注重成效 解决地方执行难题

“一刀切”的问题，生态环境部已经制定了《禁止环保‘一刀切’工作意见》，严禁“一律关停”等敷衍应对做法，但还是有一些地方出现这种问题。“所以说国家政策怎么才能更好地执行，是一个亟待解决的问题。”周宏春说。傅涛认为，“一刀切”在地方的确不少见。他告诉本刊记者，《意见》强化党政同责、责任主体上移、多方共治或可进一步解决执行难、成效差、敷衍执行等问题。

《意见》从根本上避免地方“一刀切”等执行难题

“中央政府的难处在于必须要宏观指导和总量把控，但无法细致入微。结果就是导致不断统一严加管控，不断施加压力，但是缺乏全面、系统的环保标准和环境数据，难以整体体现环境质量。地方上简单的关停手段也难以持续地实现环境改善，中央的改善环境质量初衷难以有效落地。如果管理不严格，地方政府就会放水，一旦严格又容易出现‘一刀切’。环境问题积重难返，地方在督政重压之下，只能借助应急预案给予的行政权力统一实施停限产。”傅涛具体解释了一些地方政府为何热衷“一刀切”。他说，对于地方政府来说，两点原因导致其“一刀切”。一是域内工业企业排放基本已经达到国家相关标准，可是不利气象条件之下环境质量仍然达不到要求；其二，即使域内工业企业排放都达到了国家相关标准，全年排放总量仍然超标，致使区域环境质量排名落后，给地方造成巨大政治压力，只能借助应急预案给予的行政权力统一实施停限产，降低排放总量。“地方政府的难处在于面对中央环保督察的压力，缺乏科学手段来平衡经济、民生、环境的关系。地方政府既要经济发展也需要应对环境考核，老百姓既要就业也要碧水蓝天。目前环境问题积重难返，企业即便全部排放达标达到及格线，区域环境质量也很难满足要求，地方忙于应付中央的考核，只能简单地跟着指挥棒行动，找不到合适的通道实现差异化，只能选择看似公平公正的 ‘一刀切’。”

傅涛告诉记者，《意见》明确了党中央、国务院统筹制定生态环境保护的大政方针，提出总体目标，谋划重大战略举措；省级党委和政府对本地区环境治理担负总体责任，贯彻执行党中央、国务院各项决策部署，组织落实目标任务、政策措施，加大资金投入，市县党委和政府承担具体责任，统筹做好监管执法、市场规范、资金安排、宣传教育等工作。这就保证了在不减轻压力传导的情况下，在省级紧盯环境治理成效上采取适合的治理措施，从而从根本上避免“一刀切”等执行难题。

《意见》再次表明我国建设生态文明的战略定力

傅涛说，既要打好污染防治攻坚战，又要避免用“一刀切”的方式临时抱佛脚，关键是树立正确的发展观和政绩观。“一些地方平时对‘散乱污’等企业睁只眼闭只眼，管理混乱，底数不清，环保欠账多。等到环保督察来了，不管三七二十一，简单粗暴，能堵的堵，能停的停。这种治标不治本的运动式执法，缺乏合法性、合理性，不仅没有使污染者尤其是严重污染者承担责任，还错伤了积极投资环保改造的企业——这样的企业是政府环保的同盟军。抓环保不能靠应急，靠的是厚积薄发，把功夫下在平时，治标更要治本。”

据傅涛分析，在执行层面造成“一刀切”或者随意“切一刀”的原因，一方面是切法有问题，高污染低污染都一切了之；另一方面是刀有问题，因为底数不清，标准不准，切来切去伤了筋骨。要有效避免野蛮的“一刀切”或者随意的“切一刀”，做到“切一刀”切得准，“切一刀”切得细，“切一刀”切得稳，必须将环保政策的确定性和地方的不确定性差异结合考虑，通过差异化、精准化管控改变企业的格局，让有潜力的企业尽量少排放，使优秀企业成为环保的同盟军，使环保成为工业绿色转型、高质量发展的助推剂，助力工业领域“两山论”真正落地。责任主体落在省级有利于各地方政府在环保政策确定性下，根据不确定性差异制定合适的治理方案、措施。

“一刀切”或者随意“切一刀”使企业缺乏主动性。傅涛告诉记者，他深入调研了邯郸、郑州等地的工业企业后发现，即使当前污染物排放都已经达标，仍然存在很大的减排空间，但是企业并没有主动减排的积极性，因为在以往只要达标就公平对待的政策思路指引下，企业用更高的环保投入换取更好的环境效果没有意义，反正都要被“一刀切”。那么，政府层面如何激发企业特别是工业企业进一步减排的积极性？傅涛认为，要制定激励政策，差异化停限产，激发企业有更高的积极性制定并执行严于国标的企业标准，实现有规律的正向管控。

“中央政府保持战略定力，坚持生态文明建设不动摇，制定差异化管控的大原则和框架性标准；地方政府因地制宜，制定符合当地条件的激励政策，例如让特别优秀的企业，单位GDP排放最少的企业少停产、甚至不停限产，从而实现有规律的正向管控，尽量避免非计划性的停限产，使工业企业能够清楚地预测不同气象条件下自身应达到的排放水平，最大程度挤压出企业的减排价值。本次《意见》再次表明党中央国务院建设生态文明的战略定力，地方政府希望蒙混过关的想法做法应该彻底摒弃。”

“地方政府要把功课做到平时，通过深入调研，摸清区域污染底数，细化分级管控措施，把工业企业主动减排的积极性充分调动起来，鼓励企业以数据为基础，发布适用于企业自身的标准和减排方案，针对企业减排效果给予差别化的待遇。通过实施明确的、持续的、因地制宜的政策，实现有规律的正向管控，提高工业企业差异化减排的性价比，达到真正降低排放总量的目的。”