，业主委托的咨询公司提前介入设计文件的“合规性和经济性”审查优化管理，实行限额设计，督促设计单位进行方案（图纸）修正，可有效规避工程实施中因设计缺陷而给业主带来的法规上和经济上的风险。

（5）招标投标阶段（合同谈判）咨询公司参与缺失。现有许多 PPP（政府和社会资本合作）、EPC（设计、采购、施工，即工程总承包）、F＋EPC（融资＋工程总承包）项目，因投资规模巨大（多达上百亿元）、实施周期长（3a～20a），在资金、技术、管理及资质等方面对投资方或承包单位要求较高。业主的常规做法是提前与潜在实力强、有意愿的承包商大致谈好各项条件；有的业主在通过招标确定投资方（总承包）并签订合同的基础上，再签约阶段性工程咨询单位或全过程工程咨询单位进场服务，致使许多大中型建设工程存在管理界面宽且复杂、综合协调事务多、合同谈判博弈专业性要求高的状况。事实上，有的业主因咨询公司前期咨询服务的缺位，又囿于自身的经验和专业技术，而使自己在总承包商招标和合同谈判中（或签订前）处于极其不利的地位。例如，需要连贯或统筹的事项，会因重要合同条款约定的缺失或不明，而给后期的建设管理和咨询公司进场后的管控服务带来诸多障碍和遗憾，极易产生经济纠纷、索赔等法律风险。笔者认为，在招标阶段，业主应先完成咨询公司招标前置，再进行其他各类项目的招标采购，让咨询公司充分参与、配合和协助业主开展工作，包括招标文件(合同)拟定、手续办理、参与合同谈判及签订等专业性咨询服务。这样可以取得较好的实施效果。

1.2 可行性方案探讨

因长期受到原有建设行政管理体制的束缚和既得利益格局的制约，目前在项目的决策、实施和运营过程中，引入局部阶段性的全过程工程咨询服务是比较容易实现的。一般来说，全过程工程咨询可分为投资决策综合性工程咨询（见图1）和工程建设全过程咨询（见图2）两类。采用后期运营或项目全寿命周期服务的全过程工程咨询模式，在目前初始探索大环境下较为罕见，因而不列入本文的讨论中。

图1 投资决策综合性工程咨询工作内容

1.2.1 投资决策综合性工程咨询

在当前政府投融资体制下，基于上述原因，业主在项目投资决策前期很少能真正做到论证到位、科学决策、程序合规、不留或少留遗憾。为此，笔者建议，业主可根据具体情况，签约1家全过程工程咨询单位（联合体）承担图1所示的投资决策综合性工程咨询服务；也可将图2所示的设计管理纳入该阶段的服务中，提前介入和参与投资决策前期工作，充分熟悉和了解业主拟实现的建设意图。借助设计管理这一平台，开展优化管理活动，实现专业性沟通，将业主的主张和建议贯彻落实于方案及施工图的设计中，包括功能定位、投资控制、经济美观等指标达到预期。

1.2.2 工程建设全过程咨询

目前，实际运作较多的是工程建设全过程咨询，最具可操作性的是其中的“施工准备阶段＋施工阶段”，单纯采用“施工阶段”中“项目管理＋监理＋造价过控”也较为常见，与现行管理体制惯性的相容性较大。此类业务属于传统监理工作范畴，监理制度设立初衷也是覆盖此范围的，但由于国内对工程监理定位的偏差，又受到工程行业管理体制局限和不良市场环境等影响，监理已发展成“碎片化”“单一化”工程咨询的尴尬局面。在此阶段，为了克服传统的多家咨询公司进驻而导致协调管理困难的弊端，笔者建议，业主可签约1家全过程工程咨询单位（联合体），充分发挥其专业优势和管理经验，压缩管理界面，明确责任，有效规避管理空白和法律风险。

图2 工程建设全过程咨询

1.2.3 全过程工程咨询的实施效果

从全过程工程咨询实施单位角度看，实行全过程或阶段性全过程工程咨询，可以达到以下效果。

（1）在集成管理中能实现多专业技术叠加，节约项目管理成本。

（2）可聘请多位专家型人才，以扁平化组织模式减少管理层级；在人员投入上实行“少而精”策略，产生“1＋1＞2”的协同效应；减少一般性人员的数量，从而降低“偏多低效”的直接费用。

（3）集成全过程工程咨询服务的要求高，参与竞标公司少，因而中标所得咨询费相对较高，在一定程度上解决了咨询行业普遍存在的低价恶性竞争和降低服务质量的问题。

（4）通过资源投入，提高咨询服务质量，有效刺激和促进全过程工程咨询单位的发展。例如：高薪聘请各类专家型、复合型人才加盟；在人员数量满足工作要求的情况下，实现“精干高效”的协同效应；采用 BIM、无人机等新技术进行信息采集，有效克服了传统咨询服务的缺陷。

2 业主在全过程工程咨询中的作用和定位

业主对工程咨询的服务需求是推动全过程工程咨询市场发展的源动力。与“碎片化”工程咨询相比，全过程工程咨询的优势明显。但在行业内“叫好”的未必一定“叫座”，因而业主在选择项目建设的组织管理上应处于最核心和基础的地位。

2.1 全过程工程咨询适用于“小业主、大咨询”的组织模式

改革开放后，工程建设中逐步引进和建立了专业工程咨询服务机构，许多业主摒弃了计划经济年代由建设方组建的大而全的“工程指挥部”管理模式。多数采用分阶段签约不同的咨询公司，承担专业性社会化工程咨询服务，部分或全部地代替其履行职责，取得了较好的管理效果。然而，现阶段较多业主在管理机构及人员组配上，以不同方式组建起大而全的专门班子进行工程管理。这与目前提倡实行全过程工程咨询管理模式不相适应。其突出的表现是：组织机构“叠床架屋”，管理过多、介入过深，未形成“抓大放小”格局，易产生“不该管的管了，该管的没管好”的尴尬状况。例如：按若干施工标段对应组配相应现场代表、造价、设计管理等人员，与全过程工程咨询单位在人员、组织机构设置上高度重合，在一般性工作中都平行全程参与（如常规验收、收方丈量等）。笔者认为，在全过程工程咨询模式下，业主可降低参与的深度或不参与，着力配备“少而精”的高素质专家型、复合型管理技术人才，组建精干高效的组织机构，关注项目的资金调配和资源整合，以及外围的综合协调沟通上。例如：在工程实施中，若遇到征拆、手续办理等急需协调且严重影响项目推进的事情，就必须要积极与上级或政府部门对接，切实做好保障工作。这样才能与各参建方一起形成协同叠加效应，有力推动工程的进展。

2.2 业主与全过程工程咨询单位的互信配合问题

鉴于工程咨询具有专业性、交付成果无形性、高智力处理过程由专业人士完成、为委托方定制等特点，业主很容易产生以下困惑。

（1）监督困惑。行为与成果的控制依赖于客观的测量与观察，但业主必须具备相关专业知识，才能对全过程工程咨询的代理关系进行“有效”调度控制。对于工程咨询服务而言，其成果多处于无形状态，质量评价较难用客观指标（如数值）进行量化。因此，业主很难监督咨询服务公司的成果和行为付出，在是否达到委托效果这一问题上，很容易产生困惑。

（2）配合困惑。工程咨询要求业主与全过程工程咨询单位共同完成。一方面，业主和全过程工程咨询单位需共同参与的生产特征，使得咨询质量评价很难在招标投标阶段完全界定；另一方面，全过程工程咨询单位的努力并不一定产生好的咨询成果，其付出与成果质量的联系较为模糊。例如：有的业主要求全过程工程咨询单位对已定稿的施工图进行优化管理（全过程工程咨询单位在前期未进场），图纸上要求有的路基原地面必须清除几米以上并进行换填作业，但从设计图及现场实际调研判断，该区域位于斜坡上且地质情况良好，无需换填。全过程工程咨询单位据此要求设计院优化改图，从理论测算，此优化方案可为业主节省上千万元投资。然而，业主认为，此类问题就算不通过全过程工程咨询单位优化管理，在实施操作中也是在业主的显性控制中，施工时也不会实施，因而这种优化方案不应算入该全过程工程咨询单位的咨询成果。由此可见，在全过程工程咨询实施过程中，许多业主未真正放手，总是介入到各种细化的问题中，从而造成了与受托方在配合上的困惑，也在一定程度上徒增自身的工作负担。

造成这些困惑的原因比较复杂，例如：各参建方利益诉求不同而造成的博弈；计划经济时代遗留下来的管控思维；政府主管部门在市场改革中“服务型建设”不到位，惯性思维作祟；当前建设市场某些参建主体诚信缺失；等等。面对不利局面，咨询单位只有不断提升“打铁还需自身硬”的意识，提高服务质量，通过踏实的“苦干加巧干”，才能赢得各参建方的良好口碑和信任。

3 项目施工阶段的全过程工程咨询

进入施工阶段，实施工程项目管控的事务繁杂、矛盾集中爆发、实施周期长，因而存在的问题也最多。以下是两个最典型的问题。

（1）业主单位授权力度不足，具体工作参与过多。以前的工程项目长期实行施工阶段监理制，表现出服务的单一性（重质量和安全强制监理）。全过程工程咨询是新事物，不少业主对它的了解仍停留在与传统监理互动的思维模式上，认为两者区别不大：在工程管理中，全过程工程咨询的主要任务也是履行好监理程序和质量与安全管控等；在一般工程验收中，也要求全过程工程咨询方（监理）先验收，再报其业主代表复查，以便“监督全过程工程咨询工作，确保质量和安全”。笔者认为，业主应转变这种思维模式和管理思路，在合理范围内授权全过程工程咨询单位，以发挥其综合管理优势。例如，在一般性工程变更、方案调整、设备采购等事权行使上，双方要形成制度性“工作管理手册”，梳理划分工作权限，厘清工作界面和责任。否则，全过程工程咨询单位将无法很好地在与各参建方互动中树立威信，无法协调好各参建方之间的关系，共同形成合力，并且极有可能导致全过程工程咨询沦为形式大于实质的假全过程工程咨询，又重新回到传统监理的尴尬境地，偏离了国家提倡推行“真全过程工程咨询”的初衷。

（2）业主与受托方在工作中支持配合力度有待加强。当项目进度和投资与施工安全和质量发生矛盾时，当业主因征拆、资金供应等其他问题而导致按合同约定明显违约时，总承包单位的活动和压力开始反弹。此时的业主在进度和投资管控上将面临巨大压力，其各种监管很容易出现弱化倾向。如果合并或减少既有验收或控制程序，将有关责任方应承担的职责及不合规行为的风险转移到全过程工程咨询单位，一旦发生安全事故，根据委托代理关系，全过程工程咨询单位应承担业主管理责任，接受政府行业主管部门的处罚和追责。试问，此时双方的主要管理责任该如何界定划分，工程管理中该如何做到“加强重点控制、守住底线”呢？这就要考验业主与全过程工程咨询单位的管理智慧和配合默契度。

4 传统咨询公司转型全过程工程咨询所面临的问题

咨询公司最大的核心竞争力应该是拥有大量坚守“优秀工程咨询＝技术＋经验＋正直＋责任”职业操守的各级、各类复合型的高素质专业技术人才。但是现阶段开展全过程工程咨询服务企业，普遍存在项目负责领军型人才短缺，特别是专家型综合性人才缺乏的现象。补齐短板存在以下途径。

（1）内部培养。从咨询公司现有的担任项目管理、监理或造价等服务的优秀项目负责人中，识别、培养和提升一批人，从承揽小型全过程工程咨询项目起着手培养。目前全过程工程咨询服务的各方尚无成熟的可操作的标准，传统项目负责人都要经历适应和提高的过程，因此在企业层面不能太过急切。适当的考核与要求是必需的，但切忌“高、大、全、急”，要有“容错”与“探索”机制。全过程工程咨询项目负责人与传统项目负责人相比，就项目管理、监理、造价单项服务而言，在集成度、业主服务质量要求、工作量和压力上都成倍增加。因此，企业在薪酬待遇上，应注意与从事传统单项服务的管理者拉开档次，从而调动这些人员的积极性，使其为传统企业提升长远竞争力献计献策。

（2）外部引进。企业从外部引进综合性咨询项目负责人，是快速提升全过程工程咨询服务质量的有效办法。其主要途径：一是从大型开发企业引进项目总监，二是从施工单位引进优秀项目经理。前者长期做“甲方”，后者长期做“乙方”，都是在建设项目中担任各环节重要技术管理工作的人才，经验丰富、视野开拓，熟知各参建方的痛点，擅长综合协调管理。但是，引进这些人才后，企业必须高度重视这些人才的工作思路和服务方式，使其尽快与企业的理念宗旨和企业文化相融合。

现有全过程工程咨询服务从业人员，大多是从传统项目管理、监理、造价咨询、招标代理等专业转型而来的工程师，较少接触到综合性工程咨询的管控和跨专业集成服务，在扩大执业时，在工作思路和主动预控性上，常暴露出以下弱点：工作针对性和深入不够，对跨界综合服务把控不到位；尤其在综合调度、各参建方协调互动、对设计变更及投资管控的预见性等方面缺乏经验，从而引发业主对全过程工程咨询服务质量的疑惑。

传统咨询企业在全过程工程咨询服务中，要在组织形式上进行裂变与重塑。人员裂变后可分为以下主线：在“投资决策综合性工程咨询”阶段（可含设计管理），应由项目经理和各专业工程师组成咨询服团队贯穿本过程，视工作需要分阶段进场，提供专业咨询服务；在“工程建设全过程咨询”阶段，原有项目管理或监理工程师，应在项目经理（总工）统筹安排下，继续提供驻场项目管理、监理、造价咨询、BIM 等服务；公司各领域应组成资深专家技术团队，在后台为项目提供强有力的技术管理支撑。在组织裂变和重塑中，实现人员交汇融合。

为了提升人力资源素质，公司及项目部应定期或不定期地组织各类员工，不断地进行有针对性的实操案例培训。通过考试（考核），并辅之以颇具竞争力的薪酬激励，在动态平衡与流动中，逐步建立起全过程工程咨询服务的高素质复合型人才队伍。